一、什么是自主性決議
　　
　　重大事項決定權(quán)是人大及其常委會一項重要職權(quán)，是代表人民意志，依法對國家和本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展各方面的重大事項做出決議、決定，并用國家強(qiáng)制力保證貫徹實施的國家權(quán)力。
　　地方人大常委會做出的重大事項決定、決議中，大致可以分為兩類：一類是由“一府兩院”發(fā)議提請，常委會討論決定和批準(zhǔn)的事項，簡稱為批準(zhǔn)性決議，具有同意、認(rèn)定、批準(zhǔn)的性質(zhì)，比如各地人大常委關(guān)于決算的決議、關(guān)于同意預(yù)算變更的決議等，地方人大常委會每年都要做出一定數(shù)量的這樣的決議；第二種形式，是由常委會主任會議、人大專門委員會、常委會組成人員5人以上發(fā)議，由常委會組織專門力量進(jìn)行調(diào)研論證經(jīng)過法定程序做出決議和決定，可稱之為自主性決議（決定）。
　　自主性決議的特點是：（1）自主選題。即人大常委會圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問題和社會、人民群眾普遍關(guān)心的問題，通過相關(guān)途徑確定議題，更多地體現(xiàn)了常委會自身的關(guān)注視角。（2）針對性較強(qiáng)。比之批準(zhǔn)性決議，往往針對某一時期關(guān)注度較高、群眾反映強(qiáng)烈的問題提出，而且很可能是政府顧及不到或者重視不夠的問題。（3）操作性比較強(qiáng)。因為由專委會發(fā)議也好、5人聯(lián)名提出也好，都有較為充分的醞釀、調(diào)研、協(xié)調(diào)、論證時間，從“民主”和“集中”兩個方面都可以做得比較充分，這樣做出的決策具有較強(qiáng)的可操作性。
　　
　　二、當(dāng)前做出“自主性決議”不夠到位的表現(xiàn)及原因分析
　　
　　近年來，地方各級人大常委會在行使重大事項決定權(quán)方面進(jìn)行了有益的探索和實踐，為推動地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，總體上看，各級地方人大常委會在行使重大事項決定權(quán)方面與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使相比尚比較薄弱。其表現(xiàn)的重要方面是：批準(zhǔn)性決議多、自主性決議少；部分已做出的自主性決議實施效果不太理想。
　　原因分析：
　　1. 受傳統(tǒng)的思維模式影響。當(dāng)前，社會有關(guān)方面包括部分人大機(jī)關(guān)的同志對決定權(quán)的性質(zhì)、目的和意義認(rèn)識不夠到位，認(rèn)為決定重大事項是黨委的事、執(zhí)行是政府的事，人大常委會居中搞好監(jiān)督就行了。即或做出決定決議，也適宜做出程序性、號召式、“錦上添花”式的決議，否則難免有“越位”之嫌。這種認(rèn)識是造成批準(zhǔn)性決議多、自主性決議少的主要原因。
　　2. 重大事項的界定問題。盡管憲法和法律確定了重大事項決定權(quán)的主體，但對于什么是重大事項、按照什么標(biāo)準(zhǔn)確定重大事項，規(guī)定比較原則。比如，憲法一百零四條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項。”地方組織法第四十四條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)、民政、民族工作的重大事項。”常委會要做出自主性決議，必須將上述原則規(guī)定具體化，確定重大事項的范圍。要按照“根本性、長遠(yuǎn)性、全局性”的原則出發(fā)，結(jié)合實際對重大事項的范圍進(jìn)行界定。有的同志認(rèn)為，決議一經(jīng)做出就有了法定效力，需要格外慎重，法律沒有明確規(guī)定的、或者沒有形成慣例的，還是再等一等。這樣做的結(jié)果，把思路局限到如何界定上，找不到法律規(guī)定與地方實際的結(jié)合點，從而難以邁出實質(zhì)性步伐。
　　3. 機(jī)制問題。一是沒有從制度上對自主性決議給以確認(rèn)和規(guī)范。沒有形成一套行之有效的由人大常委會組織力量自主提出、論證、調(diào)研、討論、做出決議的機(jī)制。二是調(diào)研、論證機(jī)制不夠健全。重大事項涉及一個地區(qū)長遠(yuǎn)性、根本性的大事，需要進(jìn)行多方調(diào)研、論證，必要時還需要付諸公民討論，需要付出很多環(huán)節(jié)的勞動。但從實踐看，調(diào)研論證方面深入實際、深入群眾、聽取社會各界意見還不夠到位，影響了決定的權(quán)威性。三是制度建設(shè)相對滯后。近年來，各地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展加快、區(qū)域特征發(fā)生變化，給重大事項的確定也帶來了新的課題，加之對行使決定權(quán)憲法法律規(guī)定又比較原則，尤其需要制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件提供制度性的保障，但有些地方制度建設(shè)比較滯后。
　　
　　三、加強(qiáng)做出自主性決議的主動性
　　
　　1. 提高認(rèn)識，主動介入。人大常委會行使決定權(quán)是憲法和法律的授權(quán)，做出自主性決議是行使法定職權(quán)的一種特定形式，不存在越權(quán)的問題，也不會影響黨委的領(lǐng)導(dǎo)。作為人大常委會要善于圍繞黨委一個時期的中心工作，圍繞與人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的問題做出決議決定，做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的統(tǒng)一。地方黨委也要堅定不移地支持人大常委會行使重大事項決定權(quán)，包括探索和加強(qiáng)有益的決定權(quán)行使的有效形式。地方各級人大常委會要從職權(quán)法定原則出發(fā)，從體現(xiàn)黨的主張出發(fā)，增強(qiáng)主動意識，多做些深入的調(diào)研工作，做出有影響力的決議和決定。
　　2. 選好題目，準(zhǔn)確定位。自主性決議的產(chǎn)生，選題一定要準(zhǔn)。一是把握依照法律的原則。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定確定決定權(quán)行使的范圍，確定的重大事項不得與有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定相違背。二是要在遵循法律的前提下，善于從區(qū)域特殊性出發(fā)，從人民群眾關(guān)心的熱點、難點問題出發(fā)確定重大事項的范圍。省有省情、市有市情，各地情況不盡相同，因此很難有一個統(tǒng)一的、完全一致的重大事項。要解放思想，靈活把握“根本性、長遠(yuǎn)性、全局性”的內(nèi)涵，從實際出發(fā)確定重大事項的范圍。要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)行使重大事項決定權(quán)，圍繞黨和國家的重大決策和重要法律的實施、當(dāng)?shù)馗母镩_放和社會影響重大的事項、人民群眾普遍關(guān)心的熱點難點問題行使好重大事項決定權(quán)。當(dāng)前，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，著重加強(qiáng)社會建設(shè)這一領(lǐng)域重大事項決定權(quán)的行使，圍繞人民群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、食品安全、勞動保障、醫(yī)療、社會管理等民生工程，確定相關(guān)的重大事項并保證實施，讓改革開放的成果惠及更多的人民群眾。三是要把握好議題產(chǎn)生的途徑。自主性決議議題的產(chǎn)生通常是來源于人大代表建議、專委會調(diào)研、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問題、人民群眾信訪集中反映的問題等六個途徑。根據(jù)一些地方人大常委會的好的做法，筆者認(rèn)為重點應(yīng)從代表建議和專委會的調(diào)研中產(chǎn)生為好。理由是：一些代表建議、包括專委會的專項調(diào)研，既兼顧了長遠(yuǎn)又反映了現(xiàn)實熱點，并且具備了形成議案的一些基礎(chǔ)，而在代表大會會議期間審議、論證時間短形不成議案，有的調(diào)研還沒有成型，這樣的題目可以由專委會進(jìn)行充分的調(diào)研論證，充實必要內(nèi)容，由專委會向常委會提出議案后做出相應(yīng)的決議。
　　3. 完善機(jī)制、規(guī)范運作。一是要形成向黨委匯報、請示的機(jī)制。自主性決議的題目涉及地區(qū)的長遠(yuǎn)大計，常委會要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使決定權(quán)，重要題目要向黨委匯報和請示，取得黨委同意后實施。二是要建立與“一府兩院”的會商、協(xié)調(diào)機(jī)制。從自主性決議選擇的議題來看，大都是需要政府實施的，有的要花費相當(dāng)?shù)呢斄ξ锪?，要加?qiáng)和政府及有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，達(dá)成解決問題的共識。三是強(qiáng)化調(diào)研、論證機(jī)制，提高決策的科學(xué)化、民主化水平。調(diào)研的深入扎實，決定了決議的質(zhì)量。調(diào)研中要多聯(lián)系代表，多聽代表的建議和意見，廣泛深入實際，傾聽群眾特別是基層群眾的呼聲。同時，還要聽取專家等各方面的意見，召開聽證會，做實每個環(huán)節(jié)的工作。特別要注重發(fā)揮專門委員會的作用。三是加強(qiáng)制度建設(shè)，為行使重大事項決定權(quán)提供保障。制度要與時俱進(jìn)，注重與監(jiān)督法等法律的銜接，吸收實踐成果，為實踐提供指導(dǎo)。
　　4. 加強(qiáng)督辦，保證效果。地方人大常委會關(guān)于重大事項的自主性決議一經(jīng)做出即具有法律效力，其法律層級要高于常委會的審議意見。作為人大常委會要像進(jìn)行執(zhí)法檢查和視察那樣，加強(qiáng)對重大事項決定權(quán)實施情況的監(jiān)督。要綜合采取聽取實施決議的工作報告、執(zhí)法檢查、視察等多種形式加強(qiáng)監(jiān)督。如果忽視了督辦這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既或是決議本身有操作性，其實施效果也會大打折扣。
　　
　　（作者單位：遼寧省阜新市人大常委會研究室）