【中圖分類號】F842 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1673-8209(2009)9-0004-02

基金項目:安徽財經(jīng)大學(xué)2007年度青年科研項目(ACKYQ0708ZD)階段性研究成果。

【摘要】現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度推行中遇到的企業(yè)隱瞞員工工資收入、拒絕繳納養(yǎng)老保險費等問題，說明了養(yǎng)老保險制度本身存在不足。本文對我國企業(yè)社會養(yǎng)老保險管理中存在的問題進(jìn)行剖析，分析了企業(yè)在當(dāng)前養(yǎng)老保險制度下的行為選擇，并探討了未來養(yǎng)老保險制度演進(jìn)的方向。

【關(guān)鍵詞】養(yǎng)老保險;制度;企業(yè);行為

1 引言

在現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度下，新參加工作的職工，可以通過個人賬戶的資金積累來解決退休后的養(yǎng)老問題;實施個人賬戶前已參加工作的職工，在過去的工作年限里并沒有個人賬戶的養(yǎng)老金積累;已退休的老人更是沒有個人賬戶的資金積累。實際中只能挪用在職職工個人賬戶中的資金來保證已退休職工的養(yǎng)老金發(fā)放，由此造成個人賬戶的“空帳運行”，而且當(dāng)年的收支難以平衡。全國基本養(yǎng)老保險基金，1998年收入1459億元，支出1511.6億元，赤字52.6億元;1999年收入1813億元，支出1880億元，赤字67億元。1998年，全國21個省級地區(qū)養(yǎng)老保險收不抵支;1999年，當(dāng)年收不抵支的地區(qū)擴大至25個。2000年，我國開始施行對社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金進(jìn)行分別管理，社會統(tǒng)籌部分由財政補貼。2001年，全年全國基本養(yǎng)老保險基金總收入2489億元(含征繳收入和中央財政、地方財政補助)，總支出2321億元。到年底，全國基本養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余1054億元。這個結(jié)余從賬面看已不是一個小數(shù)，但是，必須明確的是:其一，它和養(yǎng)老保險的支出需要相比，還不足半年的支出數(shù);其二，它是財政補貼的結(jié)果，扣除財政補貼，當(dāng)年的養(yǎng)老保險基金收支不僅沒有結(jié)余，實際還有赤字。其三，這個結(jié)余是分散的，結(jié)余較多的地區(qū)并不多，主要集中在沿海經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)。

政策執(zhí)行過程中暴露的問題往往折射了政策本身的缺陷，養(yǎng)老保險制度推行中遇到的企業(yè)隱瞞員工工資收入、拒絕繳納養(yǎng)老保險費問題，說明了養(yǎng)老保險制度本身存在先天不足。

2 相關(guān)的研究綜述

2.1 我國社會養(yǎng)老保險問題的研究綜述:自90年代初，我國開始對社會保障理論進(jìn)行研究，這為養(yǎng)老保險的實施研究提供了理論上的指導(dǎo)。當(dāng)前有關(guān)社會養(yǎng)老保險的研究集中于繳費費率過高、實施范圍難以擴展、統(tǒng)籌層次過低，另外，歷史性債務(wù)是廣大學(xué)者研究的焦點。

總體而言，現(xiàn)有的研究多是集中于政策的修訂與操作層面。

2.2 結(jié)構(gòu)化理論:社會學(xué)理論研究的一個主題是社會生活中個人行為與社會制度規(guī)則體系之間的關(guān)系。該領(lǐng)域?qū)W者吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論對制度規(guī)則與策略行為的互動關(guān)系做了精辟而簡練的闡釋，“結(jié)構(gòu)性制約總是通過行動者的動機和理由發(fā)揮作用的，它們經(jīng)常以迂回分散的方式確定了一些條件和后果，從而影響了他人所獲得的選擇機會，以及他們從這些選擇機會中想要得到的東西”(吉登斯，1990)。

本文關(guān)于社會養(yǎng)老保險政策實施中企業(yè)的行為策略，以及企業(yè)與制度的相互作用的分析受到吉登斯結(jié)構(gòu)化理論的直接啟發(fā)。

2.3 制度主義理論:對當(dāng)前我國政策實施或制度變遷具有現(xiàn)實意義的觀點來自于制度經(jīng)濟學(xué)，制度經(jīng)濟學(xué)常常將制度表述成約束自利行為、防止社會墮入霍布斯式狀態(tài)的手段。其代表人物康芒斯關(guān)注利益沖突的解決，認(rèn)為制度產(chǎn)生于經(jīng)濟稀缺造成的困境。他認(rèn)為稀缺引起利益的沖突，如果沒有制度化的約束，這種沖突將通過損害生產(chǎn)效率的私人暴力獲得解決;制度是利益沖突中產(chǎn)生“切實可行的相互關(guān)系”，并創(chuàng)造“預(yù)期保障的”規(guī)則(康芒斯，1950)。阿爾欽和德姆塞茨也支出，制度提供“解決跟資源稀缺有關(guān)的社會問題”以及相關(guān)利益沖突的方式，制度“幫助人形成那種在他與別人的交易中可以合理把握的預(yù)期” (德姆塞茨，1967)。關(guān)于制度變遷，凡勃倫認(rèn)為，制度變遷很大程度是無意識的活動及對新環(huán)境適應(yīng)的結(jié)果，而非意志的產(chǎn)物。

制度主義的代表人物諾思對制度與制度變遷的理論研究作出了較大貢獻(xiàn)。諾思認(rèn)為，成功的制度結(jié)果是正式制約與非正式制約的結(jié)合，一個有效的實施體系的建立，有助于行為的自我實施;制度變遷的最終路徑的決定因素主要有兩點:第一，制度的激勵結(jié)構(gòu)，第二，人類對機會集合變化的認(rèn)識與所做出的反饋過程。他強調(diào)制度變遷中非正式規(guī)則對正式規(guī)則的影響，及組織與制度的相互作用。

3 社會養(yǎng)老保險管理中存在的問題及企業(yè)行為選擇

3.1 繳費費率太高:為了適應(yīng)市場經(jīng)濟建設(shè)，減少企業(yè)負(fù)擔(dān)，使企業(yè)正真成為獨立的經(jīng)濟實體;同時，也為了應(yīng)對人口老齡化的壓力，我國的養(yǎng)老保險資金流轉(zhuǎn)模式由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分積累制。但是，在制度的轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了資金的空檔，已經(jīng)退休的人員以及實施新養(yǎng)老保險制度之前參加工作的員工沒有積累養(yǎng)老基金，他們年輕的時候創(chuàng)造的價值被國家以利稅的形式強制性提取用于當(dāng)時退休金的支付和國家對其他行業(yè)企業(yè)的投資建設(shè)，這些人的養(yǎng)老金從何而來。這個巨大資金的空檔就是所謂的隱性債務(wù)、轉(zhuǎn)制成本。轉(zhuǎn)制成本由誰來負(fù)責(zé)?國家一直沒有明確的制度措施，而以默認(rèn)的方式將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了當(dāng)代企業(yè)和年輕人，從而導(dǎo)致企業(yè)、員工負(fù)擔(dān)過重，個人帳戶空轉(zhuǎn)，嚴(yán)重影響了養(yǎng)老金的收繳，給未來的養(yǎng)老金支付也帶來了巨大的風(fēng)險。

3.2 企業(yè)與國家間的“父子談判”:

由于計劃經(jīng)濟遺留下來的國家對國有企業(yè)的層級關(guān)系以及國有企業(yè)對政府的依賴，使國有企業(yè)不能象民營企業(yè)一樣成為獨立的市場主體，國有企業(yè)需要調(diào)節(jié)的利益關(guān)系更加復(fù)雜，而民營和三資企業(yè)的目標(biāo)非常單一，即利潤最大化。

3.3 員工養(yǎng)老保險意識不足:由于受到計劃經(jīng)濟的影響，國有企業(yè)的職工，尤其是“老人、中人”對國家仍抱有較大的期望，認(rèn)為國家和企業(yè)應(yīng)該對自己的養(yǎng)老問題負(fù)責(zé);而民營企業(yè)的職工不同，首先，他們普遍較年輕，還沒有感覺到養(yǎng)老的壓力。再者，對于他們來說，未來的不確定性太大，更多的注重現(xiàn)在的狀況。另外，民營企業(yè)中有不少是農(nóng)民工等弱勢群體，對于他們來說，能找到一份工作已經(jīng)不錯，哪有勇氣和雇主討論養(yǎng)老保障的問題。

3.4 缺乏獨立的行政強制權(quán)力:有很多學(xué)者認(rèn)為，以往養(yǎng)老保險的相關(guān)制度多以《規(guī)定》的形式出現(xiàn)，沒有正式的法律制度約束，沒有相工商、稅務(wù)那樣有強硬的法律制度做后盾。筆者認(rèn)為，通過立法增強征繳力度只是當(dāng)前的權(quán)宜之計，只能暫時解決養(yǎng)老基金來源的不足，企業(yè)資源短缺、費率過高是企業(yè)逃費的根本原因。

3.5 養(yǎng)老保險基金投資單一:2001年月13日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，財政部 勞動和社會保障部發(fā)布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，其中第二十五條明確指出，社?；鹜顿Y的范圍限于銀行存款、買賣國債和其他具有良好流動性的金融工具，包括上市流通的證券投資基金、股票、信用等級在投資級以上的企業(yè)債、金融債等有價證券。第二十八條規(guī)定:劃入社保基金的貨幣資產(chǎn)的投資，按成本計算，應(yīng)符合下列規(guī)定:第一，銀行存款和國債投資的比例不得低于50%.其中，銀行存款的比例不得低于10%.在一家銀行的存款不得高于社?；疸y行存款總額的50%;第二，企業(yè)債、金融債投資的比例不得高于10%。第三，證券投資基金、股票投資的比例不得高于40%。第三十一條 社?；鸾⒌某跏茧A段，減持國有股所獲資金以外的中央預(yù)算撥款僅限投資于銀行存款和國債。條件成熟時由財政部會同勞動和社會保障部商理事會報國務(wù)院批準(zhǔn)后，改按本辦法第二十八條所規(guī)定比例進(jìn)行投資。

4 未來制度的演進(jìn)方向

4.1 在國退民進(jìn)中，尋求養(yǎng)老基金來源:計劃經(jīng)濟在向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，國家應(yīng)逐步推出競爭性領(lǐng)域，這是為理論與實業(yè)界普遍認(rèn)同的觀點。國家在減持國有股的過程中，可以將這部分資金用于養(yǎng)老金個人帳戶的做實當(dāng)中，因為，這里的很大一部分就來自于“老人、中人”的低工資和未來的養(yǎng)老資金當(dāng)中，所以這樣做具有較強的合理性而且不會增加政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。

加快以國有資產(chǎn)存量彌補轉(zhuǎn)制成本的工作，具體方式是將上市公司的國有股份化轉(zhuǎn)給社會養(yǎng)老保障管理部門，由這些部門通過投資運營實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，還可以根據(jù)支出缺口，通過二級市場交易變現(xiàn)后支付。

《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》第三十二條規(guī)定: 劃入社保基金的股權(quán)資產(chǎn)納入社?；鸾y(tǒng)一核算，按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理。股權(quán)資產(chǎn)變現(xiàn)后的投資比例按本辦法第二十八條的規(guī)定執(zhí)行。

4.2 調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu):政府財政收支分為經(jīng)濟建設(shè)財政和公共財政。隨著經(jīng)濟體制改革的深入，市場經(jīng)濟體制的逐步完善，財政的經(jīng)濟建設(shè)功能應(yīng)逐步弱化，企業(yè)的自有資金應(yīng)該在市場中發(fā)揮更大的作用，而政府應(yīng)該將更多的資金用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供，在財政收入總體不斷增加的前提下，這種方案具有更大的可行性。政府在總量不變的前提下，可以逐步減少競爭性領(lǐng)域的投資和行政支付，將更多的稅收收入用于養(yǎng)老金的補足，實現(xiàn)取之于民，用之于民的目標(biāo)。

4.3 實施“費改稅”的政策:

有許多學(xué)者，針對當(dāng)前執(zhí)行力度弱化，提出“費改稅”的方案，即認(rèn)為“社會保障稅”必將取代“社會保險費”。誠然，這種方案暫時增加的養(yǎng)老金收入，但是不能徹底解決養(yǎng)老金的收支失衡，反而增加的企業(yè)負(fù)擔(dān)，弱化了我國企業(yè)在國際市場中的競爭地位，尤其是在加入“WTO”之后。在政府目標(biāo)多樣化、矛盾化的前提下，我們怎樣化解其中的沖突呢?筆者認(rèn)為，政府在稅收總額不變的前提下，進(jìn)行稅收結(jié)構(gòu)的大調(diào)整，減免不必要的稅收，增加養(yǎng)老保障稅。

養(yǎng)老保險的征繳由“費”改“稅”，以提高征繳的強制性力度。在管理過程中要做到激勵與約束雙管齊下，在盡量提高企業(yè)為農(nóng)民工繳納社會養(yǎng)老保險意愿的基礎(chǔ)上，應(yīng)增強征繳本身的強制性。由“費”改“稅”的模式需要國家開征農(nóng)民工養(yǎng)老保障稅，同時取消現(xiàn)行由企業(yè)繳納農(nóng)民工養(yǎng)老保險費的做法。之所以這樣做，一是可以利用稅的強制性，確保參保面。二是可以確保農(nóng)民工養(yǎng)老保險基金帳戶的充分性，實現(xiàn)農(nóng)民工退休后享受某一貧困線上的最低生活保障的目標(biāo)，以體現(xiàn)企業(yè)責(zé)任和社會公平。具體可參照以下方法措施:(1)社會保障稅可以設(shè)計為全國統(tǒng)籌和地方統(tǒng)籌兩部分相結(jié)合的稅種，由地方稅務(wù)部門進(jìn)行統(tǒng)一收繳，具體比例應(yīng)為全國統(tǒng)籌部分占社會保障稅的70%-80%，而地方統(tǒng)籌占30%-20%。(2)國家應(yīng)確保社會保障稅為低費率的稅種，以盡量減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。 (3)應(yīng)以企業(yè)利潤作為該稅種的稅基。這是因為農(nóng)民工所在企業(yè)大多為勞動密集型企業(yè)，其競爭優(yōu)勢就在于成本低廉，假如以用工數(shù)量為稅基進(jìn)行征繳，就易造成勞動密集型低利潤企業(yè)繳費多而資本密集型高利潤企業(yè)繳費少，形成新的社會不公平。(4)以全國統(tǒng)籌部分存在的社保稅應(yīng)由中央社會保障部門統(tǒng)一支配。按照國家規(guī)定的一定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按月進(jìn)人每位農(nóng)民工的養(yǎng)老金帳戶。由于此類帳戶的標(biāo)準(zhǔn)全國統(tǒng)一，就能既保證異地轉(zhuǎn)移的可行性，又能體現(xiàn)我國全民福利的公平原則。(5) 以地方統(tǒng)籌形式存在的社保稅用于體現(xiàn)地方差異原則，由地方社會保障部門統(tǒng)一支配?？梢钥紤]用來建立農(nóng)民工養(yǎng)老救濟機制，對于當(dāng)?shù)氐纳贁?shù)特困中老年農(nóng)民工可以設(shè)立救濟賬戶，按時發(fā)給救濟金。這也有利于農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度獲得更普遍的支持氣。

4.4 建立通暢的“利益表達(dá)機制”和“政策反饋機制”:

一項制度要想收到預(yù)期的效果，必須具有合法性，即權(quán)威和社會秩序取得公民的認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)。我國職工缺乏“利益表達(dá)機制”，現(xiàn)實當(dāng)中的工會和職工代表大會形同虛設(shè)，這樣目標(biāo)群體的意愿不能得到表達(dá)，員工在制度設(shè)計中既沒有決策制定權(quán)也沒有決策執(zhí)行權(quán)，對制度本身沒有任何影響，是制度中的“邊緣人”，使設(shè)計出的制度本身缺乏可行性。

4.5 完善養(yǎng)老保險基金的投資管理辦法:

養(yǎng)老基金投資于股票始于積累制和個人賬戶制度的實施。養(yǎng)老保險的合理運營依靠完善的資本市場。2001年，僅有75家上市公司推出分紅(包括轉(zhuǎn)增股本)，僅占所有公布中公司的6.25%，有的上市公司從來未分過現(xiàn)金紅利。所以，我國股市總體上尚無投資價值，而只有投機空間。另外，我國資本市場不夠完善，沒有相應(yīng)的“退出機制”和“二板市場”，加上養(yǎng)老保險資金投資管理辦法的不健全。所以，養(yǎng)老保險資金不宜過多投資股票市場。

由于，我國證券市場的規(guī)范化有一個過程，可以優(yōu)先考慮投資于電力、通訊、供水、交通等壟斷性部門，可以減少投資的風(fēng)險。這些部門的建設(shè)項目規(guī)模巨大、建設(shè)期長、投資回收期長，但投資收益具有穩(wěn)定性，投資風(fēng)險較低。這些特點正好比較適合于養(yǎng)老保險基金的特點及其投資安全性的要求。在20世紀(jì)90年代前期，國外一些私人養(yǎng)老保險機構(gòu)為許多發(fā)展中國家的能源、運輸、電訊和其他基礎(chǔ)設(shè)施項目提供了可觀的資金，并獲得投資成功。在上個世紀(jì)90年代，我國以BOT方式吸引外商投資，外商一般也獲得了較高的投資回報，由政府提供最低收益保證有的高達(dá)16%以上。我國現(xiàn)階段正處于在電力、通訊、供水、交通等部門投資高速增長時期。

4.6 擴大養(yǎng)老保險覆蓋范圍:

隱性債務(wù)造成收支不平衡，企業(yè)繳費率過高，從而進(jìn)一步強化了資金收繳不足，加大了資金缺口。這個問題的解決只有依靠各方面逐漸消化吸收，至少需要一代人的時間才能得以解決。

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