摘要：本文結合山東省菏澤市土地流轉狀況，重點論述城鄉(xiāng)一體化進程中土地流轉的現(xiàn)狀，并提出可行性和實效性較強的對策建議。對保持土地流轉平穩(wěn)較快發(fā)展，具有重大現(xiàn)實意義和應用價值。

關鍵詞：菏澤；土地流轉；問題研究

隨著農村商品經濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快，農民對土地流轉也產生了迫切的要求。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》進一步明確農地家庭承包經營“長久不變”，農民獲得了長期而有保障的土地使用權。從人與地變動關系上理解，就是人口增減與土地增減無關，就是依照《農村土地承包法》獲得的土地承包經營權，今后長期不再調整。只要農地承包關系“長久不變”，農村穩(wěn)定、農民增收、農業(yè)發(fā)展就有了長期穩(wěn)定的制度基礎。農村土地流轉探索中也出現(xiàn)一些不容忽視的問題，新的制度供給已成為一個重大而迫切的現(xiàn)實問題。為適應新形勢，針對菏澤市存在的定期小調整、流轉價格、承包土地零碎分散、勞動力轉移不穩(wěn)定、保障機制不健全、鄉(xiāng)村干部認識不足等問題，提出了加強宣傳教育、穩(wěn)定土地承包關系、規(guī)范流轉價格、與合作社結合，集中流轉土地、建立健全土地流轉服務機構、建立土地流轉有形市場、農村勞動力轉移、采取反租倒包、租賃經營、地塊調換、土地轉包等形式。為進一步規(guī)范土地流轉，加強土地管理，今后菏澤市應在土地承包關系穩(wěn)定、二三產業(yè)較發(fā)達、生產力水平較高的縣區(qū)，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地流轉。各級政府和部門要按產業(yè)化經營、區(qū)域化布局和優(yōu)勢支柱產業(yè)的要求，引導土地流轉行為，規(guī)范土地流轉程序，推進土地流轉健康發(fā)展，爭取到”十五”計劃末，土地流轉率達到10％。

一、對目前土地流轉存在問題的成因進行分析

(一)菏澤市土地流轉基本情況

總的看，菏澤市農村土地流轉還處于自發(fā)和低水平運行階段。據(jù)統(tǒng)計，截止2008年12月30日，全市共流轉土地面積169544.6畝，約占全市總耕地面積的1.6％，其中轉包87007畝，轉讓13494畝，互換11264畝，租賃42122.6畝，反租倒包8163畝，土地入股2601畝，其他形式4893畝。

(二)菏澤市土地流轉存在的問題

據(jù)調查有以下因素影響土地流轉的健康有序發(fā)展：

1 定期小調整是制約土地流轉的首要因素。當前，基層干部和農民群眾對農村土地承包法特別是承包期內“增人不增地，減人不減地”認識不夠，執(zhí)行不力，相當范圍內在不斷地進行土地調整，強調是人均占用土地公平。一方面導致部分想流出土地的人因害怕被調整而不夠流轉，一方面，即使流轉了，也不敢長期簽訂合同。

2 流轉價格是制約土地流轉的關鍵因素。由于受到企業(yè)以租代征的影響和高效農業(yè)的影響，農戶因攀比土地流轉價格，不源流轉，受讓方嫌價格高，又不愿接轉土地。

3 承包土地零碎分散是制約土地流轉的客觀因素。現(xiàn)在農戶承包地少則2-3塊，多則5-6塊，甚至更多，且分等級分類別，租地者(受讓方)想承包大量土地，成方連片、方便管理種植，農戶(轉出方)無法將自己的承包土地都轉出去，租地者要面對眾多的農戶，若有一戶不轉出，成方連片便不能實現(xiàn)，影響包地的承包積極性。

4 城鎮(zhèn)的發(fā)展功能不強和勞動力轉移不穩(wěn)定，是制約土地流轉的社會因素。我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)化發(fā)展水平還不能吸引足夠的農村勞動力就業(yè)生活，勞動力向非農轉移因受工資發(fā)放、就業(yè)等多種因素的影響，回家種地隨時成為可能，農戶不想流轉土地。

5 保障機制不健全是制約土地流轉的重要因素。一是流轉多為家庭內部、親戚朋友流轉，口頭協(xié)定多，無合同約束，糾紛易發(fā)生；二是供求信息不暢，流轉雙方不及時對接；三是工作機制不完善、經費保障不固定，無法提供有效及時的流轉服務。

6 農民戀土情節(jié)嚴重，土地流轉不大膽。農民把土地視為自己的命根子，認為只要有了土地，生活就有了保障，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。特別是國家取消農業(yè)稅實行種糧補貼后。一些私下轉出土地的農民，又開始收回原有承包地自己耕種。部分農民對土地流轉政策心存誤解，有的認為土地流轉就是對承包地的重新調整，也有的怕轉出后，政策一變失去承包權，就會沒有“依靠”不“安全”，造成一些群眾不敢進行土地流轉。另外，多數(shù)農民小農經濟思想意識仍然比較嚴重，小富即安，投資興業(yè)怕?lián)L險，務工經商怕丟地權，滿足于守土經營的現(xiàn)狀。

7 鄉(xiāng)村干部認識不足，土地流轉矛盾多。鄉(xiāng)村兩級干部有的對土地流轉重要性的認識不足，對土地流轉不聞不問，任其自行發(fā)展，農民自發(fā)進行的土地流轉缺乏規(guī)范，導致矛盾和問題的發(fā)生。有的對發(fā)生的土地流轉矛盾和問題，持有推脫的態(tài)度，不積極進行處理和解決，還有的村組強行農民進行土地流轉，人為地產生了一些矛盾和糾紛，引起了群眾的不滿，影響了農村經濟的發(fā)展。

二、加快土地流轉平穩(wěn)較快發(fā)展的對策建議

1 加強宣傳教育。農民是土地流轉的主體，在農民自愿的情況下，推動土地流轉必須加大對農民的宣傳教育。各級政府要在相當長的實際內花大力氣，下便功夫宣傳農村土地承包法律法規(guī)及土地流轉知識，流轉典型，消除農村群眾思想認識的誤區(qū)，使農民看到土地流轉產生的積極效應，引導農民自覺流轉土地。

2 穩(wěn)定土地承包關系，搞好土地承包經營確權。堅決執(zhí)行承包期內“增人不增地，減人不減地”的政策，做好二輪土地承包經營權確權工作，《農村土地承包經營權》證全部換發(fā)補發(fā)到位，給農民切實可靠的定心丸。

3 規(guī)范流轉價格，完善流轉程序。在充分尊重群眾意見的基礎上，通過協(xié)商統(tǒng)一流轉價格，綜合經濟發(fā)展和價格因素，隨效益浮動流轉價格，確保農戶利益不受損失。

4 與農業(yè)產業(yè)化結合，與合作社結合，集中流轉土地，進行適當規(guī)模經營。如曹縣現(xiàn)在發(fā)展各類農民專業(yè)合作經濟組織100多家，通過農業(yè)生產合作帶動土地流轉。曹縣良西食用菌合作社，大力發(fā)展工廠化栽培模式的雙孢菇生產，實行區(qū)域化布置，通過轉包、互換等形式流轉土地200多畝，集中建立高標準的大棚177個。在良西食用菌合作社的影響帶動下，全縣其他地方建立高標準大棚400多個，流轉土地400多畝，促進了種植業(yè)結構的調整。

5 建立健全土地流轉服務機構。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要以經管站為依托，城里土地流轉服務專門機構，設立土地流轉服務大廳，配合必要的軟硬件設施，村級設立兼職土地流轉信息員。有條件的縣區(qū)要建立縣級土地流轉服務機構和服務大廳。

6 建議省級政府農村土地承包經營權流轉有形市場建設，列入省財政資金扶持項目進行引導鼓勵。特別是向農業(yè)大區(qū)、種糧大區(qū)傾斜扶持。省政府也可設立專項資金對土地規(guī)模經營予以扶持和獎勵。

7 簽訂合同，加強管理，有序規(guī)范土地流轉。各級要加強對土地流轉工作的指導，規(guī)范流轉行為。土地流轉的方式、期限和具體條件，應由流轉雙方平等協(xié)商確定。土地流轉意向達成后，要簽訂規(guī)范的土地流轉合同，合同條款要詳細具體、便于操作。并將土地流轉合同報所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)經管站登記備案，實行統(tǒng)一檔案管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)經管站要定期向農業(yè)局匯總上報本地的土地承包經營權流轉狀況。要扭轉部分基層干部特別是村級干部對土地流轉不聞不問任其自行發(fā)展的思想狀況，引導農民規(guī)范進行土地流轉。

8 培育農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，帶動土地流轉。沒有龍頭企業(yè)的興辦、帶動，大規(guī)模土地流轉無從談起。要把培育龍頭企業(yè)帶動土地流轉作為工作的重點，對帶動土地流轉的龍頭企業(yè)，在項目、資金、技術、信息等方面進行支持傾斜，鼓勵農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)建立原材料基地，提高流轉效率。如曹縣銀香偉業(yè)集團公司，在以個別村戶自愿租賃的基礎上，開始集約土地2000余畝，簽訂協(xié)議有償使用30年，每畝每年支持租地款物500斤小麥、300元錢，集中進行特色種植。97年切人畜牧業(yè)，進行了種植、養(yǎng)殖、有機循環(huán)產業(yè)化開發(fā)，部分農民開始沒有土地種植后，反而獲得了兩部分收入：一是土地租金，二是從事非農產業(yè)得到了第二份收入，從而起到了以點帶面，租用面積陸續(xù)擴大?，F(xiàn)在，銀香偉業(yè)集團公司擴大養(yǎng)殖業(yè)，已經建成規(guī)模300頭、500頭、lOOO頭、3000頭不等的養(yǎng)殖小區(qū)12處。2003年又租用了倪集鄉(xiāng)多年效益不佳的老林場，建成了存欄6000頭規(guī)模的有機奶牛養(yǎng)殖大區(qū)。2006年冬又租用黃河故道部分肥力瘠薄的農民的土地，有償使用30年，啟動建設“魯西南黃河故道萬頭國際牧場”。銀香偉業(yè)公司為社會提供就業(yè)機會5000多個，帶動18000農戶養(yǎng)牛、種草、運輸、加工及銷售，使近4萬名勞動力得到利用，增加了農民收入。

9 推動農村勞動力轉移，刺激土地流轉。政府部門要結合職業(yè)技術學校和扶貧學校等培訓機構，對農民積極開展多種職業(yè)技術培訓，大力提高農業(yè)的職業(yè)技能，有組織地輸出勞動力資源，促進農村勞動力的轉移。通過培訓學習可促使農村能人創(chuàng)辦企業(yè)，從而進一步帶動農村富余勞動力向非農產業(yè)轉移，為土地流轉及農業(yè)規(guī)模經營開辟廣闊的空間。

10 堅持原則，協(xié)商自愿，正確指導土地流轉。十七屆三中全會《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。要在堅持“三個不得”原則的基礎上，在平等協(xié)商、自愿、有償?shù)那疤嵯拢嬷笇恋爻邪洜I權流轉。任何村組都不得強行農戶進行土地流轉，更不能因此產生一些矛盾和糾紛，引起群眾的不滿。

11 采取反租倒包、租賃經營、地塊調換、土地轉包等形式。反租倒包是指鄉(xiāng)村集體經濟組織根據(jù)群眾意愿和產業(yè)化發(fā)展要求，將已發(fā)包給農戶的土地租賃給企業(yè)或種植大戶，經過投資開發(fā)，改善生產條件后再承包給農民。租賃經營是指集體或農戶將土地經營權租賃給集體經濟組織外的企業(yè)、單位和個人，用于發(fā)展開發(fā)性農業(yè)，簽訂租賃合同或協(xié)議，經營者一次性或分期付給集體或農戶一定的租金。地塊調換是為了方便耕作與管理或發(fā)展某項專業(yè)性生產，通過集體出面協(xié)調，農戶自愿協(xié)商的辦法，將農戶經營的地塊相互交換經營權，兌換條件由雙方商定或村集體出面調解，土地的承包權不變，流轉期限具有一定的周期性。通過土地互換不僅能解決地塊零散，不便耕作與倒茬的矛盾，還能克服統(tǒng)一布局規(guī)模經營的困難。如定陶縣陳集鎮(zhèn)七一村，為發(fā)展規(guī)模養(yǎng)殖，村統(tǒng)一規(guī)劃調換土地，有多戶養(yǎng)殖戶發(fā)展多萬只生豬養(yǎng)殖小區(qū)。通過養(yǎng)殖戶與種地戶的地塊調整兌換，解決了小區(qū)占地問題，開展了規(guī)?；⒓s化生產經營。這種形式的流轉土地有許多畝。土地轉包：指導原承包方與第三方簽訂合同，將自己與發(fā)包方已形成的權利與義務關系由第三方向發(fā)包方履行。這種土地流轉方式的農民一般都有相對穩(wěn)定的收入。土地使用權轉讓后，他們不再為幾畝地牽腸掛肚，可以安安心心地去從事非農產業(yè)。