[摘要]我國目前采用“逐個立法”的方式來處理國際公約與國內法之間的關系。這種處理方式極大地浪費了立法資源。在吸取“逐個立法”的實踐經驗的基礎上，我國宜在憲法中增設“國際條約之效力”的規(guī)定；對于國際人權公約中具有完整性和可操作性的規(guī)范而言，可以采取直接適用的方式來實施；對于不具有直接適用可能性的國際人權公約規(guī)范來說，只能采取“轉換模式”將其具體要求體現(xiàn)和滲透在立法中。

[關鍵詞]國際人權B公約；刑事立法；實施路徑

[中圖分類號]D924 [文獻標識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)19-0032-02

1998年，我國政府簽署了《公民權利和政治權利國際公約》(以下簡稱“國際人權B公約”)，盡管全國人大常委會尚未予以批準，但毫無疑問，簽署的必然邏輯結果是批準，只不過是需要時間罷了。一旦批準，該公約的要求就必須在我國國內法中得以體現(xiàn)和貫徹。基于批準實施這一公約的客觀需要。本文擬就我國刑事法律如何實施國際人權B公約提出我們的設想，以期為這一公約的批準提供參考。

一、我國關于國際條約與國內法關系之立法現(xiàn)狀

自新中國成立以來，我國先后頒布了四部憲法，而且多次對現(xiàn)行憲法進行修正，但迄今為止，沒有哪部憲法或者哪次憲法修正對國際條約與國內法的關系有所涉及，更沒有涉及國內法與國際條約發(fā)生沖突時何者具有優(yōu)先效力的問題。我國學界曾寄希望于《立法法》對此作出規(guī)定，這樣，即使在憲法沒有規(guī)定的情況下，《立法法》的規(guī)定也能部分地消除因有關憲法條款欠缺而對國際條約在國內的實施所產生的消極影響。但《立法法》最終也沒有對此作出規(guī)定。于是，為了司法實踐的需要，我國立法機關不得不采取“逐個立法”的方式加以解決?？傮w而言，這類立法規(guī)定大體上可以分為以下三種情況：

(1)直接適用國際條約。自1980年以來，我國先后頒布的一系列法律明確規(guī)定國際條約可以在我國直接適用。例如，《民事訴訟法》第239條規(guī)定：“對享有外交特權與豁免的外國人、外國組織或者國際組織提起的民事訴訟，應當依照中華人民共和國有關法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條約的規(guī)定辦理?！贝送猓覈渡虡朔ā?、《專利法》、《中外合資經營企業(yè)所得稅法》、《教育法》、《民用航空法》、《票據(jù)法》、《歸僑僑眷合法權益保護法》、《環(huán)境保護法》以及《著作權法》等都有類似的規(guī)定。

(2)規(guī)定優(yōu)先適用國際條約。例如，我國《民法通則》第142條第2款規(guī)定：“中華人民共和國締結或者參加的國際條約同中華人民共和國的民事法律有不同規(guī)定的，適用國際條約的規(guī)定。但中華人民共和國聲明保留的條款除外?！痹摋l第3款規(guī)定：“中華人民共和國法律和中華人民共和國締結或者參加的國際條約沒有規(guī)定的，可以適用國際慣例?！?/p>

(3)通過立法行為，使國際法的有關規(guī)定在國內法中得以實施。這里又有兩種情形：一是在批準或加入某一國際條約之前先行國內立法，以便于實施條約，或者對國內法進行修改，以盡量避免國內法與國際條約發(fā)生沖突。例如，我國于1995年10月頒布了《民用航空法》，其中有關民用航空器權利的規(guī)定與1948年《國際承認航空器權利公約》的內容完全一致。2000年10月，由于我國已經建立了民用航空器權利登記制度，具備了實施該條約的條件，我國全國人大常委會作出了加入該公約的決定(陳寒楓、周衛(wèi)國、蔣豪：《國際條約與國內法的關系及中國的實踐》，載《政法論壇》2000年第2期)。二是先行批準或加人，然后再制定、補充或修改立法。例如，我國于1989年批準了聯(lián)合國《禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》，在該公約第3條中，用5款對構成犯罪的行為、認定及其處置作了規(guī)定。為了落實這些規(guī)定，切實履行國際義務，1990年12月28日，全國人大常委會通過了《關于禁毒的決定》，在一定程度上可以說是通過“轉換模式”將國際條約的有關規(guī)范補充到國內法律體系中。

二、我國“逐個立法”之處理方式存在的弊端

顯而易見。不論是從國家的角度，還是從人權享有者的角度來看。國內法律制度均依然是實施和執(zhí)行國際人權法，使之獲得時效性的最主要的方式和場所。因此。這就要求國際人權公約的締約國恪守“條約必須信守”的原則。明確人權公約在國內法律體系中的地位，并在國內適用已批準或加入的人權公約(朱曉青等編：《國際條約與國內法的關系》，世界知識出版社2000年版，第13—14頁)。

如前所述，由于憲法沒有對國際條約與國內法關系作出規(guī)定，為了履行國際義務，我國只能在一個個具體的法律、法規(guī)中規(guī)定條約的適用條款。這種“逐個立法”的方式，雖然在我國實施國際條約方面發(fā)揮著重要的積極作用，但其畢竟帶有濃厚的“個案處理”的色彩，具有分散性乃至局限性，并且由于不同的立法對條約的適用方式作出了不同的規(guī)定，致使法院在適用條約時很難把握。因此，我國目前的立法狀況，不僅會影響我國對國際條約所規(guī)定的義務之承擔。也因憲法缺乏國際條約與國內法關系的一般原則性規(guī)定而造成立法資源的極大浪費。

另一方面。國際人權公約的規(guī)定涉及刑法、刑事訴訟法以及刑事執(zhí)行法等廣泛的刑事問題。盡管我國近些年來通過刑事立法保障人權的內容與過去相比有了全面的進展，但與國際人權公約的要求在法理念以及法規(guī)范方面還有不小的差距。例如，《公民權利和政治權利國際公約》第6條第2款規(guī)定：“在未廢除死刑的國家，判處死刑只能是作為對最嚴重的罪行的懲罰?！焙沃^“最嚴重的罪行”。按照《保證面臨死刑者權利的保護的保障措施》(經濟與社會理事會1984年5月25日第1984/50號決議)所限定的標準，是指有致死或者其他極其嚴重之后果的故意犯罪。以此來衡量我國的死刑立法，顯然，我國現(xiàn)行刑法典不僅死刑罪種的數(shù)量較多，而且絕大部分死罪從性質上看都屬于不涉及生命和重大健康權益的非暴力犯罪。再如。我國刑法對很多與人權相關的國際犯罪，尚屬空白，如滅絕種族罪、種族隔離罪、種族歧視罪、酷刑罪、反人道罪、危害國際航空安全罪、奴隸制及與奴隸制相關的犯罪、劫持人質罪，以及侵害應受國際保護人員罪等，在批準有關國際人權公約之前，必須在刑事實體法中加以完善(盧建平：《國際人權公約枧角下的中國刑法改革建議》，載《華東政法學院學報》2006年第5期)。因此，國際條約(包括國際人權公約)在我國國內的適用問題，歸根到底，唯有通過立法的途徑才能得到徹底解決。

三、我國刑事法律實施國際人權B公約的設想

如何從立法上解決這一問題呢?對此，我國法學界提出了以下幾種建議性方案：一是修改憲法，即在憲法中加入關于國際條約與國內法關系的條款?；蚣尤腙P于實施國際條約的條款。二是修改締結條約程序法，即在締結條約程序法中加入關于適用國際條約的內容。并將其修改為“條約締結與適用法”。三是在有關公民權利的法律中加入適用國際條約的條款。四是制定人權法案，即根據(jù)《外交特權與豁免條例》和《領事特權與豁免條例》的立法經驗，制定具有補充立法性質的人權法案(朱曉青等編：《國際條約與國內法的關系》，世界知識出版社2000年版，第17—18頁)。例如，有的學者就建議制定《人權保障法》，甚至還起草了專家意見稿(莫紀宏著：《國際人權公約與中國》，世界知識出版社2005年版，第337—366頁)。

比較以上建議，筆者認為，第一種方案應當說是比較理想的，因為憲法是國家的根本大法，具有最高的法律效力，是其他法律的立法依據(jù)，故在憲法中規(guī)定國際條約在國內法的上適用原則，能夠真正解決國際條約與中國國內法的關系問題。但也有學者對此不以為然，認為，修改憲法是一個較為復雜的過程，難度較大，不可能在短時間內完成，而且頻繁修憲會導致憲法缺乏穩(wěn)定性和權威性(朱曉青等編：《國際條約與國內法的關系》，世界知識出版社2000年版，第17頁)。第二種方案可以部分地解決國際條約與國內法之間關系的問題，但囿于締結條約程序法在我國法律體系中的地位，不可能從根本上對這一問題作出妥善的解決。第三種方案類似我國常見的“逐個立法”的方式，但問題是有的國際人權公約涉及廣泛的法律部門，很難通過“逐個立法”來分別加以適用，而且如此一來也會為立法帶來較大的難度(朱曉青等編：《國際條約與國內法的關系》，世界知識出版社2000年版，第18頁)。第四種方案類似我國香港地區(qū)實施《公民權利和政治權利國際公約》的做法，固然，制定專門的人權法案，既可以避免修憲的困難，也可避開“逐個立法”所帶來的立法困難，但這種建議也會產生所謂“人權法案”與憲法及其他法律部門的關系問題，是所謂“一波未平、一波又起”，實不足取。

筆者認為，由于國際人權公約涉及的領域非常廣泛，其規(guī)定既涉及憲法問題。也涉及其他法律部門問題，因此，單單采取上述任何一種建議都不足以解決切實貫徹國際人權公約之規(guī)定的問題，較為妥當?shù)淖龇ㄊ遣扇　熬C合性方案”。具體而言，首先，考慮到世界各國各地區(qū)憲法立法的通例，并吸取我國在許多部門法中進行“逐個立法”的經驗，宜在我國憲法中增設“國際條約之效力”的規(guī)定，這一規(guī)定至少需要明確以下兩點：一是我國締結或者參加的國際條約。除聲明保留的條款外，在我國具有法律效力；二是明確規(guī)定國際條約在我國法律體系中的地位，這樣可以解決國際條約與國內法規(guī)定不一致時如何選擇適用的問題。對此，可考慮采取“國際條約與一般國內法具有相同的地位”的立場。

其次。在從憲法上解決國際條約的效力問題之后，鑒于國際人權公約內容涉及領域的復雜性和廣泛性，就刑事立法貫徹和落實該公約而言，筆者認為，有必要根據(jù)這些條約規(guī)范的具體情況。分別處理。我們注意到，國際人權公約的相關規(guī)范有的具有完整性和可操作性，而有的則具有原則性和靈活性。對于前者，考慮到相關立法程序啟動的復雜性和可能存在的滯后性，可以采取直接適用的方式來實施國際人權公約；對于后者，由于這些國際法律規(guī)范從本質上就不具有直接適用的可能性，故只能采取“轉換模式”通過相關的立法行為將其具體要求體現(xiàn)和滲透在立法中。對此，美國將國際條約分為“自動執(zhí)行的條約”和“非自動執(zhí)行的條約”，這種做法實際上兼具了“采納模式”和“轉換模式”二者的優(yōu)點，故可資借鑒。

責任編輯 于朝霞