[摘 要] 加快西部地區(qū)的發(fā)展，不僅是沿海與內(nèi)地協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的需要，全面建設小康社會的需要，還是民族團結(jié)、社會穩(wěn)定的需要。西部大開發(fā)是國家長期堅持的發(fā)展戰(zhàn)略，是長期的戰(zhàn)略任務，在整個21世紀應注重西部的開發(fā)問題。本文主要從財政投資戰(zhàn)略、多角度開拓渠道籌集資金、調(diào)整現(xiàn)有對西部地區(qū)財稅政策、加強西部開發(fā)資金的監(jiān)督和管理等幾個方面談一談對國家財稅政策與西部發(fā)展的幾點體會。

[關鍵詞] 財稅政策 西部發(fā)展 投資戰(zhàn)略 思考

實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，是中國跨世紀發(fā)展的一項戰(zhàn)略部署。加快西部地區(qū)的發(fā)展，不僅是沿海與內(nèi)地協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的需要，是我國全面建設小康社會的需要，還是民族團結(jié)、社會穩(wěn)定的需要。早在20世紀90年代初，鄧小平同志就明確提出了“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想:一個大局，就是東部沿海地區(qū)要充分利用條件，加快對外開放，較快地先發(fā)展起來，中西部地區(qū)要顧全大局；另一個大局，就是當發(fā)展到一定時期，可以設想在20世紀末全國達到小康水平的時候，就要拿出更多的力量，幫助中西部地區(qū)加快發(fā)展，東部沿海地區(qū)也要顧全這大局。貧窮不是社會主義，不論東部貧窮還是西部貧窮，都不是合格的社會主義。中央決定在東部繼續(xù)發(fā)展的基礎上，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，實際上是對這“兩個大局”戰(zhàn)略思想的具體發(fā)揮和進一步的深化。

地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡，是國家經(jīng)濟發(fā)展的普遍規(guī)律。我國的社會主義建設，把縮小地區(qū)差距，實現(xiàn)共同富裕作為一項長期堅持的基本方針。在“十五”計劃中，將縮小東西部差距，引導地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展列為一項重要內(nèi)容。改革開放后，國家實行優(yōu)先發(fā)展東部沿海的梯度發(fā)展戰(zhàn)略，生產(chǎn)要素大量向東部地區(qū)流動，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速。與此同時，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距拉大，特別是西部與東部的差距擴大，地區(qū)間發(fā)展程度上的差異導致區(qū)域經(jīng)濟不協(xié)調(diào)越來越明顯。加快西部經(jīng)濟發(fā)展，縮小與東部的差距，是政治、經(jīng)濟穩(wěn)定的需要，要縮小差距就要著力于加快生產(chǎn)力的發(fā)展，使西部經(jīng)濟發(fā)展有一個合理的速度。按照中央部署，國家實施大開發(fā)的重點是：進一步加快基礎設施建設，加強生態(tài)環(huán)境保護和建設，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展科技和教育，加大開放力度。很明顯，這些都需要得到國家政策的相互配合和大力支持。

一、實施有針對性的財政投資戰(zhàn)略

西部地區(qū)地域遼闊，發(fā)展水平較低，有許多地區(qū)屬于高寒深山，戈壁荒漠和生態(tài)脆弱地區(qū)，交通不便，基礎設施落后，投資環(huán)境輕較差，是資源豐富而又貧困的多民族地區(qū)，自然條件、資源狀況、民族文化都具有區(qū)域性差別。區(qū)域間發(fā)展水平差距很大，既有對外開放已起步的沿江、沿邊、沿鐵路干線地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)展水平較高的內(nèi)陸中心城市；又有目前發(fā)展水平較低開發(fā)潛力大的資源富集地區(qū)；還有在市場經(jīng)濟條件下進一步發(fā)展中面臨困難的老工業(yè)基礎及經(jīng)濟落后的少數(shù)民族地區(qū)。加快西部經(jīng)濟發(fā)展，應根據(jù)不同區(qū)域條件制定總體規(guī)劃，以防止西部地區(qū)在發(fā)展中出現(xiàn)爭資源、爭市場、爭項目、爭投資而導致重復建設、產(chǎn)業(yè)趨同、平面擴張，以及投資浪費現(xiàn)象發(fā)生。在國家總體規(guī)劃和宏觀政策引導下，結(jié)合實際，因地制宜，發(fā)展優(yōu)勢，突出特點，制定各區(qū)域發(fā)展重點，不能搞齊頭并進，一哄而上。一方面要在服從于國家總體規(guī)劃的前提下，允許西部省區(qū)有一定的自主權(quán)，鼓勵有條件的地區(qū)先富裕起來，針對不同類型地區(qū)和不同情況，探索新的發(fā)展模式。大力發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。另一方面，提高國家對西部地區(qū)財政投資比重，實行財政稅收政策的傾斜，使西部人均占有國家財政投資達到沿海地區(qū)水平，這是扶持民族貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的核心問題。要加快基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境建設、改善投資環(huán)境；扶貧先扶智，大力加強教育和科技，提高人口素質(zhì)等等，都需要國家財政為投資主體。

二、多角度開拓渠道籌集資金

西部大開發(fā)任務繁重，需要大量的資金。資金的籌措，是西部大開發(fā)的重要問題。近年來，附著財政和投資體制改革的不繼深入。財政性投資逐步退出了經(jīng)營性和競爭性領域，加大了對基礎性項目和公益性項目的投資。西部地區(qū)由于經(jīng)濟不發(fā)達，財源枯竭，財政十分困難，不僅投資能力弱，籌資能力也弱。多渠道、多形式籌集資金，是西部大開發(fā)中擺在我們面前的首要任務。1.采取國家投資補貼刺激民間和東部沿海的資本向西部地區(qū)投資。在國家統(tǒng)一規(guī)劃下，對符合國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要的投資，有利于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)的投資，高科技企業(yè)的投資，國有企業(yè)改造、改制的投資，通過政府一定財政補貼，將西部欠發(fā)展地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)的資本利潤率提高到接近于全國平均水平甚至達到發(fā)達地區(qū)水平，從而吸引民間資金的投入和東部沿海資金向內(nèi)地的轉(zhuǎn)移。2.加大國家財政貼息和貸款力度。為促進西部地區(qū)的發(fā)展，支持西部地區(qū)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，有必要加大對西部的財政貼息，并逐步擴大財政貼息的產(chǎn)業(yè)范圍。對西部的基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、高新技術項目、資源綜合開發(fā)利用項目、老工業(yè)基地、“三線”軍工企業(yè)改造，都可以采取一定的財政貼息，達到引導民間資本到西部發(fā)展基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、高新技術產(chǎn)業(yè)的項目；發(fā)揮存量資產(chǎn)的作用，加快資源性產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)升級，加快城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快軍工企業(yè)軍轉(zhuǎn)民步伐。在貸款方面，國家信貸管理政策應逐步向西部傾斜。以引導國內(nèi)外資金向西部地區(qū)流動。3.試行西部地區(qū)地方政府建設債券。地方政府建設債券，以地方政府信用為依據(jù)，由地方政府承擔還本付息責任，專項用于基礎設施建設。這樣可以加大吸收閑散資金用于重點項目建設，促進基礎產(chǎn)業(yè)和基礎設施建設。4.用資源換資金。從當前情況看，增加政府投資是必要的，但潛力不大，當?shù)刈曰I是主要方式。西部地區(qū)資源豐富，以資源換資金、換技術是可供選擇的重要方式。例如，在土地使用、資源開采、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，為投資者提供優(yōu)惠條件，吸引外地和外國投資者。

此外，還可以嘗試發(fā)展西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金，以鼓勵向西部農(nóng)牧業(yè)、能源、礦業(yè)資源投資；由中央財政和地方財政出資，并吸收社會中介組織、企業(yè)和銀行共同參與組建股份化的西部風險投資基金，支持西部高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展。允許西部銀行獨立發(fā)行地方金融債券，變地方分散籌資為銀行有計劃集中籌資；賦予西部地方政府在國家批準的額度內(nèi)審批企業(yè)債券和短期融資券的權(quán)力。國家統(tǒng)一在東部和中部地區(qū)發(fā)行生態(tài)環(huán)境建設彩票，籌集資金用于西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設等等。

三、調(diào)整現(xiàn)有對西部地區(qū)財稅政策

東西部經(jīng)濟發(fā)展水平差異擴大，除了自然條件和資源基礎設施等因素外，更重要的一個是政策因素。東部沿海地區(qū)的快速發(fā)展，一是得到了中央的資金投入，二是在政策上得到傾斜。要加快西部開發(fā)，除中央對西部地區(qū)的財政投入和財政轉(zhuǎn)移支付扶持欠發(fā)達地區(qū)外，還需要在政策上傾斜。1.在增值稅方面要進一步完善稅收制度，實現(xiàn)生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的轉(zhuǎn)型。消費型增值稅最大的優(yōu)點是可以避免重復征稅，有利于增值稅征收管理的簡便高效。西部地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)是資源導向型工業(yè)，需要較先進的設備和專業(yè)技術，實行消費型增值稅可以從中得到更多的稅收抵扣；然后將消費型增值稅全面推開，使財政逐步適應消費型增值稅的運行；幾年后達到全額抵扣，完成轉(zhuǎn)型。2.在企業(yè)所得稅方面在合并內(nèi)外資企業(yè)所得稅時，慎重處理對外商投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠。對投資于西部地區(qū)的企業(yè)適當提高固定資產(chǎn)折舊率和折舊額，在一定期限內(nèi)減征一定比例的企業(yè)所得稅；對來源于西部的稅后所得再投資于西部地區(qū)的外來投資者，實行全額退稅的優(yōu)惠政策?？紤]到地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀， 西部地區(qū)稅率可降低到15%～20%，使企業(yè)應納稅所得額的核定完全與企業(yè)財務制度脫鉤，通過避免重復征稅、允許虧損結(jié)轉(zhuǎn)和投資抵免等政策，鼓勵東部與西部地區(qū)通過資產(chǎn)重組建立企業(yè)集團；還可采取重新確定企業(yè)所得稅歸屬的方式，使中央和地方的財政利益兼顧，對企業(yè)所得稅實行“共享”，分別制定稅率，分別征收入庫。3.在資源稅方面適度授權(quán)地方政府在一定幅度內(nèi)調(diào)高資源稅稅率，并將地方對礦產(chǎn)資源產(chǎn)品征收的基金等納入資源稅，增加的稅收收入歸地方財政使用，增加的稅負通過資源性產(chǎn)品價格的提高轉(zhuǎn)嫁到資源加工和使用環(huán)節(jié)。這樣可以使西部資源富裕地區(qū)獲得較高財力，使有限的資源發(fā)揮最大的效益。實行這一措施的關鍵是要結(jié)合價格的市場化改革，減少國家控制的資源產(chǎn)品的價格、品種、數(shù)量，讓地方政府根據(jù)市場上資源產(chǎn)品的供求狀況調(diào)高或調(diào)低資源產(chǎn)品稅率。對國家控制的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品的計劃價格，要按照價值規(guī)律適當提高。擇機把資源稅征收范圍擴大到森林、水資源等其他自然資源，這樣既可增加西部地區(qū)的財政收入，又可以提高資源利用效率。實行從價定率征收，并適當提高稅率水平，地方政府可運用稅收杠桿調(diào)節(jié)資源級差收入，建立較合理的利益補償機制。4.在稅負上，在總體規(guī)劃下，分區(qū)域調(diào)整稅負，有利于發(fā)揮其杠桿作用。東西部地區(qū)實行梯級稅負負擔形式，由中央根據(jù)發(fā)展水平、地區(qū)條件多因素統(tǒng)一確定地區(qū)類別，產(chǎn)業(yè)類別負稅比例，對外商投資西部可實行投資抵扣辦法，真正做到投資者在東西部投資稅負實質(zhì)上平等（形式上可能不平等），資本投資利潤率平等。5.由于西部地區(qū)財政極為困難，在發(fā)展中自我投入能力弱。解決地區(qū)發(fā)展不平衡問題，即使稅負的微量變動對貧困地區(qū)有利，也不可能發(fā)生生產(chǎn)要素的大規(guī)模西移。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的地區(qū)性調(diào)控只能希望于中央投資，因此國家的財力應主要投向這些地區(qū)，建設一批有利于發(fā)揮帶動優(yōu)勢的大項目，如對地區(qū)經(jīng)濟起著重大作用的交通、能源、通訊、工業(yè)原料等。通過財政轉(zhuǎn)移支付的辦法體現(xiàn)對西部的扶持，但只靠轉(zhuǎn)移支付一個單項政策，遠不能體現(xiàn)對西部的傾斜力度，如財政專項資金、扶貧資金等，都應明顯向西部傾斜。還應考慮到貧困地區(qū)發(fā)展水平和財力，提高共享稅地方比例，上交中央的消費稅，全部留地方。增值稅現(xiàn)行上交中央75%，可考慮各地方不同情況，調(diào)整中央與地方共享比例，增加地方財力，減少地方財政赤字，使其放下包袱，輕裝上陣，全力發(fā)展。6.為了吸引人才，吸引資金和技術，使中西部地區(qū)的資源得到科學合理開發(fā)和利用，對西部貧困地區(qū)的投資者和科技人員的個人收入實行減免征個人所得稅的鼓勵政策，提高西部地區(qū)勞動者素質(zhì)，促進人才向西部流動。

四、加強西部開發(fā)資金的監(jiān)督和管理

實施西部大開發(fā)的過程中，無論是基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設還是重要基礎產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都必須需要國家財政投入和各種渠道籌集大量資金。因此建立健全國家西部開發(fā)資金、項目投資管理體系，加強資金管理和監(jiān)督，提高資金的使用效益，防止腐敗現(xiàn)象就成為一個十分重要的現(xiàn)實經(jīng)濟問題。

1.國家籌集的西部開發(fā)資金，要嚴格按照國家規(guī)定的方向和重點進行安排，所有的投資項目都要合理布局，統(tǒng)一管理統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴格按照基建程序辦事，并在實際操作中，精心設計、科學施工、嚴格監(jiān)管，確保工程質(zhì)量。技術改造上要突出科技進步與產(chǎn)業(yè)升級。但不能搞變相重復建設，盲目擴大生產(chǎn)能力，充分發(fā)揮資金的使用效益。

2.要結(jié)合財政、金融體制改革，從決策、概算、審計、施工管理、財務監(jiān)督等方面，實行全過程監(jiān)控，進一步加強投資項目的管理，實行各級政府負責制，建立項目管理中心集中管理，跟蹤審計，建立項目風險約束機制，強化投資主體責任，控制項目投資和工程質(zhì)量，提高建設資金的使用效益。

3.政府財政資金要按項目性質(zhì)，劃分為有償使用和無償使用兩類，實行區(qū)別對待，分類指導。無償使用資金主要投向社會公益項目和基礎設施建設，而對于競爭性項目和經(jīng)營性項目，實行有償使用，實現(xiàn)資金的滾動使用和增值，從而強化投資主體責任。

4.建立對財政投資項目的評價制度。對建成的財政投資項目進行事后評價，即竣工審計，重點評審，建設項目是否達到原定的規(guī)模、標準和內(nèi)容；項目是否充分發(fā)揮其社會效益；項目使用單位有無改變原建設功能和使用用途；是否挪用社會公益性資產(chǎn)變相搞經(jīng)營性業(yè)務，建設項目資料是否齊全等，建立起能全面反映、監(jiān)督、管理投資項目的科學體系。

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