[摘要]改革和完善糧食補(bǔ)貼政策，要構(gòu)建綜合為主專項(xiàng)為輔的制度，完善糧食補(bǔ)貼程序控制制度，健全糧食補(bǔ)貼監(jiān)管制度。

[關(guān)鍵詞]糧食補(bǔ)貼；問題；建議

[中圖分類號(hào)]C913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1007-1962(2009)19-0026-03

我國從2004年開始先后出臺(tái)了一系列糧食補(bǔ)貼政策。對(duì)種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。實(shí)踐證明，這些糧補(bǔ)政策確實(shí)起到了促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果，但現(xiàn)行補(bǔ)貼政策存在目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)不完全一致的明顯缺陷，從而帶來了實(shí)際操作的一系列問題。本文根據(jù)近幾年來補(bǔ)貼政策落實(shí)中暴露的諸多問題，反思了政策目標(biāo)設(shè)計(jì)的科學(xué)性和合理性問題，并就相關(guān)問題的深層次原因進(jìn)行理論分析，進(jìn)而提出改革和完善糧食補(bǔ)貼政策的思路和建議。

一、政策目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)問題

(一)政策目標(biāo)。

2004年以來，我國先后出臺(tái)了對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等一系列扶持糧食生產(chǎn)的政策措施。其政策目標(biāo)一是要在我國農(nóng)村改革發(fā)展進(jìn)入新階段讓農(nóng)民共享改革成果；二是要更明確地發(fā)出加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的政策信號(hào)。穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，確保糧食安全。具體來講，對(duì)農(nóng)民的各類直接補(bǔ)貼在政策設(shè)計(jì)的初始階段，具有不同的導(dǎo)向含義和目標(biāo)。

直接補(bǔ)貼是補(bǔ)貼試點(diǎn)地區(qū)和全面推廣時(shí)確定的基本補(bǔ)貼項(xiàng)目。此項(xiàng)補(bǔ)貼的實(shí)施開啟了我國糧食補(bǔ)貼從直接補(bǔ)貼商業(yè)部門到直接補(bǔ)貼農(nóng)民的改革，主要目的是結(jié)合糧食流通體制改革，將糧食部門吃補(bǔ)貼改為農(nóng)民吃補(bǔ)貼，讓農(nóng)民真正得到實(shí)惠，發(fā)揮糧食補(bǔ)貼基金的作用。

良種補(bǔ)貼是針對(duì)我國“人世”后糧食標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度低、品質(zhì)差等問題而出臺(tái)的提高糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的生產(chǎn)性專項(xiàng)補(bǔ)貼政策。良種補(bǔ)貼主要著眼于引導(dǎo)農(nóng)民采用新品種和新技術(shù)，提高糧食品質(zhì)和產(chǎn)量。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼是針對(duì)農(nóng)業(yè)投入與產(chǎn)出價(jià)格波動(dòng)的倒掛問題，在農(nóng)用柴油、化肥、農(nóng)藥價(jià)格調(diào)整的背景下出臺(tái)的補(bǔ)貼。其目的在于彌補(bǔ)農(nóng)民因農(nóng)資價(jià)格上漲而增加的支出，穩(wěn)定種糧成本。

農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼主要是鼓勵(lì)和支持農(nóng)民使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械。提高糧食生產(chǎn)的物質(zhì)裝備水平和機(jī)械化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

(二)現(xiàn)實(shí)問題。

1，政策變動(dòng)頻繁，實(shí)際操作難度增加。政策一年一變，甚至一年多變。一年內(nèi)政策分批分季落實(shí)。不便于鄉(xiāng)村統(tǒng)一布置工作。就負(fù)擔(dān)卡填開來講，極不方便，面對(duì)不斷變動(dòng)的政策，基層無所適從，不易準(zhǔn)確把握政策，執(zhí)行起來就可能出現(xiàn)偏差。

2，政策設(shè)計(jì)繁瑣。整體運(yùn)行成本較高。分項(xiàng)補(bǔ)貼過多，計(jì)算依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)各不一樣，執(zhí)行時(shí)間不統(tǒng)一，比如水稻良種補(bǔ)貼就分成早中晚季分別計(jì)算。而且強(qiáng)調(diào)按實(shí)際水稻各個(gè)季節(jié)的實(shí)際種植面積計(jì)算，不同年份早中晚的標(biāo)準(zhǔn)各不一樣，不同年份重新計(jì)算。因?yàn)槎鄶?shù)補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)以實(shí)際種植面積為依據(jù)。實(shí)際需要的落實(shí)時(shí)間往往超前于可能核準(zhǔn)種植面積的時(shí)間。從而導(dǎo)致運(yùn)行成本過高，負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡難以準(zhǔn)確銜接、同步發(fā)放到戶。設(shè)計(jì)不科學(xué)不簡便也使很多數(shù)據(jù)失真。另外，由于政策設(shè)計(jì)過細(xì)過雜，并且在現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)管理體制框架下。財(cái)政支農(nóng)資金的核發(fā)沒有專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，各單項(xiàng)補(bǔ)貼由不同涉農(nóng)部門執(zhí)行，資金發(fā)放牽涉單位太多。部門之間的協(xié)調(diào)十分困難。

3，政策目標(biāo)明確。激勵(lì)效果并不明顯。糧食補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)了明確細(xì)致的目標(biāo)。專項(xiàng)補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民激勵(lì)導(dǎo)向作用并不大。首先，就良種補(bǔ)貼而言，現(xiàn)在農(nóng)民自留品種的很少，農(nóng)業(yè)品種投入的市場化程度已經(jīng)很高，品種經(jīng)營市場是決定農(nóng)業(yè)品種改良的決定因素。市場化方式推廣什么優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)高效品種，農(nóng)民就接受什么品種，單獨(dú)設(shè)置一個(gè)良種補(bǔ)貼已沒有多大意義。其次，農(nóng)資價(jià)格補(bǔ)貼對(duì)農(nóng)民積極性提高有好處，但完全不必要專設(shè)此項(xiàng)補(bǔ)貼單獨(dú)計(jì)算。再次，很多地方農(nóng)村仍然存在不同原因?qū)е碌膾伝模Z食補(bǔ)貼政策又不足以解決這一問題，糧食補(bǔ)貼政策的周全性和時(shí)空超前意識(shí)都有待加強(qiáng)。第四，分散設(shè)項(xiàng)也減少了資金的集聚效應(yīng)和激勵(lì)作用。

4，政策缺乏銜接，制度組合作用不大。一是部門分散，缺乏銜接。在一年內(nèi)發(fā)放到同一農(nóng)戶的各類補(bǔ)貼，財(cái)政部門內(nèi)負(fù)責(zé)執(zhí)行的就有幾個(gè)科室，這些科室往往不是協(xié)調(diào)一致行動(dòng)，給基層工作增加了很大難度。二是收支并存，缺乏銜接。近年來中央不斷加大農(nóng)業(yè)扶持力度，而地方上仍然存在一些涉農(nóng)收費(fèi)，比如水費(fèi)。一些地方基層因繼續(xù)向農(nóng)民收取水費(fèi)，而將應(yīng)發(fā)給農(nóng)民的補(bǔ)貼存折留扣在手，使得補(bǔ)貼落實(shí)大打折扣。其實(shí)在加大支農(nóng)支出的情況下。這些落后的收費(fèi)項(xiàng)目完全應(yīng)當(dāng)取消，在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，真正對(duì)農(nóng)民實(shí)行“零負(fù)擔(dān)”。三是制度組合，缺乏銜接。其一，補(bǔ)貼目標(biāo)定位過高，當(dāng)其他制度是處理同一目標(biāo)的主要地位時(shí)，糧食補(bǔ)貼政策就應(yīng)當(dāng)著眼于簡化和完善操作方面，這是當(dāng)前補(bǔ)貼政策應(yīng)該注意改進(jìn)的地方。其二，現(xiàn)行制度環(huán)境也在影響補(bǔ)貼政策的落實(shí)，同時(shí)也影響了補(bǔ)貼的監(jiān)督效果。

(三)政策與現(xiàn)實(shí)問題的原因。

一是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約。在從城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化轉(zhuǎn)變的過程中，糧食補(bǔ)貼政策的實(shí)施必然面臨很多問題，使得糧食補(bǔ)貼政策處于尷尬之中。一方面，糧食補(bǔ)貼的目標(biāo)首先在于促進(jìn)糧食生產(chǎn)，確保糧食安全；另一方面，糧食安全受多種因素影響。僅僅依靠糧食補(bǔ)貼不可能完全確保糧食安全。這主要是農(nóng)民仍然處于非農(nóng)化流動(dòng)之中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素還沒有配比到規(guī)模效益程度，獲取非農(nóng)收入仍然是決定農(nóng)民行為選擇的主要?jiǎng)右?，在這種大趨勢(shì)下，糧食補(bǔ)貼只是確保糧食安全的必要條件而不是充分條件，只有明確這一點(diǎn)，糧食補(bǔ)貼目標(biāo)才能定位到實(shí)際可能發(fā)揮作用的范圍內(nèi)。另外，針對(duì)農(nóng)民的種植行為設(shè)計(jì)的專項(xiàng)補(bǔ)貼在很多方面也是沒有考慮決定農(nóng)民行為選擇的主要因素，結(jié)果不但沒有起明顯的導(dǎo)向作用，反而給實(shí)際操作帶來了難度，而且也增大了實(shí)際操作的越軌空間。因此，糧食補(bǔ)貼要考慮農(nóng)民的行為動(dòng)機(jī)和微觀作用機(jī)制，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的破解過程是制定糧食補(bǔ)貼政策始終要考慮的大背景。

二是農(nóng)村治理方式的影響。從政府與農(nóng)民的關(guān)系看，農(nóng)村治理始終處在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)管向市場經(jīng)濟(jì)的放活轉(zhuǎn)變之中。一方面，農(nóng)民生產(chǎn)生活的自主性不斷增強(qiáng)，另一方面，政府在不同時(shí)期制定一系列政策仍需要鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。在傳統(tǒng)統(tǒng)管方式失效的情況下，新的管理方式又沒有有效建立起來。農(nóng)民更加處于分散狀態(tài)，很長一段時(shí)間，由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，加之政策任務(wù)繁重，很多地方農(nóng)村基層組織處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。農(nóng)村基礎(chǔ)性工作經(jīng)常斷檔，稅費(fèi)改革后基層組織的運(yùn)轉(zhuǎn)情況有所改觀，但農(nóng)村治理的組織缺陷仍然存在。盡管農(nóng)村較早實(shí)行了村民自治制度，但是村級(jí)組織還很難說是農(nóng)民的自治組織，很難真正充當(dāng)農(nóng)民的代言人。這次糧食補(bǔ)貼表現(xiàn)出來的問題同樣與我國農(nóng)村治理的特殊方式有關(guān)。

三是農(nóng)村土地制度的影響。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，農(nóng)村現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。盡管國家鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，但是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程度不高，流轉(zhuǎn)也不規(guī)范，很多地方農(nóng)地仍然處于細(xì)碎化狀態(tài)，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以協(xié)調(diào)，農(nóng)業(yè)靠天吃飯現(xiàn)象普遍存在，抵御自然風(fēng)險(xiǎn)和市場風(fēng)險(xiǎn)的能力下降，這些原因?qū)е碌膾伝臅r(shí)有發(fā)生。因?yàn)檫@些根本性問題的存在，糧食補(bǔ)貼的導(dǎo)向作用自然不可能充分發(fā)揮出來。

二、完善糧食補(bǔ)貼政策的基本思路

(一)完善糧食補(bǔ)貼政策的原則。

1，糧食安全與農(nóng)民受益原則。糧食補(bǔ)貼要處理好宏觀調(diào)控與微觀行為的關(guān)系，即要處理好“國家要糧”與“農(nóng)民要錢”的關(guān)系，解決好個(gè)體理性行為與整體非理性結(jié)果的矛盾。其著眼點(diǎn)是要在堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活的方針下，既適時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又要尊重農(nóng)民意愿、遵循農(nóng)民選擇。既考慮國家糧食安全。又考慮農(nóng)民積極性，尤其是著重考慮在農(nóng)業(yè)經(jīng)營仍然處于弱勢(shì)地位下，對(duì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)償機(jī)制的有效性問題。

2，彈性務(wù)實(shí)與遠(yuǎn)近兼顧原則。對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼是一個(gè)新事物，出現(xiàn)這樣那樣的問題在所難免。短期內(nèi)形成穩(wěn)定的政策也是不可能的，在留下彈性空間的同時(shí)，要根據(jù)實(shí)際問題，形成快速的糾正和完善機(jī)制，既要考慮眼前救急性需要，更要考慮長期的發(fā)展規(guī)律，處理好補(bǔ)貼政策與其他政策的關(guān)系。

3，簡便操作與程序控制原則。補(bǔ)貼方法要力求簡便，要符合農(nóng)村實(shí)際，方便基層操作，方便群眾理解，同時(shí)自上而下和自下而上的操作程序要體現(xiàn)內(nèi)部控制特點(diǎn)，形成完善的內(nèi)部控制制度，確保補(bǔ)貼按嚴(yán)格的內(nèi)部控制流程操作。通過程序控制保證有效執(zhí)行外，還要保證有效監(jiān)督，健全完善的監(jiān)督體系和監(jiān)督辦法。

(二)完善糧食補(bǔ)貼的綜合體系。

十七屆三中全會(huì)提出要健全農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，擴(kuò)大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，完善辦法。這一決定為改革和完善糧食補(bǔ)貼政策指明了方向。在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民轉(zhuǎn)型的大背景下，國家通過財(cái)政投入反哺農(nóng)業(yè)和農(nóng)民是正確的，但針對(duì)農(nóng)村實(shí)際情況，補(bǔ)貼政策的目標(biāo)定位要更加切合實(shí)際，政策設(shè)計(jì)要更加現(xiàn)實(shí)。我們認(rèn)為完善糧食補(bǔ)貼綜合體系可以從三個(gè)層次來把握。一是對(duì)現(xiàn)行的針對(duì)農(nóng)戶的專項(xiàng)補(bǔ)貼進(jìn)行合并和調(diào)整，形成生產(chǎn)階段的綜合糧食直補(bǔ)。二是在簡化生產(chǎn)階段綜合糧食直補(bǔ)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)補(bǔ)充方便可行的農(nóng)機(jī)具購置和最低收購價(jià)補(bǔ)貼，形成第二個(gè)層次的綜合補(bǔ)貼體系。三是形成補(bǔ)貼操作與補(bǔ)貼監(jiān)管緊密結(jié)合的綜合補(bǔ)貼管理體系。讓納稅人的血汗錢真正用到實(shí)處，達(dá)到效果。

三、構(gòu)建綜合補(bǔ)貼制度的具體建議

(一)構(gòu)建綜合為主專項(xiàng)為輔的制度。

根據(jù)農(nóng)村特點(diǎn)，合理定位糧食補(bǔ)貼政策目標(biāo)。目前完全可以將凡是針對(duì)千家萬戶的專項(xiàng)補(bǔ)貼合并為糧食綜合補(bǔ)貼。這樣可以簡化操作，提高準(zhǔn)確率，增加公平性，也便于群眾理解和監(jiān)督，合并補(bǔ)貼的效果不會(huì)低于分項(xiàng)補(bǔ)貼時(shí)的實(shí)際效果。

合并為綜合補(bǔ)貼要注意以下幾個(gè)問題：一是計(jì)算依據(jù)要合理確定。對(duì)農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼綜合簡化以后，計(jì)算依據(jù)應(yīng)該以實(shí)際耕地面積為準(zhǔn)。實(shí)際耕地面積要根據(jù)不同地方實(shí)際工作的開展情況和掌握數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確程度，以及農(nóng)民的認(rèn)可程度確定。二是標(biāo)準(zhǔn)重新核定的問題，如果總的補(bǔ)貼額度不變，那么折算為新的標(biāo)準(zhǔn)是很簡單的事情。如果要重新改變標(biāo)準(zhǔn)就涉及公共政策的選擇問題，在這方面要體現(xiàn)決策的科學(xué)性和民主性。三是補(bǔ)貼對(duì)象的問題。原則上是針對(duì)種糧農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)貼，另外還要樹立大糧食觀，凡是從事食物種植的都給予補(bǔ)貼。隨著形勢(shì)發(fā)展也可擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，只要從事種植業(yè)經(jīng)營均給予補(bǔ)貼。結(jié)合土地流轉(zhuǎn)形勢(shì)的發(fā)展，糧食補(bǔ)貼對(duì)象應(yīng)該明確規(guī)定為土地承接經(jīng)營方。以鼓勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營。土地流出方只根據(jù)農(nóng)地交易行情收取租金等。四是繼續(xù)保留部分專項(xiàng)補(bǔ)貼的問題，針對(duì)各戶的綜合補(bǔ)貼確定后，能夠起明顯導(dǎo)向作用而且操作方便的農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼繼續(xù)保留，在市場低迷時(shí)期，實(shí)行最低收購價(jià)格政策，進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)貼，形成糧食生產(chǎn)性補(bǔ)貼與銷售性補(bǔ)貼的有機(jī)結(jié)合，以彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)性補(bǔ)貼的不足。

(二)完善糧食補(bǔ)貼程序控制制度。

一是繼續(xù)執(zhí)行政策宣傳單、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡和一冊(cè)通發(fā)放等行之有效的辦法。確保農(nóng)民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，確保補(bǔ)貼資金安全封閉運(yùn)行。二是完善事前、事中和事后的公示制度。健全政策公示、數(shù)據(jù)公開和網(wǎng)上查詢制度。三是在簡化對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼項(xiàng)目的情況下，制定更加嚴(yán)格規(guī)范的操作和控制程序。四是利用計(jì)算機(jī)技術(shù)，進(jìn)行計(jì)算機(jī)程序控制。建立農(nóng)戶動(dòng)態(tài)管理的數(shù)據(jù)庫，提高辦事效率和準(zhǔn)確率。五是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，提高政策執(zhí)行能力。搞好培訓(xùn)輔導(dǎo)和調(diào)查研究。善做政策探索者，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，勇做改革先行者。

(三)健全糧食補(bǔ)貼監(jiān)督管理制度。

除完善補(bǔ)貼操作的內(nèi)部控制制度外，還需要完善內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)管制度。健全審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。具體實(shí)施監(jiān)督時(shí)，政府各部門可以統(tǒng)一行動(dòng)，各部門發(fā)揮各自監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，各負(fù)其責(zé)，這樣可以整合監(jiān)督力量。提高監(jiān)管效率。努力把糧食補(bǔ)貼這項(xiàng)民心工程辦成順民心、合民意的工程。

責(zé)任編輯 趙社娜