自1998年起，四川、山西、廣東、云南等省市的個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別嘗試著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選為重要內(nèi)容的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革，并開展了諸多有意義的實踐活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革得到學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，大量學(xué)者深入研究，取得了較為豐碩的研究成果。筆者對近年來學(xué)術(shù)界對這一問題的研究狀況擇其要者加以綜述，以期對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革的進(jìn)一步研究和實踐有所裨益。

一、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革的認(rèn)同差異

鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度的改革已經(jīng)十年有余，學(xué)者的態(tài)度各異。有的學(xué)者認(rèn)為其雖不完善，但持積極態(tài)度。雖然這些改革大多僅僅屬于技術(shù)性創(chuàng)新的層面，但在中國基層民主政治發(fā)展進(jìn)程中卻蘊涵著深刻的制度性創(chuàng)新意義，這些探索所包含的精神和價值符合中國政治發(fā)展的方向和要求，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的路徑選擇指引了方向。

有的學(xué)者則持謹(jǐn)慎和保留態(tài)度。盡管農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和村級選舉為鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉提供了必要條件，但是依然無法準(zhǔn)確地預(yù)見法律支持下的全國性鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉的進(jìn)程。民眾對民主制度的認(rèn)同感呈現(xiàn)“金字塔”效應(yīng)，農(nóng)村是熟人社會，民主制度安排認(rèn)同度高，而越往上(如城鎮(zhèn))群眾相互間信息不對稱，推行民主選舉很難保證選舉的成功和結(jié)果的公正。

有的學(xué)者認(rèn)為試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革符合我國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實情。黨的十一屆三中全會以來，社會主義市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，文化教育事業(yè)、民主法制建設(shè)事業(yè)不斷進(jìn)步，特別是在農(nóng)村大力開展了普法教育、依法治村和村民自治等活動，廣大農(nóng)民的法制觀念、民主意識不斷增強，所以大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已基本具備實行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”的條件，可以穩(wěn)妥地分步試行。

有的學(xué)者則認(rèn)為與我國當(dāng)前的實情不符。在民主政治漸進(jìn)過程中，現(xiàn)階段的選舉制度是符合我國國情的，包括選舉地方國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的方式適應(yīng)于人們的文化素養(yǎng)、思想意識和法制水準(zhǔn)。由選民直接投票選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，初衷可能是為了發(fā)揚民主，但現(xiàn)階段與法律、政策、國情都不符，將會給嚴(yán)肅的換屆選舉造成復(fù)雜局面。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革的創(chuàng)新動力

一種觀點認(rèn)為，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化、教育事業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村民主經(jīng)驗的積累成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革的關(guān)鍵。各地陸續(xù)出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革具有自發(fā)性的特點，改革的動力來源于基層日益增長的政治參與訴求。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ);農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民素質(zhì)的提高為改革提供了良好的人員準(zhǔn)備;農(nóng)民政治心理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的演進(jìn)為改革提供了必要的心理準(zhǔn)備;村委會的選舉為改革提供了良好的鋪墊，村民“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，使民主具體化為“選舉干部”的現(xiàn)實操作。

另一種觀點認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度的創(chuàng)新動力來源于政府的鼓勵和推動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的改革是為了解決對基層干部的不信任危機，進(jìn)而增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的合法性。另外，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件相對落后地區(qū)的某些官員普遍面臨政績困境，通過推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展來獲得政績和提升的機會較小，而通過政治創(chuàng)新獲得政績的機會要大得多。

在某些地區(qū)，在現(xiàn)有的制度框架下，不發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)能夠推動政治創(chuàng)新。原因在于:第一，危機通常最有可能在不發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，因地方政府因缺乏足夠的財政能力來安撫公眾以緩解或消除危機。第二，在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，社會的分化程度較低，這使社會群體之間的利益沖突相對較為簡單。第三，不發(fā)達(dá)地區(qū)的公眾似乎更關(guān)注基本的物質(zhì)需要。第四，在不發(fā)達(dá)地區(qū)政府與社會之間的信息不對稱是明顯的。在認(rèn)知參照系不足的情況下，公眾更容易認(rèn)同在現(xiàn)有制度框架下的某些創(chuàng)新。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革的制度特質(zhì)

(一)模式

從1998年5月四川省遂寧市保石鎮(zhèn)的“公選”鎮(zhèn)長起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉模式屢有創(chuàng)新。就已知案例的創(chuàng)新程度而言，基本可以分為兩大類:一類是體制內(nèi)運行機制的改革，以改革候選人的提名方式或者叫改革候選人選擇方式為重點。另一類是突破體制性障礙的改革，以直接選舉為重點。具體有人大代表直接提名、直選模式、公選制、兩票選任制、三輪兩票制、兩推一選等模式。

海選模式(擴(kuò)大的直選)在緩緩升級，比如，江蘇省宿遷市“公推競選”產(chǎn)生37名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，云南省石屏縣的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功地進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直接推選”試點。海選最初在農(nóng)村的村委會選舉中實行，后來為城市社區(qū)居委會所效仿。隨后又被推及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中，以及縣級政權(quán)的縣長選舉中。

(二)程序

許多學(xué)者在研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉模式時對選舉程序進(jìn)行了具體描述，這里不作過多復(fù)述。有少部分學(xué)者提出建議，如嚴(yán)朝均和楊先濤認(rèn)為，現(xiàn)階段部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采取“兩選制”(由全體選民提名并選出正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的候選人，然后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會正式選舉產(chǎn)生正、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長)，為逐步過渡到“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”積累經(jīng)驗。

(三)特點

各地陸續(xù)出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革案例大致有以下基本特點。1.自發(fā)性。改革的動力來源于基層日益增長的政治參與訴求。2.建設(shè)性。選舉方式的改革，是努力克服體制性障礙的創(chuàng)新，是在堅持黨管干部原則的前提下保證既定目標(biāo)的實現(xiàn)，其建設(shè)性是毋庸置疑的。3.民主性。選民可以用自己的投票行為，影響或改變選舉結(jié)果，使民主性得到充分發(fā)揮。4.試驗性。迄今為止，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革的案例都貫以“試點”字樣，表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉方式改革具有試驗性。

(四)意義

1.民主建設(shè)的新局面。四川公選、直選的實踐證明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩選”是農(nóng)村基層民主發(fā)展的有益探索。它標(biāo)志著中國擴(kuò)大基層民主的政治體制改革進(jìn)程，已經(jīng)開始由廣泛推行“村民自治”的社會民主層面，向進(jìn)一步改革基層政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生方式的政治民主層面發(fā)展，有助于提高中國基層政權(quán)的民主化程度。

2.基層政權(quán)合法性的新來源。從政治權(quán)威的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革嘗試，表明了政治領(lǐng)導(dǎo)的合法性越來越多地依賴于地方選民的選票而不是上級的任命，使之與農(nóng)民及上級政府的關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，促使地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對民眾負(fù)責(zé)，切實維護(hù)地方利益。

3.政治體制改革的新突破。政治體制改革自下而上進(jìn)行可以在一定程度上減少改革風(fēng)險，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式的改革是中國干部人事制度改革的又一個突破口。在地方民主化已成趨勢的情況下，高層民主政治進(jìn)程的壓力有可能轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿用裰鬟M(jìn)程的動力，促進(jìn)黨內(nèi)民主及人民代表大會制度的發(fā)展。

4.基層現(xiàn)實問題的新出路。此改革有力地促進(jìn)了社會矛盾的解決，截至2000年底，“中國直選第一鄉(xiāng)長”譚曉秋競選時的10項諾言已有9項兌現(xiàn)，步云鄉(xiāng)的落后面貌發(fā)生了重大變化。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革的困境與出路

(一)困境

在現(xiàn)行制度和基本國情、民情條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度的改革主要受到來自社會層面、體制層面，以及選舉制度自身不足的制約。

1.社會性困境

鄉(xiāng)村貧富差距，影響民主選舉的可行性;農(nóng)村權(quán)威機構(gòu)的不合理運行，影響了民主選舉的正常進(jìn)行;社會上出現(xiàn)的黑社會流氓等惡勢力，影響到民主選舉的合法性。

2.體制性困境

在中國社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，以下幾種“國情”構(gòu)成了選舉制度改革的“背景”:(1)擴(kuò)大政治參與應(yīng)該也必然服從和服務(wù)于保持社會政治穩(wěn)定的目標(biāo)。(2)確保黨的領(lǐng)導(dǎo)地位比進(jìn)行合法性實現(xiàn)方式轉(zhuǎn)換的嘗試更重要。(3)政治體制的完善程度與擴(kuò)大政治參與的要求尚有較大差距。(4)成本—收益的比較也將弱化政治權(quán)力中心推廣上述改革創(chuàng)新的意愿。

另外，選舉改革面臨現(xiàn)實困惑與法制矛盾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試點沒有得到國家的明確支持，反而由全國人大出面強調(diào)應(yīng)按照現(xiàn)行法律進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的間接選舉;由于縣鄉(xiāng)改革不配套，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的試點出現(xiàn)了選舉成果不能夠延續(xù)下來的“孤島”現(xiàn)象。試行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”與我國現(xiàn)行《憲法》及相關(guān)法律的有關(guān)條款規(guī)定不相一致，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉的規(guī)定不相一致，與黨管干部的原則和現(xiàn)行干部人事制度不一致。

3.程序性困境

選舉方式改革基本屬于動員式民主和規(guī)劃式民主，大眾參與的動力機制不足。這種民主是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理者、上級決策者為了擺脫鄉(xiāng)村治理危機或調(diào)動干部的積極性而主動采取的一種手段，只能在某些經(jīng)過層層篩選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行，并且整個過程都在上級政府及決策者的精心策劃和控制之中。在選舉程序中，制度設(shè)計仍有不完善之處。

(二)出路

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革的出路問題，大多學(xué)者著重于解決改革的體制性困境，即協(xié)調(diào)與現(xiàn)行政治制度的矛盾，而很少涉及社會困境(比如選舉的社會條件、社會承受力等)、選舉組織、程序設(shè)計的問題。

要解決選舉改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會體制的矛盾，應(yīng)當(dāng)科學(xué)理解人民代表大會制度的實質(zhì)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)該參與并主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉工作，發(fā)揮自己對本區(qū)域內(nèi)重大事項的決策權(quán)力，強化監(jiān)督的職能。要解決與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)體制之間的矛盾，需要正確地認(rèn)識“黨政分開”的內(nèi)涵，可以實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主官合一的制度，也可嘗試在黨內(nèi)設(shè)置專職管理黨務(wù)活動的副書記。要解決與黨管干部體制之間的矛盾，黨組織應(yīng)當(dāng)成為直選程序與規(guī)則的守護(hù)者，充分發(fā)揮參與競選者的積極性和能動性，直接從程序和規(guī)則上獲取更為穩(wěn)固的執(zhí)政合法性。要解決與上下級政府之間的壓力型體制的矛盾，應(yīng)當(dāng)以完備的法制保障各級政府的權(quán)、責(zé)、能相一致，建立上下級政府之間的談判機制。此外，選民和縣鄉(xiāng)兩級黨委應(yīng)當(dāng)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的施政進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，必要時依法彈劾和罷免，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共權(quán)力運作始終合法、科學(xué)。而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入農(nóng)村社區(qū)為我們提供了另一思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的改革，其實是在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，上層建筑必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會發(fā)展要求的一種回應(yīng)。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的授權(quán)方式，使其更加融入農(nóng)村社區(qū)，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)新的治理格局。

(作者單位:解放軍南京政治學(xué)院)