“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，需要推進一些基礎性的制度變革，尤其是要改革土地管理制度，使城鄉(xiāng)土地資源、資產、資本有序流動，使農民獲得土地收益權和財產權。因此，農村土地制度管理改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)?！苯眨嘘P權威人士向媒體透露，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌將是下一步土地管理制度改革的主線。

這一點，已經在日前國務院批復同意的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案》中得以證實。黨的十六大以來，中央突出強調了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求，黨的十七屆三中全會對農村改革發(fā)展作出了全面部署，要求推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化新格局。

“土地管理制度改革已進入攻堅階段，應鼓勵先行先試、尋求突破。”這位權威人士分析說，現(xiàn)階段土地管理制度的改革，說它怎么重要都不為過。而且在當前解決經濟社會發(fā)展當中一些關鍵性問題，尤其是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，消除我國經濟社會發(fā)展當中的二元結構以及城鄉(xiāng)之間的一些大的矛盾都是意義重大和影響深遠的。

改革五大重點蓄勢待發(fā)

根據中央的部署，下一步推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理改革將有五大重點:一是不折不扣地堅決落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，探索建立耕地保護和節(jié)約用地新機制，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源;二是推進農村土地確權、登記、頒證，加大產權制度建設的力度，保護農民的權益;三是規(guī)范農村土地流轉和管理，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場;四是大力推進農村土地整治，搭建新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺;五是推進征地制度改革，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，統(tǒng)籌解決被征地農民的就業(yè)、住房和社保等問題。

“土地管理政策是‘三農’政策的基礎，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要途徑?！辈稍L中，財政部經濟建設司司長王保安認為，改變城鄉(xiāng)二元經濟結構，要“以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革為抓手，加快推進改革”。

例如，加快農村集體建設用地改革，可能是未來城鎮(zhèn)化進程中最重要的政策保障。國家發(fā)展改革委小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵介紹說，我國集體建設用地大約為2.5億畝，容納著67.2%的農村人口。如果按統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率來計算，人均占有229平方米。如果城鎮(zhèn)化率達到55%的水平，農村人均集體建設用地將為265平方米，說明農村集體建設用地還有較大的整理空間。

“目前，國家綜合改革試驗區(qū)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革方面進行了積極的探索，積累了寶貴的經驗?！睓嗤耸肯虮究浾呓榻B，一些地方積極推進農村土地確權、登記和頒證，構建農村土地產權制度;一些地方成立農村土地流轉服務機構，規(guī)范農村土地流轉;一些地方以農村土地整治為平臺，開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點;一些地方探索建立耕地保護補償機制，調動廣大農民保護耕地的積極性;一些地方積極推進舊村莊、舊工廠、舊城區(qū)改造，對城市土地進行二次開發(fā);一些地方在規(guī)劃統(tǒng)籌、節(jié)約用地以及征地制度改革等方面也作了有益的探索。

在他看來，這些改革探索，有力地促進了耕地保護和節(jié)約集約用地，有效拉動了農村需求和經濟增長，推動了新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也為繼續(xù)深化土地管理制度改革提供了很好的思想基礎、工作基礎和制度基礎。

北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁以《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案》中的主角成都市為例介紹說，2003到2008年間，成都作為我們國家少有的幾個千萬人口以上的大都會城市，與全國平均水平和北京、天津和上海這些直轄市繼續(xù)擴大城鄉(xiāng)居民收入差距的趨勢相對照，卻出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人均收入差距下降跡象。

他說，“我們從成都經驗的角度觀察，發(fā)現(xiàn)這里的做法不單是將財政性資源向農村和農民傾斜，而且啟動了土地制度方面的改革，通過重新界定權利，使經濟資源的積聚和集中所帶來的土地級差收入，在分配上更好地兼顧城鄉(xiāng)人民的利益?！?/p>

艱巨性和復雜性在加大

從當前來看，為應對危機，各級政府加大了投資建設力度，巨量投資考驗著耕地紅線。據國土資源部副部長鹿心社介紹，1～5月份，已通過預審的建設項目涉及用地面積有351萬畝，占全年用地計劃指標總量的55.7%;其中，交通、水利、能源用地占83%。全國批準建設用地面積309萬畝，比去年同比增長40%;其中國務院批準的重大項目用地面積165萬畝，同比增長17%。雖然保障發(fā)展的項目用地得到了落實和保障，但用地形勢的緊張是不容置疑的。

為了管住用地閘門，在保障發(fā)展項目用地的同時，1～5月，國土資源部審查退回不符合產業(yè)政策和用地報審要求的建設項目報件91件，占受理總量的41%。審查退回不符合要求的建設項目用地報件3件，涉及用地2.2萬畝。同時審查核減建設項目不合理用地0.9萬畝。

“改革的艱巨性和復雜性正在加大。”權威人士警示說，“當前要注意一種傾向，農村缺錢、城市缺地，兩者一拍即合，大量農村土地繼續(xù)流向城市。當前更要注意，在承包地和集體建設用地流轉過程中，權力、資本、宗族等強勢甚至是黑惡勢力巧取豪奪，損害農民權益。要特別關注這些苗頭和傾向并及時予以解決，使改革始終在依法規(guī)范的軌道上進行?！?/p>

“從全國的情況來看，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的形勢還是非常艱難。”周其仁通過他的現(xiàn)場調研解釋了當前改革的復雜性，自上世紀90年代以后，中國城鎮(zhèn)建成面積的擴大速度快于城鎮(zhèn)化率，“這說明，雖然資源與人口的積聚程度都在提高，但空間資源的集約與積聚程度，還是趕不上人口和勞力的積聚程度?！?/p>

“最為反常的是，隨著大量農民向城市集中，城鎮(zhèn)空間急速擴大，而農村的居住面積也還在繼續(xù)擴張?！彼麚鷳n地說，“城市擴大，農村也擴大，如此兩頭擠占，中國本來就不算富裕的那點耕地，就成為怎么高喊保護也難以保住的對象?！?/p>

與此同時，在我國還有比土地流轉更根本、更基礎的工作有待完成，這就是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。如果不以確權為前提和基礎，貿然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，卻很可能是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會。不但背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷，而且有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。

然而，周其仁指出，多少年來我們對農村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達的產權界定，誠然，農村土地(包括山林)和農民實際存在的權利關系，至今尚沒有完整的、普遍的法律表達。

當然艱巨性還體現(xiàn)在現(xiàn)行國家征地制度的根本變革。從戰(zhàn)略目標上看，十七屆三中全會已經提出“逐步縮小征地范圍”，縮小征地范圍是大勢所趨，不可阻擋。周其仁認為，“問題是，究竟怎么來實現(xiàn)這個重大的轉變，怎樣從一切工業(yè)化、城市化用地都靠國家征用，轉向只有公益用地才動用國家征地權，經營性用地則要講產權、講市場交換?這是一個很大的制度建設問題?！?/p>

最關鍵的還在尋找利益平衡點?！巴恋刭Y源具有空間上的唯一性。一塊土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法。”周其仁認為，千難萬難，也要盡最大努力找尋新的平衡點。他說，譬如耕地資源外，還有大量集體建設用地遠沒有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農業(yè)的發(fā)展，“看到對立，也看到統(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點。”

改革必須尊重農民意愿

“推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革必須尊重農民意愿。”權威人士認為，要破解這些難題，一定要強調“農民群眾是農村土地管理制度改革的主體”。

他指出，對農民群眾而言，土地不僅是生活保障，還是社會保障。他們的呼聲、他們的訴求，彰顯了對農村土地管理制度改革的迫切愿望和熱切期盼，“我們要以人為本，把農民滿意不滿意、農民受惠不受惠、農民擁護不擁護作為推進農村管理制度改革的重要標準和尺度?！?/p>

他強調，“農民是富有創(chuàng)意、創(chuàng)見、創(chuàng)新、創(chuàng)造精神的，我們要充分尊重農民意愿，充分依靠農民群眾，充分調動農民積極性，共同推動十七屆三中全會提出的‘健全嚴格規(guī)范的農村土地管理制度’目標的實現(xiàn)，促進新農村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。”

按照中央的要求，改革必須把握的關鍵環(huán)節(jié):探索創(chuàng)新總體上應該在現(xiàn)有法律框架內進行;需要突破現(xiàn)行法律的，應該履行申報程序;改革試點應該做到“全面探索，局部試點，封閉運行，結果可控”。

特別是，要支持和鼓勵國家各類綜合改革試驗區(qū)先行先試，注重把握“梳理突出問題，設計解決方案，局部先行先試，形成制度成果”四個關鍵環(huán)節(jié)，邊試點、邊總結、邊規(guī)范，積極推動政策制度的立、改、廢。要切實加強監(jiān)管，深入調查研究，跟蹤評估改革試點的效果，對實踐中出現(xiàn)的偏差要及時予以糾正，使各項改革試點始終符合科學發(fā)展的要求。

“農村土地管理制度改革要解決的問題，是農村土地產權不夠明晰，使用權不夠規(guī)范，收入分配不夠合理。土地及其收益決定著民心向背，改革必須十分慎重?！睓嗤耸刻貏e指出，“推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革必須注重依法規(guī)范?！?/p>

綜觀之，權威人士表示，“農村土地管理制度改革，一不能等，要積極探索;二不能急，要穩(wěn)妥推進;三不能亂，要依法規(guī)范。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是一個隨著經濟社會發(fā)展逐步推進的動態(tài)過程。當前正在推進的農村土地整治，整理出來的土地首先要復耕;其次要優(yōu)先用于農村基礎設施和公共服務設施建設;再次，要留足農村發(fā)展用地，使農民有土地收益，獲得土地財產權;最后，富余的土地通過增減掛鉤到城鎮(zhèn)使用，土地級差收益要返還用于改善農村生產生活條件。”

(作者系《瞭望》新聞周刊記者)