[摘要]公共財政最本質(zhì)的特征是公共性，糧食是一種公共產(chǎn)品、公共需求，具有明顯的公共性特征，需要公共財政有力支持，特別是進一步加大對糧食流通領(lǐng)域的支持力度。

[關(guān)鍵詞]公共財政；公共性；糧食；流通；財政支持

[中圖分類號]F810.2 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1007-1962(2009)19-0023-03

公共財政是指在市場經(jīng)濟條件下，主要為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動模式或財政運行機制模式，是國家以社會和經(jīng)濟管理者的身份參與社會分配，并將收入用于政府的公共活動支出，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以充分保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護社會秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共財政的基本功能是滿足社會公共需要、法制規(guī)范和宏觀調(diào)控。公共財政具有公共性、公平性、公益性和法制性等基本特征，其中公共性是公共財政的最大特點和最本質(zhì)特征，凡是屬于公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共需求的項目或活動等，公共財政就必須涉足和保證。

一、糧食具有明顯的公共性特征

(一)糧食是一種公共產(chǎn)品。

公共產(chǎn)品具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性，客觀上能夠便宜地向一部分消費者提供，但同時也很難阻止其他人來消費它，這些性質(zhì)和特征又決定了公共產(chǎn)品是市場機制不能解決或解決得不好的領(lǐng)域，必須主要由政府來解決和提供。糧食是一種關(guān)乎國計民生的特殊商品和戰(zhàn)略資源，有一個保持基本生活需要問題，是一種人人都不能少的日常生活必需品。因此，它具有公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的基本特征。

在經(jīng)濟學(xué)一般均衡和經(jīng)濟效率的分析中，公共產(chǎn)品常常和外部性聯(lián)系在一起。在充分競爭的市場經(jīng)濟條件下，價格體系之所以能有效地運作，是因為市場價格向生產(chǎn)者和消費者雙方傳遞了信息，然而，有時市場價格并不反映生產(chǎn)者和消費者的活動，當(dāng)一種消費或生產(chǎn)活動對其他消費或生產(chǎn)活動不反映在市場價格中時，就產(chǎn)生了外部性。糧食具有正外部性和負外部性：正外部性包括生態(tài)環(huán)境價值和生活價值以及消除貧困、維護社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展等；負外部性包括大量使用農(nóng)藥和化肥引起土壤退化、水質(zhì)污染、生態(tài)惡化，特別是人口眾多的發(fā)展中國家為了增加糧食生產(chǎn)、保障供應(yīng)，可能出現(xiàn)的砍伐森林資源、破壞草地植被等現(xiàn)象。

糧食的公共產(chǎn)品性質(zhì)和存在的外部性說明，糧食經(jīng)濟活動的私人成本和社會成本存在差異。難以獲得與其他產(chǎn)業(yè)基本相同的社會平均利潤，從而造成市場失靈。單純依靠市場調(diào)節(jié)，不可能向社會提供所需的全部糧食，也不能將糧食正外部性產(chǎn)生的效益轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者的收益。因此，糧食不能單純通過市場機制由個人和企業(yè)提供，而是需要政府組織生產(chǎn)和提供，政府必須通過財政補貼等方式鼓勵或限制糧食生產(chǎn)、流通甚至消費。

(二)糧食需要公共服務(wù)。

糧食生產(chǎn)是有機生命體的再生產(chǎn)，與其他工業(yè)產(chǎn)品相比，有其自身特殊之處。馬克思指出，經(jīng)濟的再生產(chǎn)過程，不管它特殊的社會性質(zhì)如何，在農(nóng)業(yè)這個部門內(nèi)，總是同一個自然的再生產(chǎn)過程交織在一起。糧食生產(chǎn)受到自然環(huán)境和生物有機體自然生長特征的嚴(yán)格限制。自然環(huán)境直接影響著糧食生產(chǎn)的數(shù)量和質(zhì)量。但自然環(huán)境及其變化具有客觀規(guī)律，人的意志難以對其進行大規(guī)?；?qū)嵸|(zhì)性的改變。糧食存在的自然生長、生產(chǎn)周期長、季節(jié)性較強等顯著特點。決定了它不可能像工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)商品一樣可以隨時、隨地生產(chǎn)和供應(yīng)，一般一年只生產(chǎn)收獲一次，卻在一年四季均衡地消費，客觀上存在著資本周轉(zhuǎn)慢、投資回收期長、生產(chǎn)效率低等問題。

從糧食流通和消費來看，糧食供給和需求彈性較小。由于糧食是人們生存的基本必需品，其替代品相對較少，無論糧食價格上漲還是下降。人們對糧食的消費量基本沒有太大的變化，因此，糧食需求彈性較小。由于糧食生產(chǎn)存在自然性、季節(jié)性和周期性。在短期內(nèi)擴大或縮小生產(chǎn)十分困難，因此，糧食供給彈性也小。然而，糧食供給和需求彈性較小的特征，使得糧食價格對糧食供求變化的反映較為敏感，即糧食市場上出現(xiàn)供給相對于需求吃緊或?qū)捤蓵r，糧食價格就會發(fā)生較大幅度的波動。當(dāng)期糧食價格的較大波動，直接影響著下期糧食生產(chǎn)和供給；而下期糧食生產(chǎn)和供給的變化，又影響到了再下期糧食的市場價格。因此，歷年糧食等農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量、價格始終處于波動之中，而且在多數(shù)年份波動幅度非常之大。加上千家萬戶農(nóng)民種植糧食與大市場、大流通之間存在的信息明顯不對稱現(xiàn)象。進一步加劇了這種波動，這就容易出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象，導(dǎo)致種糧農(nóng)民收益減少或增產(chǎn)不增收，糧食生產(chǎn)和流通面臨巨大的市場風(fēng)險。

綜上所述，糧食屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，種糧農(nóng)民屬于弱勢群體，政府必須通過公共財政補助或直接由政府提供的方式開展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食科技研究及推廣、糧食市場宏觀調(diào)控、糧食質(zhì)量檢驗檢測等一系列公共服務(wù)和公共活動，支持糧食這個弱勢產(chǎn)業(yè)，保護種糧農(nóng)民利益，盡量避免出現(xiàn)供需和價格大幅度波動，不斷降低各種風(fēng)險，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，促進糧食流通順暢，保持糧食在時間、空間和地域上供需基本平衡。

(三)糧食是一種公共需求。

1974年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過的《世界糧食安全國際約定》中指出，保證世界糧食安全是一項國際性責(zé)任，要求有關(guān)國家保證世界上隨時供應(yīng)足夠的基本食品，避免嚴(yán)重糧食短缺，穩(wěn)步擴大糧食生產(chǎn)以減少糧食產(chǎn)量和價格波動，要求各國政府采用保證世界谷物庫存量最低安全水平，即全年谷物消費量的17％～18％的政策。1985年11月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織通過的《世界糧食安全協(xié)約》，要求各國政府擔(dān)負起確保本國人民糧食安全的基本責(zé)任。敦促發(fā)展中國家促進糧食生產(chǎn)。筑好本國糧食安全的第一道防線，避免對進口糧食特別是本國不能生產(chǎn)基本糧食的依賴。而糧食安全的內(nèi)容十分廣泛：從環(huán)節(jié)上看，包括生產(chǎn)安全、流通安全、消費安全等；從性質(zhì)上看，包括數(shù)量安全、質(zhì)量安全等；從范圍上看，包括宏觀安全和微觀安全等；從綜合角度看，包括自給率、生產(chǎn)波動狀況、播種總面積、人均糧食占有量、儲備水平、貧困人口糧食保障率等多項指標(biāo)。

國以民為本，民以食為天，食以糧為先，對一個國家而言，糧食具有戰(zhàn)略性質(zhì)，是國家經(jīng)濟安全的基礎(chǔ)，是國家政治穩(wěn)定的前提。因此，大多數(shù)國家不僅把發(fā)展農(nóng)業(yè)、保障糧食安全看做是經(jīng)濟問題，而且看做是政治問題，并作為本國經(jīng)濟、政治、社會發(fā)展和穩(wěn)定的重要目標(biāo)。

根據(jù)西方經(jīng)濟學(xué)的“發(fā)散型蛛網(wǎng)”理論，完全的市場經(jīng)濟會導(dǎo)致糧食供給波動并使之加劇，單靠市場本身無法保證國家糧食安全，單靠任何一個部門、組織或經(jīng)濟實體也無法保證糧食安全。因此。保障糧食安全是全社會的一項公共需求，是政府的一項重要公共活動，需要公共財政的強力支持。

二、進一步加大對現(xiàn)代糧食流通財政支持力度

近幾年來，各級財政部門不斷加大支農(nóng)力度，在鞏固和加強農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保護和穩(wěn)定提高糧食綜合生產(chǎn)能力，著力促進糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收等方面取得了顯著成效。但是，對現(xiàn)代糧食流通的重視程度和投入力度還不夠。

生產(chǎn)、消費、流通和分配四要素構(gòu)成了現(xiàn)代社會經(jīng)濟運行系統(tǒng)，生產(chǎn)是起點，消費是終點，流通是連接生產(chǎn)和消費的橋梁，分配則維護制度正常運行。保持公平與秩序。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，任何商品轉(zhuǎn)化為一般等價物的貨幣。必須通過流通來實現(xiàn)，沒有流通，生產(chǎn)無法進行。在現(xiàn)實生活中，消費更離不開流通，消費者只有通過流通特別是批發(fā)、零售等渠道才能獲得自己所需要的商品。市場經(jīng)濟條件下的分配也是建立在流通連接生產(chǎn)和消費基礎(chǔ)上的，是以流通為前提的。因此，流通對生產(chǎn)、消費和分配起著重要的甚至是決定性的作用。同樣，現(xiàn)代糧食流通對糧食生產(chǎn)和糧食安全具有重大影響，特別是在糧食供求差異較大的情況下，糧食流通對生產(chǎn)和消費的決定性作用更加突出。一是現(xiàn)代糧食流通可以有效調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。推動糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進農(nóng)民增產(chǎn)增收：二是現(xiàn)代糧食流通能夠促進糧食市場價格基本平穩(wěn)，保護種糧農(nóng)民利益，保障糧食有效供給，保護消費者利益：三是現(xiàn)代糧食流通能促進產(chǎn)銷區(qū)銜接，調(diào)節(jié)糧食豐歉，保持全國糧食供求在時間、地域上的基本平衡，保障國家糧食安全。

因此，今后要在不斷完善財政支農(nóng)政策的基礎(chǔ)上。推動支持糧食政策和資金整合，增加財政支持糧食的投入比例，建立支持糧食流通穩(wěn)定的政策體制和投入機制，提高資金使用效益。近期財政部門可在以下領(lǐng)域采取全額預(yù)算、補助撥款、政策引導(dǎo)等方式，支持現(xiàn)代糧食流通發(fā)展。一是加大對全國糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。特別是做好主產(chǎn)區(qū)、墾區(qū)糧食收儲、集并、中轉(zhuǎn)、加工、烘干和運輸(包括公路、鐵路和港口)等設(shè)施設(shè)備投入：二是加大對糧食市場信息監(jiān)測預(yù)測體系、糧食預(yù)警應(yīng)急體系、糧食質(zhì)量檢驗檢測體系建設(shè)的投入；三是加大對糧食流通科技集成創(chuàng)新和科技研發(fā)、推廣的投入；四是妥善解決國有糧食企業(yè)由于歷史原因和政策因素形成的政策性和經(jīng)營性財務(wù)掛賬，支持培育糧食流通龍頭企業(yè)，支持國有糧食企業(yè)特別是地方國有糧食企業(yè)充分發(fā)揮流通主渠道作用；五是增加糧食風(fēng)險基金規(guī)模，調(diào)整使用范圍，減免糧食運輸鐵路建設(shè)基金，完善糧食運費補貼政策，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)利益協(xié)調(diào)機制，建設(shè)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償基金等。

責(zé)任編輯 柳 波