19世紀(jì)末20世紀(jì)初，完全商業(yè)化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度舉步維艱。從20世紀(jì)30年代開始，美國(guó)、日本等國(guó)建立了財(cái)政支持的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度;許多國(guó)家采用了政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方法，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予了法律上的支持、經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠以及行政上的保護(hù)。但過(guò)高的賠付率和管理成本，也加大了各國(guó)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

五種不同的制度模式

目前，大約有40多個(gè)國(guó)家推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，根據(jù)各國(guó)發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的歷史、特點(diǎn)、操作方式和法律制度，主要形成了五種制度模式:美國(guó)、加拿大模式(政府主導(dǎo)模式)，日本模式(政府支持下的相互會(huì)社模式)，前蘇聯(lián)模式(政府壟斷經(jīng)營(yíng)模式)，西歐模式(民辦公助模式)，亞洲發(fā)展中國(guó)家模式(國(guó)家重點(diǎn)選擇性扶持模式)。

美國(guó)、加拿大模式的主要特點(diǎn)，是以國(guó)家專門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)和經(jīng)營(yíng)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

日本模式，一是政策性強(qiáng)，國(guó)家通過(guò)立法對(duì)主要的關(guān)乎國(guó)計(jì)民生和對(duì)農(nóng)民收入影響較大的農(nóng)作物(水稻、早稻、小麥、大麥)和飼養(yǎng)動(dòng)物(牛、馬、豬、蠶)實(shí)行法定保險(xiǎn)，其他作物和飼養(yǎng)動(dòng)物實(shí)行自愿投保;二是直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的是民間的、不以贏利為目的的保險(xiǎn)相互會(huì)社——市、鎮(zhèn)、村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合和都、道、府、縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)，后者只接受前者的再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

前蘇聯(lián)模式目前已逐漸消失，其特點(diǎn)是以集中統(tǒng)一的國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行壟斷性經(jīng)營(yíng)。

西歐模式的特點(diǎn)是沒有全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和體系，政府一般不經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，主要由私營(yíng)公司、部分相互保險(xiǎn)公司或保險(xiǎn)合作社經(jīng)營(yíng)，但一般只經(jīng)營(yíng)雹災(zāi)、火災(zāi)和其他特定災(zāi)害保險(xiǎn)。

亞洲發(fā)展中國(guó)家模式中，大多數(shù)國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主要由政府專門機(jī)構(gòu)或國(guó)家保險(xiǎn)公司提供;保險(xiǎn)險(xiǎn)種少，涉及范圍小，且保險(xiǎn)責(zé)任范圍較為狹窄;參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都是強(qiáng)制的(孟加拉國(guó)除外)，并且這種強(qiáng)制一般都與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款相聯(lián)系，只是建立這種聯(lián)系的方式有區(qū)別。

綜觀以上模式，許多國(guó)家采用了政府與市場(chǎng)相結(jié)合的方法，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予了法律上的支持、經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)惠以及行政上的保護(hù)。其中，大多數(shù)國(guó)家通過(guò)財(cái)政手段對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予必要的支持，從而為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展創(chuàng)造良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。

各國(guó)支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政政策

各國(guó)支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政政策主要有:低費(fèi)率高補(bǔ)貼政策，政府分保、承擔(dān)部分費(fèi)用支出、超額補(bǔ)償，稅收優(yōu)惠等。

各國(guó)為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面，使農(nóng)民能夠買得起保險(xiǎn)，往往由政府對(duì)農(nóng)民支付高額的保費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者提供相關(guān)的業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼，從而減少其經(jīng)營(yíng)方面的損失，調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者的積極性。農(nóng)作物保險(xiǎn)費(fèi)率補(bǔ)貼比例在50%—80%之間，因不同作物而各異，比例按費(fèi)率的高低遞增。

為了使財(cái)政補(bǔ)貼具有穩(wěn)定的資金來(lái)源，有的國(guó)家還建立了專門的基金。如法國(guó)政府根據(jù)《農(nóng)業(yè)災(zāi)害法》的規(guī)定，建立了國(guó)家農(nóng)業(yè)災(zāi)害保證基金，對(duì)農(nóng)業(yè)災(zāi)害進(jìn)行補(bǔ)償并對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼?；鹨徊糠謥?lái)源于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)稅收，另一部分來(lái)自國(guó)家財(cái)政預(yù)算。

一些國(guó)家為了提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者的積極性，采取稅收優(yōu)惠的措施予以支持。美國(guó)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法明確規(guī)定，聯(lián)邦政府、州政府及其他地方政府對(duì)農(nóng)作物保險(xiǎn)免征一切稅賦。法國(guó)對(duì)所有農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部門都實(shí)行對(duì)其資本、存款、收入和財(cái)產(chǎn)免征一切稅賦的政策。

許多國(guó)家由政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供再保險(xiǎn)支持。美國(guó)政府通過(guò)聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，向私營(yíng)保險(xiǎn)公司提供一定比例的再保險(xiǎn)和超額損失再保險(xiǎn)保障。加拿大直接經(jīng)營(yíng)農(nóng)作物保險(xiǎn)的是各省農(nóng)作物保險(xiǎn)公司，省公司與聯(lián)邦依法簽約，由聯(lián)邦政府(農(nóng)業(yè)部)提供再保險(xiǎn)。日本政府為農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)提供再保險(xiǎn)，災(zāi)害發(fā)生后承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任的比例為:共濟(jì)組合10%—20%，共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)20%—30%，政府50%—70%;遇有特大災(zāi)害，政府承擔(dān)80%—100%的保險(xiǎn)賠款。意大利2000年設(shè)立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)再保險(xiǎn)基金，用于對(duì)部分政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)給予補(bǔ)貼。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的局限性

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)過(guò)高的賠付率與過(guò)高的管理成本，必然加大政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。近年來(lái)，以美國(guó)為代表的一些國(guó)家，在政府進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持和補(bǔ)貼力度的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并非按照政府的意愿取得更快更好的發(fā)展。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展陷入了一個(gè)難以自拔的陷阱，其中一大困境就是政府陷入沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

以美國(guó)為例，1980—1999年政府舉辦政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的總成本是150億美元，僅1999年一年政府給農(nóng)作物保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼就達(dá)22.4億美元，其中保費(fèi)補(bǔ)貼13.53億美元。按2000年的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》，此后每年政府給農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持都超過(guò)30億美元。

保費(fèi)補(bǔ)貼對(duì)提高農(nóng)作物保險(xiǎn)參保率的作用有限。從部分國(guó)家的情況看，即使像美國(guó)和加拿大這樣對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投入非常大的國(guó)家，參保率也沒有達(dá)到100%。在美國(guó)，目前還有1/4的農(nóng)民仍然不習(xí)慣或不愿意使用農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的有效工具。

經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)的補(bǔ)貼降低了商業(yè)保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，有導(dǎo)致私人保險(xiǎn)公司只追求業(yè)務(wù)的數(shù)量而不考慮項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的可能性。

大量的補(bǔ)貼扭曲農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)從風(fēng)險(xiǎn)管理功能向收入轉(zhuǎn)移功能轉(zhuǎn)化。從全社會(huì)角度看，不能有效提高農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理能力，而且由于逆向選擇，更容易“引導(dǎo)”農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的方式和損失程度的擴(kuò)大。

(紀(jì) 學(xué))