【中圖分類號】D631.43 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1673-8209(2009)9-0195-03

第一作者簡介:賈霄燕(1978-)，女，邯鄲人，石家莊經(jīng)濟學(xué)院講師，研究方向:行政法學(xué)。

第二作者簡介:顧敏敏(1978-)，女，上海人，石家莊經(jīng)濟學(xué)院講師，研究方向:行政管理學(xué)。

第三作者簡介:陶紅茹(1974-)，女，石家莊人，石家莊經(jīng)濟學(xué)院講師，研究方向:行政管理學(xué)。

【摘要】城管執(zhí)法部門肩負(fù)著城市管理的重要職責(zé)，但城管執(zhí)法中暴力執(zhí)法、暴力抗法的事件時有發(fā)生。城管執(zhí)法人員要積極探索柔性的執(zhí)法方式，學(xué)會將剛性手段與柔性手段結(jié)合并用，避免城管與相對人的正面的激烈沖突，從而促進城市的和諧發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城管;暴力;柔性

Flexible Study of Urban Management law enforcement

Jia Xiaoyan Gu Minmin Tao Hongru

【Abstract】The city tube law-enforcing departments are shouldering the city management important responsibility， but in the city tube law enforcement the violence law enforcement， the violence anti-method event sometimes occur. The city tube law enforcement officials want to explore the flexible positively law enforcement way， the academic society and use the rigid method and the flexible method union， to avoid the city tube and the relative person’s positive intense conflict， thus promotes the city harmonious development and the science development.

【Key words】Urban Management;Violence;Flexible

城市和諧發(fā)展是社會和諧的基礎(chǔ)，在構(gòu)建社會主義和諧社會中，城管執(zhí)法部門肩負(fù)著城市管理的重要職責(zé)，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，城市管理滯后于城市建設(shè)發(fā)展、城管執(zhí)法與城市管理和人民群眾的需求不相適應(yīng)等問題日益顯現(xiàn)，暴力執(zhí)法、暴力抗法事件時有發(fā)生，給構(gòu)建社會主義和諧社會帶來一些不和諧的音符，城管柔性執(zhí)法就是一個解決這種困境的有價值的探索。

1 柔性執(zhí)法的內(nèi)涵

《說文解字》注:“凡木曲者可直，直者可曲，曰柔。” 柔，木曲直也?，F(xiàn)代漢語字典中柔字有①軟、②使變軟、③柔和的意思，柔性執(zhí)法的柔主要取柔和的意思。在傳統(tǒng)行政法理論中， 行政機關(guān)實現(xiàn)行政管理目標(biāo)的主要手段是強制。但是，現(xiàn)代行政法的發(fā)展證明，行政權(quán)的作用并不是萬能的，它會因為一方的對抗或者無形的抵制而大大降低其功效?，F(xiàn)代行政法理論與行政法實踐的發(fā)展， 要求行政機關(guān)盡可能少地運用強制手段來推行行政執(zhí)法， 而需要更多地采用權(quán)力色彩較弱的行政手段來使相對一方主動參與， 實現(xiàn)行政目的， 或者自愿服從行政機關(guān)的意志。[1]這就是通常所說的柔性行政。所謂柔性行政執(zhí)法， 是指行政主體主要包括行政機關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)組織運用非強制手段依法實施的行政行為，主要運用行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解、行政獎勵等一系列不具有法律強制力的新型行政行為的總稱。

2 針對城管執(zhí)法的現(xiàn)狀提出柔性執(zhí)法的必要性

2.1 城管執(zhí)法對象具有復(fù)雜和廣泛的特征:

城管涉及的領(lǐng)域廣泛，主要有:市容環(huán)境衛(wèi)生管理、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理方面的全部處罰權(quán)，園林綠化管理、環(huán)境保護管理、城市河湖管理、施工現(xiàn)場管理、城市停車管理、交通運輸管理方面的有關(guān)處罰權(quán);工商管理方面對流動無照經(jīng)營行為的處罰權(quán);城市規(guī)劃管理方面對違法建設(shè)的有關(guān)處罰權(quán);旅游管理方面對無導(dǎo)游證從事導(dǎo)游活動行為的處罰權(quán)。

對象涉及亂丟垃圾的居民、施工工人、街頭的小商販、無照經(jīng)營的車、無照的導(dǎo)游等。對象的層次一般處于社會下層，經(jīng)濟收入比較低，文明素養(yǎng)偏低。傳統(tǒng)單一的強制手段進行管理不能適應(yīng)城管管理對象的復(fù)雜廣泛性的特征，要求執(zhí)法方式多樣化、人性化，柔性執(zhí)法的方式。

2.2 城管存在暴力執(zhí)法的現(xiàn)狀

(1)對執(zhí)法對象暴力侵害:

暴有著幾種意思:強大而突然來的，又猛又急的;過分急躁的;兇惡殘酷的;橫蹋，損害;鼓起來，突出;徒手搏擊。當(dāng)城管的執(zhí)法與暴力相連時，那么與相對人的激烈沖突就難免會發(fā)生?，F(xiàn)實中城管執(zhí)法中會出現(xiàn)輕則對執(zhí)法對象態(tài)度蠻橫、進行人身攻擊和辱罵，重則對執(zhí)法對象拳腳相加，沒收執(zhí)法對象所有的合法生產(chǎn)資料，更有甚者將執(zhí)法對象暴力致死。執(zhí)法對象的人權(quán)和財產(chǎn)權(quán)經(jīng)常遭受城管的侵害，得不到應(yīng)有的保障，成為城管違法行政的顯著特征。

(2)執(zhí)法手段的非人性化:

從人性學(xué)的角度，人的自然屬性的三個定律:①人的生理層面的自然屬性是人類總是要求擁有快樂而不是痛苦。②人的心理層面的自然屬性是人類總是要求得到尊重而不是貶抑。③人的心靈層面的自然屬性是人類總是希望有長久的目標(biāo)而不是虛度一生。人的社會屬性的三個定律:①對行為后果的考慮。②對自己長遠(yuǎn)目標(biāo)的考慮。③對人生價值的考慮。城管在執(zhí)法時采用的手段主要是剝奪執(zhí)法對象生產(chǎn)資料的方式，采用強制手段迫使其停止經(jīng)營，以達(dá)到執(zhí)法目的。某些地方的城管以追求經(jīng)濟利益為目的，單純收繳罰款，執(zhí)法對象在被罰款后依舊可以從事其違規(guī)的商業(yè)活動。城管執(zhí)法手段單一、粗暴，不考慮執(zhí)法對象的生活境況、合法權(quán)利，市民的購買需求、生活需求和執(zhí)法的成效，完全違背了人的自然屬性和社會屬性。從而城管執(zhí)法手段的非人性化是城管違法行政的又一顯著特征。[2]

2.3 柔性執(zhí)法可改善城管執(zhí)法的方式:隨著世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的行政管理和行政法制的民主化發(fā)展趨勢，傳統(tǒng)的管理行政、秩序行政逐步轉(zhuǎn)向給付行政、服務(wù)行政為主的現(xiàn)代行政，行政管理方法的創(chuàng)新發(fā)展成為巨大的社會需求和發(fā)展動力。我國《全面推進依法行政實施綱要》第9 條明確提出:“要充分發(fā)揮行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)、行政合同等方式的作用”。這是行政方法創(chuàng)新發(fā)展的重要內(nèi)容，是風(fēng)險小、成本低、操作簡便、效果明顯的提高行政管理水平的可靠路徑。

柔性執(zhí)法主要是指以行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵等柔性的方式執(zhí)法，具有參與性、互動性、協(xié)商性和可選擇性，追求行政機關(guān)與行政相對人在行政法律關(guān)系中的平等地位，改善官民關(guān)系，實現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利的總體平衡，是適應(yīng)這種民主化發(fā)展趨勢的新的行政管理方式。

在全面推進依法行政的過程中，城管執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員要積極探索新型適用且符合法律規(guī)定和法治精神的城管執(zhí)法方式，除繼續(xù)依法采用行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等傳統(tǒng)的強制性管理方式以外，還應(yīng)積極探索、靈活采用行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵、行政資助、說服教育等非強制性的柔性管理方式，學(xué)會將剛性手段與柔性手段結(jié)合并用。這符合當(dāng)代行政管理民主化、人性化、法治化的世界潮流，有利于構(gòu)建我國社會主義和諧社會。

3 城管柔性執(zhí)法中應(yīng)樹立的理念

3.1 以人為本理念。以人為本，作為一種社會思潮和價值觀念，古已有之。我國古代思想家早就提出“民惟邦本，本固邦寧”“天地之間，莫貴于人”，強調(diào)要利民、裕民、養(yǎng)民、惠民。近代西方人本主義反對迷信、崇尚科學(xué)，反對專制、崇尚自由，反對神性、張揚人性。馬克思主義在科學(xué)闡明人類社會發(fā)展規(guī)律的同時，也指明了人民群眾創(chuàng)造歷史的規(guī)律，強調(diào)人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動社會發(fā)展的決定性力量;人民群眾是生產(chǎn)力中最活躍、最革命的因素，創(chuàng)造了社會的物質(zhì)財富和精神財富。

在當(dāng)代中國，我們要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，充分發(fā)揮全體人民的積極性來發(fā)展先進生產(chǎn)力和先進文化，始終是最緊要的。堅持以人為本，就要牢記黨的根本宗旨，始終做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，始終把最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的最高標(biāo)準(zhǔn)。

城管柔性執(zhí)法就是要樹立以人為本的理念，意味著城管執(zhí)法要以人為中心， 關(guān)注人的尊嚴(yán)、尊重人的價值、保障人的自由平等權(quán)利。一切制度安排和政策措施要體現(xiàn)人性，要考慮人情，要尊重人權(quán)，不能忽視人的需要。把人當(dāng)成一切制度安排和政策措施等等規(guī)范價值得以產(chǎn)生的價值源泉，不能只照搬法律法規(guī)的規(guī)定， 不能片面強調(diào)“依法執(zhí)法”和法律上賦予的職能，。我們知道城管執(zhí)法的目的是為了實現(xiàn)城市的整潔和文明，但嚴(yán)格執(zhí)法不意味著只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律條文背后更多的應(yīng)是以人為本的價值取向， 法治社會更需要人性化的執(zhí)法方式?，F(xiàn)實中，一些執(zhí)法部門往往更多地注重結(jié)果， 而不太注意過程和細(xì)節(jié); 往往過于強調(diào)法律的剛性和威懾力， 而相對忽略法律本身應(yīng)有的人文關(guān)懷。這種威嚴(yán)有余、人情味不足的執(zhí)法手段，既不符合現(xiàn)代文明的要求， 也與現(xiàn)代法制的原則和基本法理相悖。[3]

3.2 和諧理念:西方的“和諧”理念有:①畢達(dá)哥拉斯認(rèn)為，“整個天就是一個和諧”。②赫拉克利特認(rèn)為，和諧產(chǎn)生于對立的東西。③文藝復(fù)興后許多思想家都把“和諧”視為重要的哲學(xué)范疇。④馬克思真正把握了“和諧”理念，提倡社會和諧。中國古代的“和諧”理念:①“和而不同”、事物的對立統(tǒng)一，即具有差異性的不同事物的結(jié)合、統(tǒng)一、共存。②政治和諧，一種社會政治安定狀態(tài)。③遵循事物發(fā)展客觀規(guī)律，追求人與自然的和諧。總之，和諧是指對自然和人類社會變化、發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識，是人們所追求的美好事物和處事的價值觀、方法論。

和諧作為一種基本價值觀或價值理念， 體現(xiàn)人與人、人與自然的一種合理關(guān)系。城管執(zhí)法的最佳狀態(tài)是和諧，即執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧，執(zhí)法權(quán)力與公民權(quán)利的和諧， 執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法責(zé)任的和諧， 合法與合理的和諧， 實體與程序的和諧， 管理與服務(wù)的和諧。[7]其中執(zhí)法者與執(zhí)法對象的和諧尤為重要， 具體體現(xiàn)為執(zhí)法者與行政相對人之間融洽、共贏的關(guān)系。而暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、無理執(zhí)法等現(xiàn)象都是與和諧理念相悖的， 為此， 和諧執(zhí)法要求執(zhí)法者態(tài)度上要與民為善， 目的上要促進和諧， 而不是持?jǐn)骋晳B(tài)度視執(zhí)法對象為敵人， 視執(zhí)法權(quán)為特權(quán)、強權(quán)。其實， 只要執(zhí)法機關(guān)樹立和諧執(zhí)法理念， 以一種恰當(dāng)?shù)姆绞竭M行執(zhí)法， 完全可以達(dá)到“不戰(zhàn)而屈人之兵”效果。和諧理念，從營造和諧社會，促進執(zhí)法主體與被管理主體之間關(guān)系的和諧的角度。柔性執(zhí)法以此為理念可以避免執(zhí)法主體與被管理主體之間的直接沖突，從而促進其關(guān)系的和諧。

4 城管可采用的柔性執(zhí)法方式

城管采用的柔性執(zhí)法方式主要有:行政指導(dǎo)、行政合同、行政獎勵。主要是從調(diào)動被管理者的能動性的角度，使被管理者能夠積極配合城管執(zhí)法。

4.1 行政指導(dǎo):行政指導(dǎo)是指行政機關(guān)為實現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)，在其職權(quán)范圍內(nèi)，以非公權(quán)力任意手段，主動采取的事實行為，取得相對人同意或協(xié)助，要求相對人為一定作為或不作為的行政作用。主要體現(xiàn)在:(1)勸告、說服。勸告即城管主動和善意地勸說行政相對人不要進行某種活動， 以避免不必要的錯誤和損失。說服即通過語重心長、耐心細(xì)致地講解道理， 使相對人心悅誠服地配合執(zhí)法機關(guān)去實現(xiàn)行政目標(biāo)。(2)指點、提醒。即城管針對行政相對人容易疏忽和出錯之處，以平等身份從旁提醒， 促使其加以注意和警惕， 避免不必要的錯誤和損失。如城管對于初次違法的相對人給予提醒，而不是立即給予處罰，這樣有助于緩解執(zhí)法中與相對人的沖突。(3)協(xié)商、溝通。即城管與行政相對人共同商量討論、交換意見， 以就某個事項取得一致意見，使行政相對人對執(zhí)法機關(guān)某些活動的理解和主動配合， 促使某些較大、較復(fù)雜的問題獲得較好解決。[4]

4.2 行政合同:指行政機關(guān)以實施行政管理為目的，與行政相對方就有關(guān)事項通過協(xié)商一致的方式所達(dá)成的協(xié)議。行政合同是現(xiàn)代行政法上較為新型且重要的一種行政管理手段，它引進了公民參與國家行政的新途徑。城管可以與特定的商戶簽訂行政合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)，使商戶可以以積極的權(quán)利方式而不僅僅是負(fù)擔(dān)義務(wù)直接參與實施行政職能特別是經(jīng)濟職能;行政合同以協(xié)商的方式提出要求和義務(wù)，便于公民理解，容易造成接受和贊同，從而減少因雙方利益和目的的差異而帶來的對立性，有利于化解矛盾，創(chuàng)造和諧社會。

4.3 行政獎勵:指行政機關(guān)依法對模范守法的單位或個人給予物質(zhì)、精神鼓勵的執(zhí)法手段， 它以正面、積極的方式引導(dǎo)、鼓勵相對人參與執(zhí)法事務(wù)， 具有強大的教育和導(dǎo)向作用， 有利于形成一種良好的守法的氛圍具體的執(zhí)法形式。城管在具體的執(zhí)法中對表現(xiàn)良好的執(zhí)法對象給予精神獎勵，如頒發(fā)守法商戶等證書，這樣可以增加商戶的信譽度，促進其積極守法、配合執(zhí)法。

5 實現(xiàn)城管柔性執(zhí)法的措施

5.1 主觀上運用迂回思維法和系統(tǒng)思維法來實現(xiàn)。

世界萬物是彼此聯(lián)系的，運用迂回思維法從別的領(lǐng)域?qū)で髥l(fā)、方法，可以突破本領(lǐng)域常有的“思維定勢”，打破“專業(yè)障礙”，從而解決問題，或者對問題作出新穎的解釋。它是沿著正向思維旁側(cè)開拓出新思路的一種創(chuàng)造性思維。如果能用直線思維求解，那是再好不過的了，因為直接求解的思路最短。但是許多問題的求解靠直線思維是難以如愿的，這時采用迂回型思維去觀察思考，或許能使問題迎刃而解。城管在進行管理中是對于目標(biāo)的實現(xiàn)可采用多步到位法，改變傳統(tǒng)的一步到位法，即發(fā)現(xiàn)問題就出發(fā)。如城管處罰按情節(jié)和步驟進行，而不是對違法行為立刻處罰，給相對人一個緩沖期;這樣對于緩解城管與相對人之間的對抗沖突是有利的。因為城管的管理對象普遍處于社會下層，城管的管理往往觸及他們的謀生手段，所以可以盡可能的給予相對人以充分的思想準(zhǔn)備再進行處罰。當(dāng)然這種緩沖并不是不處罰，對于屢教不改的相對人仍應(yīng)制裁，這樣才能達(dá)到管理的目的。

系統(tǒng)思維法從整體出發(fā)或從綜合的觀點出發(fā)，從而達(dá)到最優(yōu)化大處著眼，為了實現(xiàn)目標(biāo)，要注意從系統(tǒng)論的角度解決與目標(biāo)問題相關(guān)的問題，從而更好地解決目標(biāo)問題。對于城管進行城市管理，不能單單從表層來看問題，“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”并不是好地解決方式。城管要了解表層之下有深層次的原因，把要解決問題的相關(guān)問題都要考慮，從而系統(tǒng)地解決問題。比如對小商販的管理，單純的驅(qū)趕只是暫時的，“打游擊”“貓捉老鼠”的游戲是城管不愿意看到的，那么就要從根源上解決小商販要生存，要有擺攤的空間的需求，積極地聯(lián)系地方，為他們的生存考慮。市容是城市的面貌的體現(xiàn)，城管執(zhí)法也是政府形象的體現(xiàn)，城管積極地為相對人服務(wù)也是構(gòu)建服務(wù)型政府的要求。

5.2 客觀上采取被動變主動的執(zhí)法方式，懲罰變幫助的執(zhí)法方式。

城管改變被動地發(fā)現(xiàn)違法才采取行動，要主動地去發(fā)現(xiàn)執(zhí)法對象的問題主動解決;對于解決的方法改變傳統(tǒng)的制裁、懲罰的手段，采取幫助執(zhí)法對象解決其基本的生存問題入手，從而從根源上解決問題。對于有些亂倒垃圾的居民，要考慮它們是不是因為附近沒有垃圾桶，所以倒垃圾不方便，那么就要安置垃圾桶來解決問題，而不僅僅用處罰來杜絕這種現(xiàn)象的發(fā)生。過年過節(jié)領(lǐng)導(dǎo)都要到一些貧困家庭走訪，以增進與基層群眾的情感交流。城管也應(yīng)經(jīng)常主動地去和管理對象進行情感交流，有了情感作基礎(chǔ)，管理起來就會減少很多阻力。地方政府和一些群眾自治組織中運用的調(diào)解的方法可以在城管中運用，調(diào)解是以講解法律、說服教育、排解疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議的活動。調(diào)解是適應(yīng)我國國情的方式，因為我國民眾信奉“和為貴”，對于城管管理中發(fā)生的城管與相對人之間或城管在管理中發(fā)生的相對人之間的糾紛，用調(diào)解的方法去解決，往往會達(dá)到好的效果，因為這是當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上形成了一致意見，他們往往會自覺遵守，這樣比外在強制力實現(xiàn)目標(biāo)會產(chǎn)生更好的效果。外在強制力使用往往是治標(biāo)，但不能治本，不能起到讓相對人心服口服的效果。所以運用柔性的執(zhí)法方式，注重情感交流，就可達(dá)到標(biāo)本兼治的效果。

5.3 借鑒企業(yè)的柔性管理理念和方式。

企業(yè)“柔性管理”以“人性化”為標(biāo)志，它注重平等和尊重、創(chuàng)造和直覺、主動和企業(yè)精神、遠(yuǎn)見和價值控制，為用戶提供質(zhì)優(yōu)、價格適中的產(chǎn)品和服務(wù)。它是通過講求管理軟化，以管理的柔性化更加激發(fā)人的主觀能動作用，以適應(yīng)知識經(jīng)濟“剛性競爭”的需要。企業(yè)的柔性管理以滿足顧客的需求和偏好為經(jīng)營導(dǎo)向，關(guān)鍵在于確定如何創(chuàng)造提升顧客價值的方案、如何解決顧客所關(guān)注的問題的方案。對于城管的管理，要充分了解被管理者的需求，比如小商販?zhǔn)菫榱松?，還是有的居民臨時用臨街的住房經(jīng)營;附近居民是更多地考慮買東西方便，還是更多考慮周圍環(huán)境的整潔。在了解被管理者需求的基礎(chǔ)上，制定解決問題的方案，這樣才能更有針對性，更好地解決問題。

直接定制是企業(yè)柔性管理的重要的營銷模式。直接定制是根據(jù)個人的特定需求來進行市場營銷組合，以滿足每位顧客特定需求的一種營銷方式，其最突出的特點是根據(jù)顧客的特殊要求來進行產(chǎn)品生產(chǎn)。城管管理的對象廣泛，不同領(lǐng)域?qū)ο笥胁煌奶攸c。對于不同領(lǐng)域的對象要注意結(jié)合他們各自的特點采取柔性的執(zhí)法方式，這樣比強制的執(zhí)法方式更靈活，但對于有些被管理者雖多次勸說仍屢教不改的應(yīng)該實施制裁。

6 結(jié)論

城管職能部門對城市管理發(fā)揮著重要的作用，它的存在有其必然性。對于城管在執(zhí)法中存在的問題，我們可以采取用柔性執(zhí)法的方式去解決，這就需要圍繞以人為本、和諧理念，探索城管柔性執(zhí)法的具體方式的應(yīng)用，從而促進城市的科學(xué)發(fā)展。

參考文獻

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