摘要：近年來(lái)，“釘子戶”事件引發(fā)了人們對(duì)于城市房屋拆遷制度的廣泛關(guān)注和思考。本文旨在通過(guò)分析“釘子戶”現(xiàn)象探討房屋拆遷制度中的種種利益沖突，并針對(duì)沖突提出完善我國(guó)城市房屋拆遷制度的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：釘子；城市房屋拆遷；利益沖突；完善建議

一、“釘子戶”現(xiàn)象

2007年3月，被媒體稱為“史上最牛釘子戶”的重慶市楊家坪舊城改造項(xiàng)目拆遷對(duì)象楊氏夫婦受到社會(huì)廣泛關(guān)注，相關(guān)照片更具有強(qiáng)烈的視覺(jué)沖擊力。楊氏夫婦守護(hù)的房屋已經(jīng)成為高出大坑17米的孤島，楊武不時(shí)的站在樓頂揮舞國(guó)旗并喊著要和市長(zhǎng)對(duì)話，他的妻子吳萍則手拿《憲法》每天下午在工地前召開(kāi)“新聞發(fā)布會(huì)”聲稱要捍衛(wèi)法律的尊嚴(yán)，維護(hù)自己的合法權(quán)益。在經(jīng)過(guò)近三年的對(duì)峙之后，楊氏夫婦終于與開(kāi)發(fā)商簽訂安置協(xié)議，“孤島”也在人們的議論聲中被拆除。

2008年10月，重慶市萬(wàn)州區(qū)一釘子戶的獨(dú)子被開(kāi)發(fā)商員工邀人殺害，被網(wǎng)友稱為最慘的“釘子戶”，悲痛中年逾七旬的老夫婦決定懸賞十萬(wàn)元緝兇。據(jù)老人講，由于雙方在補(bǔ)償方面一直不能達(dá)成一致意見(jiàn)等原因，他們不肯搬遷，其間遭到過(guò)威脅，但沒(méi)想到他們的獨(dú)子真的遭到了毒手。

2008年11月，南京又出現(xiàn)了在房子上釘18000個(gè)鋼釘?shù)摹懊逼鋵?shí)”的釘子戶，除了屋頂裝釘板之外，還在屋子里反裝防盜卷閘門，屋內(nèi)設(shè)下輪胎陣，隨身攜帶自制燃燒瓶等。房屋的住戶揚(yáng)言隨時(shí)要與強(qiáng)拆人員決一死戰(zhàn)。 從拆遷戶與開(kāi)發(fā)商的對(duì)峙到血案的發(fā)生，從釘子戶在房頂搖旗吶喊到在房屋內(nèi)打造防御工事，武裝自己。我們不難看出，開(kāi)發(fā)商與被拆遷人的矛盾日益激化，被拆遷人甚至無(wú)視于政府的強(qiáng)拆令，堅(jiān)決把守自己的“陣地”，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為一旦房屋趁其不備被拆除，那么處于弱勢(shì)地位的他們就更沒(méi)有與開(kāi)發(fā)商對(duì)話的余地了。究其現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，從利益沖突上看，是被拆遷人個(gè)人利益與開(kāi)發(fā)商商業(yè)利益沖突、個(gè)人利益與國(guó)家利益以及與社會(huì)公共利益沖突。從權(quán)利沖突上看，是國(guó)家的城市土地所有權(quán)與城市私有房屋所有人的房屋所有權(quán)及其國(guó)有土地使用權(quán)的沖突，國(guó)家的城市土地所有權(quán)與開(kāi)發(fā)商的國(guó)有土地使用權(quán)的沖突，以及開(kāi)發(fā)商的國(guó)有土地使用權(quán)與私有房屋所有人的國(guó)有土地使用權(quán)的沖突。而權(quán)利利益沖突的根本原因，是有關(guān)制度的嚴(yán)重缺陷。

二、利益沖突分析

1 國(guó)家土地所有權(quán)與個(gè)人土地使用權(quán)的沖突

我國(guó)實(shí)行土地公有制度，土地分為國(guó)家所有土地和集體所有土地，憲法對(duì)兩種土地所有權(quán)進(jìn)行了原則規(guī)定，《土地管理法》進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。關(guān)于城市土地的所有權(quán)，憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有”；《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。城市私有房屋的所有權(quán)取得時(shí)期和方式各種各樣，有的是過(guò)去的私房；有的是依房改優(yōu)惠政策購(gòu)買的原公有住房；有的是購(gòu)買的經(jīng)濟(jì)適用房；有的是在市場(chǎng)上購(gòu)買的商品房等。不論以何種形式取得的私有房屋所有權(quán)，房屋所有權(quán)人都在享有該房屋所有權(quán)的同時(shí)，也當(dāng)然享有該房屋所依附的國(guó)有土地的使用權(quán)。如果沒(méi)有依附于房屋所有權(quán)的土地使用權(quán)，那么房屋所有權(quán)人也無(wú)法行使房屋所有權(quán)。

根據(jù)2004年《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第二十條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”第二十二條規(guī)定，“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。土地管理法及有關(guān)法律法規(guī)的進(jìn)一步規(guī)定，我國(guó)對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度采取出讓和劃撥兩種方式。當(dāng)國(guó)家為了公共利益的需要不得不征收城市房屋時(shí)就不可避免的提前收回使用權(quán)人的土地使用權(quán)，也就是說(shuō)，城市房屋拆遷使被拆遷人喪失的權(quán)利有兩項(xiàng)，一是房屋的所有權(quán)，一是國(guó)有土地的使用權(quán)。房屋拆遷的同時(shí)，國(guó)家基于城市土地所有權(quán)也收回了被拆遷房屋所附著的土地，使被拆遷人失去了國(guó)有土地使用權(quán)。這種權(quán)利的喪失并不是建立在平等協(xié)商的基礎(chǔ)之上的，而是國(guó)家行政權(quán)力強(qiáng)制實(shí)施的結(jié)果。如果說(shuō)拆遷人和被拆遷人之間就房屋等財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償屬于民事行為，那么國(guó)家與被拆遷人之間就必然存在著行政征收行為，也必然存在著國(guó)家對(duì)被拆遷人就國(guó)有土地使用權(quán)喪失做出的行政補(bǔ)償。因?yàn)樵诔鞘蟹课莶疬w過(guò)程中，房屋拆遷管理部門作為國(guó)家的代表，提前收回了被拆遷人擁有的國(guó)有土地使用權(quán)，隨后又將土地使用權(quán)交給了拆遷人，而被拆遷人提前喪失了依附于房屋的土地使用權(quán)，造成了房屋所有權(quán)與土地使用權(quán)主體不同的矛盾，與此同時(shí)，根據(jù)行政征收補(bǔ)償制度國(guó)家就應(yīng)該對(duì)土地使用權(quán)的喪失給權(quán)利人帶來(lái)的損失予以補(bǔ)償。因此，房屋拆遷作為一項(xiàng)法律制度，在實(shí)務(wù)中不僅造成土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)主體不一致，而且在立法中，國(guó)家基于不受限制的所有權(quán)和強(qiáng)制力不僅提前收回土地使用權(quán)而且往往不給予房屋所有權(quán)人所喪失的已經(jīng)支付對(duì)價(jià)的土地使用權(quán)相應(yīng)的補(bǔ)償。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家從中獲利，而被拆遷人卻受損失。這種錯(cuò)位的狀況必須得到解決，否則將無(wú)法體現(xiàn)拆遷補(bǔ)償?shù)墓?/p>

2 先賣地后拆遷的制度矛盾

政府出讓國(guó)有土地使用權(quán)時(shí)，通常是在該土地上的房屋所有人不知情，并且在未對(duì)該房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)進(jìn)行合理補(bǔ)償依法征收的情況下，先將該幅土地賣給了開(kāi)發(fā)商，并且將拆遷權(quán)力及拆遷責(zé)任也轉(zhuǎn)移給開(kāi)發(fā)商。開(kāi)發(fā)商在辦理一系列相關(guān)手續(xù)之后，以拆遷人的身份對(duì)房屋進(jìn)行拆遷，并于房屋拆遷之后與房屋所有權(quán)人商談?dòng)喠ⅰ把a(bǔ)償安置協(xié)議”，實(shí)際上只是強(qiáng)制對(duì)方接受而已，因?yàn)楫?dāng)房屋已經(jīng)被強(qiáng)制拆除，房屋所有權(quán)人失去對(duì)房屋的實(shí)際占有后，便失去與開(kāi)發(fā)商談判的“籌碼”，只能被動(dòng)接受“霸王條款”。這也就是“釘子戶”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因，即使在停水停電、成為孤島的情況下，他們也要守住自己的房屋以達(dá)到能夠和開(kāi)發(fā)商平等協(xié)商，給予合理補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>

通過(guò)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第8條的規(guī)定，我們可以看出，房屋拆遷管理部門在發(fā)放拆遷許可證的同時(shí)，對(duì)于房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。此時(shí)該土地上的房屋所有權(quán)人，才從政府法定渠道得到通知，房屋所有人(被拆遷人)面對(duì)的是：政府已經(jīng)出賣了自己房屋所賴以存在的土地，原來(lái)千家萬(wàn)戶共同享有的國(guó)有土地使用權(quán)已經(jīng)集中轉(zhuǎn)賣給了開(kāi)發(fā)商；開(kāi)發(fā)商以政府的一系列的具體行政行為作后盾“志在必拆”；不合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——非市場(chǎng)價(jià)格的政府硬性規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、沒(méi)有考慮非財(cái)產(chǎn)因素、新舊房差價(jià)將造成房屋重置的巨大困難等：開(kāi)發(fā)商為減少開(kāi)發(fā)成本拼命地壓低補(bǔ)償費(fèi)；已經(jīng)形成的對(duì)拆遷戶十分不利的既定事實(shí)等等。此時(shí)，先賣地后補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果便是先使房屋所有權(quán)人喪失土地使用權(quán)后對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，使開(kāi)發(fā)商取得主動(dòng)權(quán)，而被拆遷人處于被動(dòng)接受地位。對(duì)于此現(xiàn)象不滿的被拆遷人就堅(jiān)守住自己的房屋成為“釘子戶”。

3 政府在房屋拆遷中的地位沖突

在“釘子戶”事件中，政府、開(kāi)發(fā)商和被拆遷戶三者之間的定位不準(zhǔn)確。我們知道，城市拆遷有行政拆遷和商業(yè)拆遷之分。如果是行政拆遷，必須先由政府將城市土地使用權(quán)收回，并對(duì)被拆遷戶給予合理補(bǔ)償，政府和被拆遷戶的補(bǔ)償程序終止后，開(kāi)發(fā)商才能進(jìn)入拆遷程序。如果是商業(yè)拆遷，則由被拆遷戶和開(kāi)發(fā)商協(xié)商達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，政府只能作為中立的裁判者。被拆遷戶和開(kāi)發(fā)商之間是平等主體的民事法律關(guān)系，應(yīng)遵守平等協(xié)商、自愿公平的原則。對(duì)此，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》僅籠統(tǒng)規(guī)定政府出讓土地后由被拆遷戶和拆遷人(開(kāi)發(fā)商)協(xié)商達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議，并沒(méi)有區(qū)分行政拆遷和商業(yè)拆遷，而是將商業(yè)拆遷和行政拆遷混同在一個(gè)法律文件中，適用相同的法律規(guī)定，使得商業(yè)拆遷經(jīng)常以公益為名行商業(yè)拆遷之實(shí)。在“釘子戶”事件中，雖然政府強(qiáng)調(diào)拆遷是公共利益的需要，但是拆遷程序卻是商業(yè)拆遷的模式。就算商業(yè)模式合理，政府也只能處于中立的裁判者的地位，起著調(diào)解作用，而不能偏袒開(kāi)發(fā)商一方。在現(xiàn)實(shí)中，政府定位不準(zhǔn)確，行政違法行為較多。在城市房屋拆遷中，一方面，政府通過(guò)行政管理，與開(kāi)發(fā)商和居民產(chǎn)生密切的行政關(guān)系。另一方面，政府又超脫于開(kāi)發(fā)商與被拆遷人之外，不得干涉平等主體之間的民事行為。因此，政府在城市房屋拆遷中的角色重要而且特殊。它既要保證市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)秩序，又要維護(hù)公共利益和保障私人權(quán)利。然而，在城市房屋拆遷中，政府部門管理職能與拆遷行為不分，用行政干預(yù)代替法律、法規(guī)，以權(quán)代法的現(xiàn)象比較突出。遷前也不聽(tīng)取被拆遷人的意見(jiàn)，拆遷補(bǔ)償、安置標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)，老百姓有異議時(shí)，甚者剝奪拆遷戶的知情權(quán)和選擇權(quán)。拆遷裁決程序缺乏公開(kāi)、公正性。裁決內(nèi)容也不具體。部分執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，法律知識(shí)缺乏，違背拆遷執(zhí)法程序采用暴力行為強(qiáng)拆群眾房屋的行為也常有發(fā)生，導(dǎo)致矛盾激化。

三、利益沖突的實(shí)質(zhì)

1 公共利益的界定模糊

我國(guó)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》都有規(guī)定，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，國(guó)家可以收回國(guó)有土地使用權(quán)。2004年修改憲法又明確規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”(憲法第10條第3款)；“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”(憲法第13條第3款)政府為了公共利益的需要，對(duì)私有財(cái)產(chǎn)征收征用并不存在立法空白。問(wèn)題在于什么是“公共利益需要”?“公共利益概念的最大特色，即表現(xiàn)為其內(nèi)容的不確定性，亦是公共利益的受益人及利益的抽象性”。對(duì)此，憲法和有關(guān)法律法規(guī)都沒(méi)有明確具體的規(guī)定。綜上，個(gè)人利益對(duì)公共利益的服從是存在前提條件和“度”的問(wèn)題。前提條件就是運(yùn)用良好的行政程序保證公共利益決策的公平、民主，并且是符合“良法”要求的；“度”就是要求公共利益以必要的公民權(quán)利保護(hù)為衡量基準(zhǔn)，不能以公共利益之名肆意侵蝕公民權(quán)利，尤其是在行政權(quán)力不斷擴(kuò)張的今天，這方面的問(wèn)題更應(yīng)引起人們的注意。

在現(xiàn)實(shí)的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)中，絕大多數(shù)的拆遷是處于牟利的商業(yè)目的，但卻經(jīng)常被一些行政機(jī)關(guān)、企業(yè)和個(gè)人描述成是為了公共利益，這便于大量地租用行政權(quán)力為經(jīng)營(yíng)活動(dòng)服務(wù)。社會(huì)公共利益與開(kāi)發(fā)商的商業(yè)利益也經(jīng)常交織在一起，某個(gè)社會(huì)公共工程可能有企業(yè)的商業(yè)利益存在；某個(gè)企業(yè)的開(kāi)發(fā)建設(shè)行為可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會(huì)公共利益。在法律上界定雖然困難，但并不是不能界定。在城市房屋拆遷中，由于法律沒(méi)有明確規(guī)定哪些拆遷項(xiàng)目屬于公共利益，哪些拆遷項(xiàng)目屬于商業(yè)利益，致使一些地方政府打著公共利益的旗號(hào)大搞賣地拆遷，將原來(lái)居民所有房屋依存的土地轉(zhuǎn)讓給開(kāi)發(fā)商，給予很低的補(bǔ)償拆除房屋，然后開(kāi)發(fā)商在此地上開(kāi)發(fā)出高檔住宅出售獲利。這樣，“公共利益”被濫用了，開(kāi)發(fā)商實(shí)現(xiàn)了商業(yè)利益，政府獲益，官員得利，只是原來(lái)居民合法的房屋所有權(quán)、合法的國(guó)有土地使用權(quán)滅失了。即使是依法按規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，大量的被拆遷人屬于弱勢(shì)群體，得到的有限補(bǔ)償也無(wú)力重置房屋。

2 政府的自利性

政府在大部分時(shí)候具有為公眾服務(wù)、為公共利益服務(wù)的屬。陛。這是政府的根本屙陛，即公共性。洛克說(shuō)“政治權(quán)利就是為了規(guī)定和保護(hù)財(cái)產(chǎn)而制定法律的權(quán)利。判處死刑和一切較輕處分的權(quán)利。以及使用共同體的力量來(lái)執(zhí)行這些法律和保衛(wèi)國(guó)家不受外來(lái)侵害的權(quán)利，而這一切都是為了公眾福利。”政府的自利性是政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性外，還具有為個(gè)人及其自身組織的生存和發(fā)展創(chuàng)造條件的屬性。這也是政府的重要屬性。因?yàn)檎际怯筛鞣N職能部門組成，而各部門又是由特定的組織和特定的人員構(gòu)成的。各個(gè)政府組織和人員有其自身的特殊利益。而且他們會(huì)借助政府的強(qiáng)制力來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益，這時(shí)政府權(quán)力就完全表現(xiàn)為同公共利益的“分離”。在某種意義上，他們執(zhí)掌政府本身并不是目的。真正的目的只不過(guò)是通過(guò)政府來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)自己的利益。

四、完善城市房屋拆遷立法

2004年修改憲法，表現(xiàn)出對(duì)公民權(quán)利的重視。憲法第24條修正案，在憲法第33條增了第3款：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”；憲法第20條、第22條修正案，加強(qiáng)了對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，明確規(guī)定為了公共利益的需要可以對(duì)土地和私有財(cái)產(chǎn)征收或征用并依據(jù)法律規(guī)定給予補(bǔ)償。而對(duì)于為了商業(yè)利益的開(kāi)發(fā)建設(shè)取得土地，則沒(méi)有規(guī)定可以征收或征用。憲法的修改為完善城市房屋拆遷立法指明了方向。有關(guān)城市房屋拆遷立法，涉及城市國(guó)有土地使用權(quán)的出讓和劃撥、城市私有房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)的征收、授予政府行政執(zhí)法權(quán)及行政司法權(quán)等國(guó)家的基本制度問(wèn)題。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”(第2項(xiàng))、“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”(第6項(xiàng))、“民事基本制度”(第7項(xiàng))、“訴訟和仲裁制度”(第9項(xiàng))等事項(xiàng)只能制定法律。城市房屋拆遷問(wèn)題，顯然屬于國(guó)家制定法律規(guī)定的事項(xiàng)?，F(xiàn)有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》屬于行政法規(guī)或部門規(guī)章，法的層次低，不宜規(guī)定基本制度問(wèn)題。要從根本上解決城市房屋拆遷的制度缺陷，必須制定專門法律對(duì)城市房屋拆遷問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)對(duì)其他有關(guān)法律進(jìn)行修訂。該法律應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：(1)城市國(guó)有土地的儲(chǔ)備、征收、征用、出讓、城市房屋拆遷的基本原則；(2)城市的國(guó)有土地所有權(quán)、城市私有房屋所有權(quán)、城市房屋所有人的國(guó)有土地使用權(quán)的內(nèi)容、條件、限制、保護(hù)等；(3)城市房屋拆遷有關(guān)的社會(huì)公共利益、商業(yè)利益的定義及范圍，符合社會(huì)公共利益的具體開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的確定機(jī)關(guān)、權(quán)限及程序等；(4)社會(huì)公共利益的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目涉及的房地產(chǎn)征收、補(bǔ)償安置、拆遷、出讓、建設(shè)等基本制度和有關(guān)的一般程序、特殊程序及適用條件；(5)一般商業(yè)利益的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、與原產(chǎn)權(quán)人協(xié)商、土地使用權(quán)交易、補(bǔ)償安置協(xié)議登記及必要的審批、組織拆遷、國(guó)有土地使用權(quán)續(xù)期、土地出讓金補(bǔ)足、開(kāi)發(fā)建設(shè)、政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)及監(jiān)督等基本制度和有關(guān)的一般程序、特殊程序及適用條件；(6)房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)、選擇及評(píng)估程序等；(7)房屋拆遷爭(zhēng)議的行政仲裁機(jī)構(gòu)、制度及程序等；(8)政府及有關(guān)行政主管部門、開(kāi)發(fā)商、私有房屋所有人等各個(gè)拆遷法律關(guān)系主體的其他有關(guān)權(quán)利和義務(wù)、違反義務(wù)的主要法律責(zé)任；(9)對(duì)政府有關(guān)行政行為的監(jiān)督制度與行政復(fù)議、行政訴訟制度的銜接以及特別規(guī)定等。