吳艷芳

內(nèi)容摘要：美國城市公共交通投融資是在高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中形成的。美國城市公交的投融資模式概括為“政府投資+營運(yùn)收入+市政債券+項(xiàng)目融資”模式。本文依次對美國聯(lián)邦政府和地方政府的投資和補(bǔ)貼情況、市政債券融資情況及項(xiàng)目融資情況進(jìn)行研究，并指出我國可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和實(shí)際情況，有選擇的借鑒。

關(guān)鍵詞：城市公共交通投融資模式政府投資市政債券項(xiàng)目融資

美國城市交通以私家車為主，公共交通處于輔助地位。為了解決這種交通模式造成的交通擁堵、環(huán)境污染等問題，美國從20世紀(jì)60年代開始通過各種立法，扶持城市公共交通的發(fā)展，尤其從投融資方面進(jìn)行探索。為了建設(shè)發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)，聯(lián)邦政府和州政府都通過財(cái)政撥款支持公交投資，同時(shí)也積極利用各種金融工具作為融資方式。綜合起來，美國城市公共交通投融資模式可以歸納為“政府投資+營運(yùn)收入+市政債券+項(xiàng)目融資”。

聯(lián)邦政府和地方政府的投資和補(bǔ)貼

美國通過國家立法保障城市公交投資和補(bǔ)貼，1998年頒布的《21世紀(jì)交通平衡法》(TEA-21)的基本思想是，改進(jìn)安全，保護(hù)環(huán)境。增加就業(yè)，重建美國運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施。協(xié)調(diào)發(fā)展各種運(yùn)輸方式。該法令提出，不僅要在高速公路、橋梁方面進(jìn)行投資，還在公共運(yùn)輸系統(tǒng)、聯(lián)合運(yùn)輸和諸如智能運(yùn)輸系統(tǒng)這類先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行投資，并列入國家財(cái)政預(yù)算。1999年有26億美元按照一定公式分配給人口超過5萬的城市化地區(qū)，其中約70％用于公共汽車。2003年為公共交通提供360億美元的公共交通基金，另有50億美元可用于各種撥款。但經(jīng)營性補(bǔ)貼范圍不斷削減。聯(lián)邦政府只照顧小城市和農(nóng)村的公交系統(tǒng)。

現(xiàn)在，美國公共交通的資金來源60％是政府補(bǔ)貼(其中5％是聯(lián)邦政府補(bǔ)貼、21％是州政府補(bǔ)貼、34％是地方政府補(bǔ)貼)，37％是票價(jià)收入，其余則通過營業(yè)稅、消費(fèi)稅或發(fā)行債券補(bǔ)齊。

在美國公共交通最發(fā)達(dá)的紐約市，2000年公交收入結(jié)構(gòu)中，聯(lián)邦和地方政府補(bǔ)貼高達(dá)40％。同年芝加哥交通管理局總運(yùn)營費(fèi)用支出是8.41億美元，其中人員工資6.13億美元；總收入為4.39億美元，其中票務(wù)收入3.68億美元，其他如票價(jià)補(bǔ)貼、廣告、投資收益和地方政府捐助等1.74億美元，收支相抵后虧損的4.01億美元全部由聯(lián)邦政府、州政府和地區(qū)交通管理局出資設(shè)立的公共事業(yè)基金進(jìn)行補(bǔ)償。

市政債券融資

美國建國之初，就開始使用發(fā)行債券的方式為公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。1993年至今每年仍要發(fā)行2000億美元一4500億美元的債券用于市政建設(shè)，占美國債券市場發(fā)行總額的13％，可以說是最小的債務(wù)市場。大多數(shù)地方政府都通過市政債券進(jìn)行融資。在全美8萬多個(gè)地方政府中，大約有5.5萬個(gè)是市政債券發(fā)行者。發(fā)行市政債券融資，至少需要以下要素：政府信用評級機(jī)構(gòu)、債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、債券市場和債券購買者、交易方式、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

(一)政府信用評級機(jī)構(gòu)

市政債券和企業(yè)債券一樣，主要存在違約、拖欠、信用等級改變、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)價(jià)值損失、利息損失等信用風(fēng)險(xiǎn)。因此發(fā)行市政債券一定要經(jīng)過信用評級機(jī)構(gòu)的評級。同時(shí)，由于市政債券發(fā)行數(shù)量不斷增加，信用風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸提高。為了較好地控制風(fēng)險(xiǎn)，美國形成了以信用評級制度、信息披露制度和債券保險(xiǎn)制度為內(nèi)容的信用風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。目前，美國從事市政債券評級的機(jī)構(gòu)主要是穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾和惠譽(yù)。信用評級機(jī)構(gòu)對所有公開發(fā)行的債券進(jìn)行獨(dú)立的信用評級，通過信號甄別與信號傳遞機(jī)制，使投資者的信息不對稱得到一定程度的改善，從而可以比較風(fēng)險(xiǎn)與收益進(jìn)行投資決策。

(二)債券保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

債券保險(xiǎn)是目前應(yīng)用比較廣泛的方法?，F(xiàn)在，幾乎50％的市政債券都為其按時(shí)還本付息向私人保險(xiǎn)公司申請保險(xiǎn)。在市政債券發(fā)行市場上，債券保險(xiǎn)有三種主要方式：第一種方式是債券發(fā)行人首先要求承銷商進(jìn)行競爭性投標(biāo)，而這種投標(biāo)價(jià)格可以包含或不包括債券保險(xiǎn)價(jià)格，發(fā)行者最后選一個(gè)最低的報(bào)價(jià)，當(dāng)然這種報(bào)價(jià)可能不含保險(xiǎn)；第二種方式是發(fā)行者從保險(xiǎn)人的投標(biāo)價(jià)格中選擇合適的保險(xiǎn)商，買了債券保險(xiǎn)后再要求承銷商進(jìn)行競爭性投標(biāo)；第三種方式是在決定是否買保險(xiǎn)之前，發(fā)行人要求承銷商分別以含保險(xiǎn)和不含保險(xiǎn)兩種形式進(jìn)行承銷投標(biāo)。

(三)債券市場和債券購買者

美國市政債券的投資群體包括：個(gè)人家庭、貨幣市場基金、共同基金、保險(xiǎn)公司、銀行、銀行年金信托、封閉式基金和其他投資者等。聯(lián)邦政府對個(gè)人投資者的市政債券利息免征所得稅。由于稅收政策和市場風(fēng)險(xiǎn)的約束，商業(yè)銀行持有的市政債券比例近年來持續(xù)下降。保險(xiǎn)公司持有的市政債券比例則隨著公司業(yè)務(wù)波動(dòng)和經(jīng)濟(jì)景氣循環(huán)而變化。

(四)交易方式

市政債券發(fā)行主要有競標(biāo)和商議交易兩種方式。市政債券傳統(tǒng)上一般通過柜臺(tái)交易市場進(jìn)行交易。近年來技術(shù)進(jìn)步因素使得電子交易迅速增長。與公司債券主要由聯(lián)邦證券與交易委員會(huì)監(jiān)管不同的是，市政債券的監(jiān)管工作比較分散，發(fā)行管理主要由州和地方政府負(fù)責(zé)，市政債券公開發(fā)行前并不需要向聯(lián)邦證券與交易委員會(huì)注冊登記。市政債券交易活動(dòng)由美國全國證券交易商協(xié)會(huì)有關(guān)部門，按照市政債券條例制定委員會(huì)(MSRB)制定的MSBB規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管。

(五)監(jiān)督機(jī)構(gòu)

美國對市政債券的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有美國證管會(huì)市場監(jiān)管部設(shè)的市政債券辦公室和美國市政債券規(guī)則委員會(huì)。盡管美國證券交易委員會(huì)(SEC)對企業(yè)發(fā)行債券和股票有很大的權(quán)力，但監(jiān)管市政債券的權(quán)力卻要小得多，發(fā)行市政債券既不需要SEC批準(zhǔn)。也不需要向SEC登記和定期報(bào)告。事實(shí)上，美國《證券法》不允許SEC制訂有關(guān)規(guī)則。直接或者間接要求市政債券的發(fā)行者事先向SEC登記和報(bào)告。市政債券辦公室的權(quán)力主要有兩個(gè)方面，第一是根據(jù)反欺詐條款進(jìn)行事后監(jiān)管，包括對市政債券的發(fā)行者、承銷商、經(jīng)紀(jì)人、交易商、律師、會(huì)計(jì)師和財(cái)務(wù)顧問等所有參與人的監(jiān)管，主要的手段有責(zé)令限期改正、罰款以及提起訴訟。第二是制訂或者委托制訂約束市政債券承銷商、經(jīng)紀(jì)人、交易商、律師、會(huì)計(jì)師行為的規(guī)則，要求這些參與人履行信息披露的義務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對市政債券的監(jiān)管。

項(xiàng)目融資

美國政府把引入社會(huì)資本作為提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效率和降低成本的手段，其主要做法是通過提供市場優(yōu)惠、特許經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)或由政府提供信用等方法吸引私人部門投資，而不是以直接投資者或直接借款人的身份介入。其中，較為典型的模式有BOT、TOT和PPP。

BOT(Build-Operate-Transfer)模式，即政府公共部門承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引進(jìn)私人資本投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

TOT(Transfer-Ope rate-Transfer)模式，即政府將已建成的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有償轉(zhuǎn)讓給私人資本，政府再將收回的資金投入新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之中。

PPP(Public-Private-PartnershiD)模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般有中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)。由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是，政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營。

美國城市公共交通投融資模式對我國的啟示

美國是一個(gè)聯(lián)邦制國家，州政府除了聯(lián)邦憲法中禁止的權(quán)限以外，其余都是可以行使的范圍，包括地方政府發(fā)債權(quán)；同時(shí)又是一個(gè)市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國家，尤其擁有高度發(fā)達(dá)的金融市場。這決定了美國城市公共交通投融資方式具有高度的美國特色。因此，我國城市公共交通投融資要借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，必須經(jīng)過細(xì)致研究，尤其研究各種投融資方式的前提條件，然后根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和實(shí)際需要，有選擇的借鑒。

(一)關(guān)于政府投資和補(bǔ)貼

20世紀(jì)80年代以來的美國政府包括地方政府，都非常重視對城市公共交通的投資和補(bǔ)貼，在公共交通收入結(jié)構(gòu)中占六成左右，而且公交企業(yè)基本免稅。這是美國政府倡導(dǎo)公交優(yōu)先戰(zhàn)略，解決交通堵塞和環(huán)境污染的重要舉措。相比而言，我國中央政府和地方政府對于城市公共交通的政府投入相對較少，無論從公共交通的公共品性質(zhì)，還是公交優(yōu)先戰(zhàn)略而言，還是讓大多數(shù)人享受改革成果的民生政策，都有必要增加對公交企業(yè)的政府投入和補(bǔ)貼。

(二)關(guān)于地方發(fā)債權(quán)

我國是單一制國家，《預(yù)算法》中也明確禁止地方政府的發(fā)債權(quán)，但1994年我國財(cái)稅體制改革實(shí)行“分灶吃飯”后，各地方政府之間在經(jīng)濟(jì)增長方面存在激烈競爭關(guān)系，地方政府在固定資產(chǎn)投入、政績工程等方面具有較強(qiáng)動(dòng)機(jī)。因此如果允許地方發(fā)行債券，那么必然出現(xiàn)各地政府競相發(fā)債的熱潮。相反，如果不允許發(fā)債，那么地方政府在公共交通投資等方面必然投入較少，同時(shí)依然存在大量隱性負(fù)債搞建設(shè)的情況。更為重要的是，發(fā)行地方政府債券所必備的金融市場條件我國目前還不具備或者不完善，因此必須從多方面綜合考慮地方政府發(fā)債的事情，而不是修改《預(yù)算法》允許地方政府發(fā)債那么簡單。值得注意的是，我國許多地方政府在現(xiàn)有條件下，已經(jīng)通過“準(zhǔn)地方政府債券”的方式進(jìn)行公共交通建設(shè)融資，著名的比如上海城投模式，即國資委成立獨(dú)資國有公司，再發(fā)行企業(yè)債券進(jìn)行公交建設(shè)的方式。

(三)關(guān)于項(xiàng)目融資

我國目前已經(jīng)有許多地方的城市公共交通建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施了項(xiàng)目融資方式。同樣，項(xiàng)目融資方式也是許多國家經(jīng)常采用的融資方式，包括發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家。因此，項(xiàng)目融資并沒有很強(qiáng)的政治、社會(huì)必備條件，值得我國地方政府靈活借鑒。