美國國務(wù)卿希拉里2009年7月出席東盟系列峰會(huì)，在第十六屆東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議上，代表美國政府簽署了《東南亞友好合作條約》(TAC)，并承諾美將于近期在位于雅加達(dá)的東盟秘書處派駐常設(shè)外交機(jī)構(gòu)。此舉打破了美國長(zhǎng)時(shí)間游離于TAC之外的狀態(tài)，徹底改觀了布什政府期間對(duì)東盟的冷漠態(tài)度，標(biāo)志著美國以“巧實(shí)力”對(duì)東南亞進(jìn)行“深入接觸”邁出實(shí)質(zhì)性步伐。自此，美國調(diào)整介入東南亞方式，高調(diào)宣布戰(zhàn)略“重返”東南亞。

“巧”返東南亞，奧巴馬政府在行動(dòng)

奧巴馬政府此次“重返”東南亞，以開展多種形式的交流與合作等“深入接觸”方式為主，意欲以“柔性”和“靈巧”方式深度介入東南亞事務(wù)。新政府上臺(tái)伊始即對(duì)東南亞進(jìn)行重磅出擊，新政一個(gè)月后便推出包括調(diào)整對(duì)東盟政策在內(nèi)的亞洲新政策。希拉里出任國務(wù)卿后，出訪首選即包括東盟國家的“龍頭”印尼，并承諾將“深入接觸”東盟，吹響了“重返”號(hào)角。希拉里此訪打破了美國近50年來國務(wù)卿首訪歐洲或中東國家的常規(guī)，是美國新政府重視亞洲、重視東盟的最好例證。希拉里定調(diào)此次亞洲之行為“傾聽之旅”，強(qiáng)調(diào)聆聽別國聲音和與各國廣泛交談。她肯定了印尼在東盟中的“領(lǐng)頭羊”地位，強(qiáng)調(diào)印尼對(duì)美國維護(hù)在亞太地區(qū)和伊斯蘭世界戰(zhàn)略利益至關(guān)重要。希拉里還高度評(píng)價(jià)了東盟的戰(zhàn)略價(jià)值，她在雅加達(dá)表示，“美國加強(qiáng)與東盟關(guān)系是解決全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)、全球安全等問題的關(guān)鍵出路”，“東盟對(duì)全球未來至關(guān)重要，美國必須與東盟建立強(qiáng)有力的關(guān)系，必須強(qiáng)有力地存在于東盟?！毕＠镌谠L問印尼時(shí)還首次以國務(wù)卿身份造訪了位于雅加達(dá)的東盟秘書處，并表達(dá)了加入TAC的意向。在東盟對(duì)話伙伴國中，美國成為第一個(gè)向東盟派駐大使的國家。

小布什政府執(zhí)政時(shí)期，尤其是其執(zhí)政后期，美國日顯對(duì)東盟不盡“感冒”。希拉里前任國務(wù)卿賴斯三年內(nèi)兩度缺席東盟地區(qū)論壇(ARF)，2007年美國與東盟建立對(duì)話伙伴關(guān)系30周年時(shí)，雙方策劃良久的美國—東盟峰會(huì)也最終流產(chǎn)。希拉里此次帶領(lǐng)龐大陣容代表團(tuán)參加ARF會(huì)議，在曼谷機(jī)場(chǎng)就激昂向世界宣布“美國回來了”，“我想發(fā)出一個(gè)非常明確的信息:美國正在重返東南亞，我們正在完全致力于在東南亞的伙伴關(guān)系”，從而與其前任形成鮮明對(duì)比!隨后，希拉里在會(huì)上表示，奧巴馬政府重視東南亞，將于東盟展開全方位合作，稱“我強(qiáng)烈主張美國應(yīng)該更深入地參與亞洲事務(wù)”。東盟提出，參加?xùn)|亞峰會(huì)必須具備三項(xiàng)基本條件:1、系東盟的全面對(duì)話伙伴;2、已加入《東南亞友好合作條約》;3、與東盟組織有實(shí)質(zhì)性的政治和經(jīng)濟(jì)關(guān)系。美國作為東盟全面對(duì)話伙伴國，與東盟保持著實(shí)質(zhì)性政經(jīng)合作關(guān)系。此次主動(dòng)加入TAC，滿足了躋身東亞峰會(huì)的最后一個(gè)基本條件，為其加入東亞峰會(huì)掃清了障礙，利于其親自掣肘亞太區(qū)域合作進(jìn)程，維護(hù)其在東南亞的戰(zhàn)略利益。希拉里此訪還與柬埔寨、泰國、老撾、越南外長(zhǎng)舉行會(huì)議，共同磋商美國與這四個(gè)湄公河下游國家建立新合作框架的設(shè)想。美國有意與此四國建立“美湄合作”框架，在環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療和教育等三個(gè)領(lǐng)域展開合作，建立湄公河委員會(huì)與美國第一大河密西西比河管理部門之間的關(guān)系。此外，美國政府還決定將在印尼首都雅加達(dá)設(shè)立與東盟聯(lián)絡(luò)辦事機(jī)構(gòu)。美國高調(diào)參與此次東盟系列峰會(huì)，標(biāo)志著其戰(zhàn)略“重返”實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。

“巧”返意欲何為?

美國改變方式“重返”東南亞，反映出奧巴馬政府對(duì)域內(nèi)外主要力量在東南亞地區(qū)博弈形勢(shì)的判斷，是對(duì)布什政府“單邊主義”外交政策的調(diào)整，亦是著力推行“巧實(shí)力”外交的直接結(jié)果。

首先，美國日漸重視東盟整體力量及其在大國博弈中日益提升的戰(zhàn)略地位。由于內(nèi)部差異性大、缺乏領(lǐng)導(dǎo)核心等原因，東盟長(zhǎng)期處于低效力狀態(tài)，但近年來東盟一體化進(jìn)程實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。2007年11月20日，東盟通過《東盟憲章》，致力于到2015年建立東盟安全、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化共同體。2008年12月，《東盟憲章》正式進(jìn)入實(shí)施進(jìn)程，美國漸感不能忽視東盟一體化進(jìn)程對(duì)亞太地區(qū)的影響以及東盟以整體的力量在國際舞臺(tái)中的重要作用。更為重要的是，世界主要力量近年來持續(xù)加強(qiáng)與東盟關(guān)系，東盟在亞太格局中的戰(zhàn)略地位不斷提升。日本針對(duì)東盟連續(xù)推出重磅經(jīng)援計(jì)劃，韓國利用與東盟建立對(duì)話關(guān)系20周年紀(jì)念峰會(huì)拉近與東盟關(guān)系，澳大利亞、新西蘭等國也完成了與東盟自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的簽署。中國近年通過能源、交通等重大項(xiàng)目合作，也不斷夯實(shí)了與東盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，對(duì)東南亞國家的“軟實(shí)力”影響不斷上升。2008年，中國與東盟國家的雙邊貿(mào)易額已經(jīng)達(dá)到2311億美元。2009年1月1日，中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)初步建成后，雙方的經(jīng)貿(mào)合作將迎來一個(gè)新的高峰。這些引起了美國的高度擔(dān)憂。美國國內(nèi)學(xué)界頻繁舉行“如何應(yīng)對(duì)中國在東南亞的‘?dāng)U張’”、“美國在東南亞的領(lǐng)導(dǎo)地位與來自中國的挑戰(zhàn)”等主題研討會(huì)，商討因應(yīng)對(duì)策。奧巴馬政府不遺余力加大對(duì)東盟投入，除了反映出其謀求戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益外，更出于平衡我影響力的深層次戰(zhàn)略考量。奧巴馬政府迎合東盟多年期待入約，試圖改變美國在東南亞大國博弈中影響力有所下降的“戰(zhàn)略失衡”狀態(tài)，謀求重掌東南亞事務(wù)主導(dǎo)權(quán)，延宕中國與東盟國家務(wù)實(shí)合作加速深化態(tài)勢(shì)。

其次，奧巴馬政府著手調(diào)整布什政府對(duì)緬甸遠(yuǎn)未奏效的封鎖干預(yù)政策，務(wù)實(shí)提高對(duì)東盟國家介入能力。布什政府執(zhí)政期間，對(duì)緬甸一味示強(qiáng)，不斷加大對(duì)緬甸軍政府經(jīng)濟(jì)制裁和施壓力度。奧巴馬政府意識(shí)到布什政府對(duì)緬甸政策實(shí)質(zhì)上的“零效力”，承認(rèn)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)封鎖未能改變緬甸現(xiàn)狀，希望對(duì)緬過于僵化政策做出一些調(diào)整。布什政府2003年8月宣布對(duì)緬甸實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，于2007年9月開始強(qiáng)化制裁措施，其中包括嚴(yán)格控制對(duì)緬甸的出口，凍結(jié)更多的緬甸政府官員在美國的資產(chǎn)，以及禁止美國公司或個(gè)人與受到制裁的緬甸官員進(jìn)行商業(yè)往來等。奧巴馬政府則于2009年5月宣布將于5月20日到期的對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)制裁延長(zhǎng)一年。可見，美對(duì)緬經(jīng)濟(jì)制裁手段在短期內(nèi)很難解除。不過，在“巧實(shí)力”外交理念的指引下，美國在繼續(xù)對(duì)緬甸實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的同時(shí)，亦將采取“接觸”等靈活手段，制定更為實(shí)用有效的策略，切實(shí)增強(qiáng)對(duì)緬事務(wù)的干預(yù)能力。近年來，包括日本在內(nèi)的美國亞太盟國屢次勸說美國加入TAC，美國卻始終敬而遠(yuǎn)之，主要原因在于TAC涵蓋簽署國需要承諾“互相尊重主權(quán)、互補(bǔ)干涉內(nèi)政”等內(nèi)容。美國為確保其在緬甸、柬埔寨等國問題上的發(fā)言權(quán)遲遲不愿加入，以便能夠保持施壓和干預(yù)態(tài)勢(shì)。奧巴馬政府對(duì)TAC態(tài)度徹底轉(zhuǎn)變很大程度上也在于其對(duì)緬政策的調(diào)整。當(dāng)然，美改變介入方式也與奧巴馬政府對(duì)朝鮮正在和緬甸發(fā)展核合作關(guān)系有關(guān)，與東盟同臺(tái)，更利于“對(duì)付”朝緬。

再次，美國視東盟為推進(jìn)“巧實(shí)力”外交的“實(shí)驗(yàn)田”。美國最終放下身段積極參與東盟系列峰會(huì)，標(biāo)志著奧巴馬政府對(duì)東南亞的“巧實(shí)力”外交開始邁出實(shí)質(zhì)性步伐。美國長(zhǎng)期經(jīng)營東南亞，視東南亞為其亞洲戰(zhàn)略的重要側(cè)翼。冷戰(zhàn)時(shí)期，美國在東南亞地區(qū)積極拼湊帶有軍事性質(zhì)的同盟組織。隨著冷戰(zhàn)結(jié)束，美國似乎與東南亞漸行漸遠(yuǎn)，但實(shí)際上，美國在東南亞具有深厚的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，其傳統(tǒng)盟友是其推行外交戰(zhàn)略的堅(jiān)強(qiáng)后盾。美國和東盟國家互為重要貿(mào)易伙伴，2008年雙邊貿(mào)易額達(dá)到1780億美元。美國始終關(guān)注并加大投入涉及其重大戰(zhàn)略利益的菲律賓、新加坡等重點(diǎn)東盟國家。菲律賓、泰國是美國在亞洲的重要盟國，美國與菲、泰始終保持著密切軍事交流。新加坡允許美國航母停靠并作為美海軍維修基地，美國將新加坡視作其安全鏈條上非常重要的一環(huán)。因此，美國此次“重返”并非指其影響力“從無到有”，而是意指美國改變方式對(duì)東南亞“深入介入”和“全面介入”。奧巴馬政府一大明顯的政治轉(zhuǎn)變即在于利用美國影響力和軟實(shí)力，重塑美國在世界各地的形象。新任政府更傾向于徹底改觀世界對(duì)美國尚武的觀念，強(qiáng)調(diào)“和平長(zhǎng)入”世界。希拉里近日在美國對(duì)外關(guān)系委員會(huì)上首次闡述以“巧實(shí)力”為標(biāo)志的奧巴馬政府外交戰(zhàn)略，稱“巧實(shí)力”體現(xiàn)在“更新與伙伴國家加強(qiáng)合作的有效渠道、謀求與持不同觀點(diǎn)的國家進(jìn)行有原則的接觸，綜合運(yùn)用軍事與民間力量，以及充分利用包括經(jīng)濟(jì)實(shí)力和示范效應(yīng)等在內(nèi)的一切美國實(shí)力等五個(gè)方面具體的政策途徑”。奧巴馬政府此次調(diào)整對(duì)東南亞的介入方式，積極參與以東盟為核心的多邊機(jī)制，有意借此舞臺(tái)向世界展示美國“巧實(shí)力”外交的積極成果，重塑美國國際形象。

“巧”返之路漫漫

盡管奧巴馬政府以多種形式努力加快重返東南亞的步伐，但是，受多種因素制約，美國以“巧實(shí)力”促進(jìn)戰(zhàn)略“重返”東南亞很難一蹴而就。

其一，戰(zhàn)略“重返”受到美國對(duì)東盟“示好”的具體措施等實(shí)質(zhì)動(dòng)作力度的制約。不可否認(rèn)，希拉里高調(diào)“重返”中不乏含有政治炒作的成分，意在凸顯奧巴馬政府對(duì)前任政府“輕視亞洲”政策的轉(zhuǎn)變，同時(shí)力圖扭轉(zhuǎn)美國的國際形象。目前，美國簽署TAC，做出了一些姿態(tài)，但鑒于東南亞并不構(gòu)成美國核心利益，美實(shí)質(zhì)性動(dòng)作并不多。實(shí)際上，TAC只是一種原則性的聲明，對(duì)簽署國并不具有強(qiáng)制性的法律約束力，也沒有具體懲罰違反者的政策措施，即使東盟成員國之間也會(huì)做出違反TAC的行為。東盟秉承“不邀請(qǐng)不受理”的原則，即不干涉成員國的內(nèi)政，也不強(qiáng)制干預(yù)成員國之間的矛盾與沖突。因此，TAC對(duì)美國有一定約束力，但并不構(gòu)成太大的壓力。

其二，戰(zhàn)略“重返”受到東盟國家收受能力的制約。從根本上說，美國與東盟的戰(zhàn)略目標(biāo)不盡相同。作為其亞太戰(zhàn)略的組成部分，美國“重返”東南亞戰(zhàn)略的根本目的在于全面強(qiáng)化其在東南亞的影響和存在。而東盟國家一貫巧妙利用大國在東南亞地區(qū)博弈中的矛盾，實(shí)行開放的地區(qū)主義，奉行“大國平衡”外交政策，謀求經(jīng)濟(jì)和安全利益最大化。東盟國家一方面對(duì)美國戰(zhàn)略“重返”求之不得，但另一方面，地區(qū)國家又普遍具有很強(qiáng)的自主意識(shí)。鑒于美國對(duì)東盟國家難改厚此薄彼姿態(tài)，各國對(duì)美國重返也持矛盾心態(tài)。東南亞有兩億穆斯林，占世界穆斯林總?cè)丝诘奈宸种?，廣大穆斯林人口具有較強(qiáng)的“仇美”、“反美”情緒，美國與東盟雙方很難回到冷戰(zhàn)時(shí)期的同盟關(guān)系。美國加入TAC后，將面對(duì)該條約中“互相承認(rèn)和尊重主權(quán)、互不干涉內(nèi)政、以和平方式解決爭(zhēng)端”等原則的約束。鑒于緬甸是東盟成員國，朝鮮也已簽署TAC，美國對(duì)緬甸和朝鮮的政策會(huì)受到一定影響和牽制。如果美國在ARF上力主將朝鮮核問題和緬甸問題作為論壇的主要議題，東盟將很難茍同。

其三，如何處理緬甸問題直接影響美國能否徹底成功實(shí)現(xiàn)“巧”返。緬甸問題歷來是影響東盟與美國關(guān)系的重要因素。就在簽署TAC前不久， 希拉里還曾建議東盟，如果緬甸軍政府不釋放反對(duì)派領(lǐng)導(dǎo)人緬甸全國民主聯(lián)盟總書記昂山素季，東盟應(yīng)考慮驅(qū)逐緬甸出盟。多年來，東盟各國在處理與緬甸關(guān)系以及昂山素季問題上一直保持溫和與低調(diào)姿態(tài)，不可能因美改變態(tài)度。美今后如何應(yīng)對(duì)東盟框架下的緬甸問題成為其能否徹底成功實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略“重返”的最大障礙之一和有效“試金石”。

美國改變方式介入東南亞，給中國的東南亞外交提出了新課題，增加了中國應(yīng)對(duì)東南亞涉華重大問題的難度。一方面，中國應(yīng)對(duì)美國“和平促變”手法保持清醒。但與此同時(shí)，也不宜對(duì)美國改變姿態(tài)與手法，簡(jiǎn)單奉行冷戰(zhàn)思維持負(fù)面態(tài)度，應(yīng)以開放心態(tài)，利用既有舞臺(tái)推進(jìn)中美雙方的溝通與交流，并繼續(xù)通過多種渠道展開同東南亞國家的務(wù)實(shí)合作，繼續(xù)積極參與并利用以東盟為核心的多邊機(jī)制，謀求中國—東盟的共同發(fā)展，構(gòu)筑穩(wěn)定、發(fā)展與和諧的東南亞周邊環(huán)境。

(責(zé)任編輯:肖雪晴)