摘要:從我國(guó)社會(huì)目前的政治環(huán)境來看，政府必須在發(fā)展社會(huì)資本、構(gòu)建和諧社會(huì)中承擔(dān)主要責(zé)任并居于主導(dǎo)地位，在現(xiàn)有情況下，要發(fā)展社會(huì)資本，需要政府與社會(huì)和公民之間形成一種良性的互動(dòng)。需要政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。更需要善治前提下的民主自由的政治環(huán)境和政治氛圍。本文著重論述了政府實(shí)施善治以促進(jìn)社會(huì)資本增生的途徑。

關(guān)鍵詞:善治;治理;社會(huì)資本

中圖分類號(hào):D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)22—0033—02

一、社會(huì)資本的內(nèi)涵

對(duì)于社會(huì)資本的理解，1980年代以前，學(xué)者將它等同于公共設(shè)施，或泛指影響個(gè)人經(jīng)濟(jì)回報(bào)的社會(huì)環(huán)境質(zhì)量。1980年代以來，經(jīng)Beardiea，Coleman，Putnam， Fukuama的推動(dòng)，社會(huì)資本概念進(jìn)入社會(huì)科學(xué)研究的話語體系。Beardiea被認(rèn)為是第一個(gè)真正從學(xué)理上對(duì)社會(huì)資本給予過全面界定和系統(tǒng)分析的人。在Beardiea看來，“社會(huì)資本其實(shí)是實(shí)際的或潛在的資源的集合體，這些資源與由相互默認(rèn)或承認(rèn)的關(guān)系所組成的持久網(wǎng)絡(luò)有關(guān)，而這些關(guān)系或多或少是制度化的，網(wǎng)絡(luò)從集體性擁有的資本的角度，為每個(gè)會(huì)員提供支持，提供為他們贏得聲望的憑證?！倍鴮⑸鐣?huì)資本理論首次引入政治發(fā)展理論、民主理論和公共政策理論的是美國(guó)哈佛大學(xué)教授羅伯特·D.帕特南，他綜合了前人的研究成果，將社會(huì)資本界定為，“社會(huì)組織的特征，諸如信任，規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！?/p>

二、政府在發(fā)展社會(huì)資本中的歷史責(zé)任

1.從國(guó)家政權(quán)的組織體系來看，由于歷史的原因，在國(guó)家的建構(gòu)中，國(guó)家自上而下地建立起了以國(guó)家為軸心的嚴(yán)格有效控制的組織實(shí)體，在農(nóng)村將基層社會(huì)關(guān)系變?yōu)橐渣h政為核心的集體關(guān)系。在城市建立起了縱向的官僚等級(jí)體系的單位體系。結(jié)果國(guó)家在全面壟斷了各種社會(huì)資源的基礎(chǔ)上，建立起了以國(guó)家為軸心的社會(huì)合作關(guān)系，這樣就使寄附于國(guó)家機(jī)體的政治資本替代了社會(huì)資本，同時(shí)國(guó)家權(quán)力擠壓了公民社會(huì)的活動(dòng)空間和自由訴求。只有政府主導(dǎo)才能打破傳統(tǒng)政權(quán)結(jié)構(gòu)中政治資本對(duì)社會(huì)資本的替代。

2.政府有責(zé)任改變傳統(tǒng)行政管理理念和行政管理模式不適合社會(huì)資本發(fā)育的先天性缺陷。經(jīng)過二十多年的改革開放，公共管理的范圍、方式等有所變化，但是由于體制的慣性，目前我國(guó)的公共管理實(shí)際上是仍然以國(guó)家為核心來運(yùn)作的。即政府依然是公共管理的實(shí)施者，公民是公共管理的接受者。這種由政府主導(dǎo)而公民被動(dòng)服從的公共管理格局并沒有太大的變化。而公民參與公共管理的重要途徑是公民社會(huì)團(tuán)體。而我國(guó)公民社團(tuán)發(fā)育不良的重要根源可歸結(jié)為政府管制過嚴(yán)和支持不力。目前公民社團(tuán)組織中出現(xiàn)的政社不分、經(jīng)費(fèi)不足、能力不足、法制缺陷均需要政府以積極的態(tài)度來解決，既不能過分溺愛，又不能撒手不管。公民社會(huì)組織通過資金分配，服務(wù)傳遞、公民教育促進(jìn)了公民參與，加強(qiáng)了社會(huì)資本的形成和轉(zhuǎn)化。但我國(guó)目前公民社會(huì)組織剛處于萌芽狀態(tài)。其自主作用和能力相當(dāng)有限，政府應(yīng)當(dāng)大力規(guī)范和培育這些公民社團(tuán)組織。

三、善治是當(dāng)代中國(guó)政府發(fā)展社會(huì)資本的最佳治理模式

1.政府實(shí)施善治是當(dāng)今社會(huì)的客觀要求，也是政府創(chuàng)生社會(huì)資本的能動(dòng)反映。首先，公共行政環(huán)境決定公共行政的過程和管理方法，特別是公共行政的文化環(huán)境即直接或間接影響和作用于公共行政的價(jià)值觀念，倫理道德，社會(huì)心理等對(duì)行政系統(tǒng)的影響具有持久和廣泛性。它為行政管理提供了智力支持，文化條件和精神動(dòng)力。而我國(guó)現(xiàn)階段轉(zhuǎn)型期社會(huì)文化環(huán)境的特點(diǎn)是人們的民主意識(shí)，公民意識(shí)，自主意識(shí)，法制觀念雖然欠缺但卻在不斷增強(qiáng)，這就要求我們的行政管理要一改過去統(tǒng)治行政的傳統(tǒng)模式，實(shí)施善治，才能適應(yīng)行政環(huán)境的客觀要求，才能使政府的各項(xiàng)管理活動(dòng)順利進(jìn)行。其次，公共行政對(duì)行政生態(tài)環(huán)境具有能動(dòng)性，公共行政可以通過善治來改造既有的不良的公共行政環(huán)境，創(chuàng)生有利的優(yōu)良的公共行政生態(tài)環(huán)境，目前我國(guó)社會(huì)資本存量不足的事實(shí)完全可以通過政府實(shí)施善治來達(dá)到積累社會(huì)資本的目的。

2.政府在發(fā)展社會(huì)資本中實(shí)施善治的途徑。第一，要努力擴(kuò)大公民參與公共事務(wù)和政治生活的范圍，提高公民的政治參與和社會(huì)參與程度。公民的政治參與，既是一個(gè)實(shí)現(xiàn)民主的過程，也是一個(gè)自我管理的過程，只有在積極的參與過程中，公民才能最大限度地表達(dá)自己的愿望，實(shí)現(xiàn)自己的利益，沒有公民的積極參與，政府單方面很難有效地協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益矛盾，讓公民參與公共管理或自我管理，既是執(zhí)政為民的必然要求，也是民主政治的最高表現(xiàn)。善治實(shí)際上是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程。第二，努力增大政府行為的合法性。這里的合法性不是法學(xué)意義上的合法性，而是指社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺地認(rèn)同和服從的性質(zhì)和狀態(tài)，它是與法律規(guī)范沒有直接的關(guān)系，從法律的角度看是合法的東西，并不必然具有合法性，只有那些被一定范圍內(nèi)的人們內(nèi)心所體認(rèn)的權(quán)威和秩序，才具有政治學(xué)中所說的合法性，合法性越大，善治的程度便越高。取得和增大合法性的主要途徑，是盡可能增加公民的共識(shí)和政治認(rèn)同感，所以善治要求有關(guān)的管理和實(shí)踐能體現(xiàn)最廣大群眾和公民的根本利益，能有效地化解各群體之間的各種利益和矛盾，以便使公共管理活動(dòng)取得最大限度的同意和認(rèn)可。第三，大力推進(jìn)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)。法治的基本意義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等，法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)生活秩序，但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利。從這個(gè)意義上說。法治與人治相對(duì)立，它既規(guī)范公民的行為，但更制約政府的行為。法治是善治的基本要求，沒有健全的法制，沒有對(duì)法律的充分尊重，不可能有公民與公民之間，以及公民與政府之間的良好合作，也就沒有真正和諧的社會(huì)秩序，也就無從積累社會(huì)資本。第四，提高黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任性。既然執(zhí)政為民是對(duì)公共權(quán)力機(jī)關(guān)的基本要求，那么，對(duì)人民負(fù)責(zé)自然成為黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的基本職責(zé)。公共權(quán)力機(jī)關(guān)的責(zé)任主要體現(xiàn)在其主動(dòng)責(zé)任和被動(dòng)責(zé)任兩個(gè)方面。首先，各級(jí)黨政權(quán)力機(jī)關(guān)及其干部都必須主動(dòng)地自覺地履行憲法和法律明確規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，只要接受了公共權(quán)威職位，就同時(shí)意味著承擔(dān)了相應(yīng)的法定責(zé)任，權(quán)力機(jī)關(guān)及其官員如果沒有履行這些基本職責(zé)，輕則違約，重則是違法。其次，權(quán)力機(jī)關(guān)及其官員必須對(duì)其管轄的公民的正當(dāng)要求有及時(shí)的回應(yīng)，這是權(quán)力機(jī)關(guān)的被動(dòng)責(zé)任，如果權(quán)力機(jī)關(guān)沒有對(duì)公民的正當(dāng)訴求在規(guī)定的期限內(nèi)做出適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)，也是一種失職。因此，一個(gè)負(fù)責(zé)任的權(quán)力機(jī)關(guān)，不僅要在公民對(duì)其提出訴求時(shí)被動(dòng)地有所作為，更要在公民沒有直接訴求時(shí)主動(dòng)地有所作為，創(chuàng)造性地履行它對(duì)公民所承擔(dān)和許諾的各種責(zé)任。第五，擴(kuò)大政府公共服務(wù)的范圍，為社會(huì)提供更多的公共服務(wù)。毫無疑問，政府權(quán)力部門是社會(huì)公共秩序的主要管理者，它必須行使對(duì)公民的管理責(zé)任，包括強(qiáng)制性的管理措施。但是，隨著社會(huì)主義民主政治和政治文明的發(fā)展，政府的管理職能將逐漸減少，而其服務(wù)職能將日益增加。從某種意義上，政治現(xiàn)代化和民主化的過程，也是一個(gè)從管制政府不斷走向服務(wù)政府的過程。第六，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。政府是市場(chǎng)產(chǎn)品質(zhì)量和社會(huì)服務(wù)質(zhì)量的管理者，它自己也同樣有一個(gè)質(zhì)量問題。正像消費(fèi)者對(duì)商品有質(zhì)量要求一樣，公民對(duì)政府提供的管理和服務(wù)也同樣應(yīng)有質(zhì)量的要求，甚至是更高的質(zhì)量要求。一個(gè)良好的政府必須為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)和公共管理。政府應(yīng)當(dāng)成為優(yōu)質(zhì)服務(wù)的模范，對(duì)政府的各項(xiàng)工作都應(yīng)當(dāng)有明確的質(zhì)量要求和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。第七，不斷提高政治透明度。政治透明指的是政治信息的公開性。每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己的利益相關(guān)的政府政策的信息，包括立法活動(dòng)、政策制定、法律條款、政策實(shí)施、行政預(yù)算、公共開支以及其他有關(guān)的政治信息，每一個(gè)公民都有權(quán)獲得應(yīng)當(dāng)由自己選舉產(chǎn)生的政府官員的相關(guān)信息。政府的透明程度直接關(guān)系到政府決策的科學(xué)化和民主化，關(guān)系到公民的有序政治參與，關(guān)系到公民對(duì)政府官員的有效制約，關(guān)系到政府自身的廉潔。透明性要求上述這些政治信息能夠及時(shí)通過各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過程，并且對(duì)公共管理過程和政府官員實(shí)施有效的監(jiān)督。透明程度愈高，公民對(duì)政府行為的理解程度和信任程度也愈高。第八，提高公共管理機(jī)關(guān)的廉潔程度，建設(shè)廉潔政府。廉潔政府要求黨政干部必須奉公守法，清明廉潔，不以手中的公共權(quán)力謀取個(gè)人私利，黨政機(jī)關(guān)公職人員不以自己的職權(quán)尋求額外的“租金”。公共權(quán)威機(jī)關(guān)的廉潔直接關(guān)系到社會(huì)政治的清明和治理狀況的優(yōu)劣。嚴(yán)重的政治腐敗不僅大大增加交易成本，從而直接增加公共支出，浪費(fèi)國(guó)家的錢財(cái)，打擊投資者的信心，而且會(huì)破壞法治，腐蝕社會(huì)風(fēng)氣，敗壞公共道德，損害社會(huì)公正，削弱公共權(quán)威的合法性。因此，一個(gè)良好的政府必須是一個(gè)廉潔政府。古人云“公生明，廉生威”。只有一個(gè)廉潔的政府，才能真正在人民群眾中樹立崇高的威信，具有最廣泛和最堅(jiān)實(shí)的支持基礎(chǔ)。

我國(guó)社會(huì)已進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，人均GDP達(dá)1 000美元的時(shí)候也正是社會(huì)多事之秋，社會(huì)資本也正處于由過去的良性均衡轉(zhuǎn)向惡性循環(huán)的狀態(tài)中。改革開放二十多年，實(shí)踐證明在經(jīng)濟(jì)繁榮的背后，公共精神異常匱乏，相互猜疑、背叛、垂直的依附和剝削、孤立、混亂、犯罪和落后，在無休止的惡性循環(huán)中，它們互相支持，互相強(qiáng)化著，長(zhǎng)此以往，短暫的經(jīng)濟(jì)繁榮必將是曇花一現(xiàn)，而且還會(huì)醞成嚴(yán)重的社會(huì)后果。所以，我們現(xiàn)在必須打破這種不利的均衡，使其向良性均衡發(fā)展。普特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中，總結(jié)意大利地區(qū)改革試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)時(shí)有一條是改變正規(guī)制度能夠改變政治實(shí)踐。

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