蘇 奎 朱其鰲

內(nèi)容摘要：無論初始的目標(biāo)依據(jù)如何，鹽業(yè)管制都是當(dāng)前鹽業(yè)運(yùn)營(yíng)普遍的基本特征。政府依靠強(qiáng)制力對(duì)鹽業(yè)實(shí)施管制，并提供其運(yùn)營(yíng)可依賴的正式制度。與此同時(shí)，管制中也引發(fā)了制度的非均衡，并產(chǎn)生一系列不良的后果。文章基于此，在分析鹽業(yè)管制引起的制度非均衡及其后果的基礎(chǔ)上，提出破解問題的建議。

關(guān)鍵詞：鹽業(yè)管制制度非均衡后果破解

鹽業(yè)有著悠久的發(fā)展歷史，而鹽業(yè)管制則在其發(fā)展的特定階段發(fā)端，并延續(xù)至今。鹽業(yè)管制是政府基于一定的目標(biāo)依據(jù)，憑借其特有的資源即強(qiáng)制力。在鹽業(yè)運(yùn)營(yíng)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，就價(jià)格、市場(chǎng)進(jìn)入和退出等方面，對(duì)主體實(shí)施的限制和約束。它體現(xiàn)為政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能，在一定約束條件下，實(shí)現(xiàn)了政府強(qiáng)制對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的替代，也由此體現(xiàn)了特定方向上市場(chǎng)自發(fā)存在的失靈。鹽業(yè)專賣是鹽業(yè)管制在流通環(huán)節(jié)的實(shí)踐，是鹽業(yè)管制的主要實(shí)現(xiàn)形式。

鹽業(yè)的管制源于市場(chǎng)失靈產(chǎn)生的替代要求，市場(chǎng)失靈與管制的產(chǎn)生，實(shí)質(zhì)地反映了管制的目標(biāo)意圖。具體的管制目標(biāo)依據(jù)可以概括為：財(cái)政目標(biāo)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和公共利益目標(biāo)。歷史上的鹽業(yè)管制更多強(qiáng)調(diào)財(cái)政目的并偶有經(jīng)濟(jì)目的，而公共利益目標(biāo)的選擇。則是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)果。

財(cái)政目標(biāo)將鹽業(yè)的管制作為政府?dāng)烤圬?cái)富的渠道。諸如“緊閉其事，總利其官”，“陛下弗私，以屬大在佐賦”，“國(guó)家財(cái)賦，所稱鹽法居半。蓋歲計(jì)所人止四百萬，半屬民賦，其半則給于鹽”等，盡顯管制的財(cái)政目的。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則以管制為調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)總體的良性運(yùn)行?！豆茏印分刑岢鲆惶紫到y(tǒng)的理論，在輕重論中，強(qiáng)調(diào)“封建君主和國(guó)家必須善于掌握和利用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的‘輕重關(guān)系和市場(chǎng)情勢(shì)，積極參與、調(diào)控商品貨幣經(jīng)濟(jì)的運(yùn)動(dòng)，以此來配合其他封建政治方法，最大限度地獲取政治經(jīng)濟(jì)利益，保障和鞏固統(tǒng)治”。對(duì)鹽鐵錢等有關(guān)國(guó)計(jì)民生的特殊商品的生產(chǎn)和流通加以不同程度的控制，既為君主和國(guó)家造就了巨大財(cái)政收入，又可以一致兼并私家勢(shì)力。公共利益目標(biāo)則強(qiáng)調(diào)鹽業(yè)管制對(duì)保障有效供給方面的作用，以促進(jìn)消費(fèi)者福利水平的最大化。

鹽業(yè)管制下的制度非均衡表現(xiàn)

從制度的角度來講。鹽業(yè)管制既是制度非均衡的結(jié)果，同時(shí)又導(dǎo)致新的制度非均衡。

制度非均衡是人們對(duì)現(xiàn)存制度的一種不滿意或不滿足，意欲改變而尚未改變的狀態(tài)，是由于現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)的凈收益小于另一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，也就是出現(xiàn)了一個(gè)新的盈利機(jī)會(huì)。引起制度非均衡的因素在于：制度選擇集合改變；技術(shù)改變；制度服務(wù)的需求改變；其他制度安排改變。這四種原因中的每一種原因本身又由幾個(gè)不同因素組成。這種不均衡將產(chǎn)生獲利機(jī)會(huì)，新的制度安排將被創(chuàng)造出來。

鹽業(yè)管制是一種強(qiáng)制性的制度安排，在行業(yè)范圍導(dǎo)致市場(chǎng)不完全的同時(shí)，也使得制度服務(wù)的需求改變，產(chǎn)生穩(wěn)定制度下的制度非均衡。這樣的非均衡集中體現(xiàn)在以下方面：

鹽業(yè)管制下“管制權(quán)益”引發(fā)制度非均衡。以公共利益為目的的現(xiàn)代鹽業(yè)管制，在對(duì)價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入等進(jìn)行限制性制度安排時(shí)，勢(shì)必產(chǎn)生同管制官僚和壟斷廠商的“管制權(quán)益”的矛盾?！肮苤茩?quán)益”源于制度之外的獲利機(jī)會(huì)，導(dǎo)致制度服務(wù)需求改變，誘發(fā)制度變遷。然而，因其獲利的非法性和有悖于公共利益，這種需求顯然難以響應(yīng)該得利機(jī)會(huì)的制度供給。這種非均衡通過“內(nèi)部人”控制的“變異行為”，替代了正式的制度變遷來滿足需求，，并因既得利益阻礙正式制度變遷。

利益受損導(dǎo)致新制度需求的產(chǎn)生，形成制度非均衡。在“管制權(quán)益”得利主體的行為影響下，管制的直接受害者是消費(fèi)者。為爭(zhēng)取謀求“管制權(quán)益”的入場(chǎng)券，廠商勢(shì)必要開展尋租活動(dòng)，并“響應(yīng)”官僚的創(chuàng)租和抽租行為，而由此產(chǎn)生的系列成本連同廠商所追求的壟斷超額利潤(rùn)，則最終在消費(fèi)者的利益轉(zhuǎn)移中取得補(bǔ)償。由此，現(xiàn)實(shí)中管制的公共利益不但沒能得到有效保障，反而導(dǎo)致制度約束下的利益受損。破除管制后可能的利益修復(fù)，成為制度服務(wù)需求改變的誘因，并引發(fā)制度非均衡，推動(dòng)誘致性的制度變遷。然而，這種需求要求的制度變遷通常具有高額成本，沒有政府強(qiáng)制的支持，制度變遷將長(zhǎng)期停滯。

鹽業(yè)管制下制度非均衡的不良后果

(一)管制俘獲

管制俘獲使得旨在維護(hù)公共利益的管制，最終成為“維護(hù)生產(chǎn)者利益”的制度平臺(tái)。借鑒布坎南關(guān)于尋租的解釋，在鹽業(yè)管制中的尋租問題上，可以作這樣的分析：

第一層次的尋租，即廠商為獲取鹽業(yè)特許權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行的尋租。由于官僚本身同樣符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，因而，為獲得管制下的壟斷利潤(rùn)，廠商之間展開“非正常”競(jìng)爭(zhēng)成為必然。第二層次的尋租基于第一層次可能獲得的租金而產(chǎn)生，它以官僚為主體向上實(shí)施尋租。第三層次的尋租基于管制下企業(yè)的超額收入展開。第四層次的尋租是鹽業(yè)壟斷企業(yè)中的內(nèi)部人因利己的意圖，產(chǎn)生突破制度邊界的意圖，為獲得權(quán)力庇護(hù)而尋租。

尋租之外還存在創(chuàng)租和抽租的問題。政治創(chuàng)租是政府政客利用行政干預(yù)的手段來增加私營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)，人為地創(chuàng)造租金，誘使私營(yíng)企業(yè)向其“進(jìn)貢”作為得到這種租金的條件。所謂抽租是指政府官員故意提出某項(xiàng)會(huì)使私營(yíng)企業(yè)利益受損的政策作為威脅，迫使私營(yíng)企業(yè)割舍一部分既得利益與政府官員分享。管制俘獲的過程，直接產(chǎn)生“官商勾結(jié)”和結(jié)黨營(yíng)私。

(二)公共利益問題

在“管制權(quán)益”的驅(qū)使下，原有管制制度的邊界在尋租、創(chuàng)租及抽租等行為過程中，實(shí)質(zhì)上被破壞，廠商在與官僚博弈的過程中支付的“成本”，促使其在產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量及營(yíng)造黑市等途徑上尋求補(bǔ)償。因此，消費(fèi)者成為管制的直接受害者，實(shí)際上承擔(dān)了官商博弈形成的巨額成本，從而消費(fèi)者剩余被剝削成為生產(chǎn)者剩余和租金。

作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的鹽品，這種“剝削”的外部性很難估量，然而可以肯定的是，它極大地違背了現(xiàn)代鹽業(yè)管制的公共利益目標(biāo)原則，嚴(yán)重侵蝕著公共利益。

(三)鹽業(yè)資源配置問題

管制中廠商和官僚行為的“變異”，導(dǎo)致鹽業(yè)資源配置產(chǎn)生扭曲。其基本表現(xiàn)是個(gè)別鹽業(yè)資源非正常市場(chǎng)渠道配置，成為內(nèi)部人個(gè)人私利的自留地，開辟制度外的市場(chǎng)謀求私利，破壞市場(chǎng)秩序，損害國(guó)家利益；導(dǎo)致資源配置的非生產(chǎn)性，使可用于生產(chǎn)性活動(dòng)的資源浪費(fèi)于諸如尋租、相鄰尋租和避租等活動(dòng)中，大量耗費(fèi)了社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源；對(duì)規(guī)模和產(chǎn)量的控制，導(dǎo)致資源配置效率低下；既得利益及由此產(chǎn)生的生產(chǎn)方式改進(jìn)上的保守，導(dǎo)致生產(chǎn)效率進(jìn)步受阻。

(四)制度運(yùn)行成本較高

由于利益受損而產(chǎn)生的制度非均衡，使得利益受損主體產(chǎn)生變遷服務(wù)制度的制度需求，并嘗試通過破壞產(chǎn)權(quán)邊界、對(duì)制度的消極響應(yīng)和談判等途徑影響制度的運(yùn)行，導(dǎo)致其運(yùn)行的摩擦成本上升，并由此產(chǎn)生系列社會(huì)成本。

鹽業(yè)管制下制度非均衡后果

的破解

(一)對(duì)鹽業(yè)管制的一般性態(tài)度

現(xiàn)代鹽業(yè)管制的初始制度安排及其目標(biāo)選擇顯然在于維護(hù)公共利益。作為在經(jīng)濟(jì)管制中代行管制職能的官僚，若能夠嚴(yán)格遵循制度的既定規(guī)則，則管制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)該并不存在普遍難題。然而官僚的利己事實(shí)上導(dǎo)致了政府失靈，因此似乎存在一個(gè)選擇——要么規(guī)范和完善鹽業(yè)的經(jīng)濟(jì)管制，要么放棄管制。鹽業(yè)管制與鹽業(yè)發(fā)展有著同樣悠久的歷史(盡管目標(biāo)依據(jù)在發(fā)生轉(zhuǎn)移)，從而使得在鹽業(yè)中實(shí)施管制存在著普遍穩(wěn)定的信仰條件；相反地，片面強(qiáng)調(diào)放棄管制，其制度變遷導(dǎo)致的成本支付將是多元的，而且勢(shì)必是一個(gè)宏大的量。

鹽業(yè)管制的目標(biāo)是保障和促進(jìn)公共利益，而管制過程中出現(xiàn)的制度非均衡及有悖于“公共利益”的后果，由此引發(fā)的問題或許不是是否要實(shí)施管制，而是如何實(shí)現(xiàn)規(guī)范有效的管制。

(二)問題癥結(jié)的破解

從管制導(dǎo)致制度非均衡及其后果來看，制度實(shí)施機(jī)制不完善，導(dǎo)致無法達(dá)到有效激勵(lì)與約束，從而不可避免地產(chǎn)生“管制俘獲”并產(chǎn)生“委托一代理”問題，是問題的關(guān)鍵。

在管制建構(gòu)的過程中，政府與官僚之間會(huì)形成第一層次的“委托一代理”關(guān)系，而官僚和壟斷企業(yè)之間形成第二層次的“委托一代理”關(guān)系。在第一層次的“委托一代理”關(guān)系中，因缺乏完善的實(shí)施機(jī)制，個(gè)人利己的官僚出于收益(風(fēng)險(xiǎn)收益)與成本(違約成本)的比較，將傾向于選擇權(quán)力出租、創(chuàng)租和抽租(至少在現(xiàn)有的制度安排下是如此)，并在同政府(委托人)的契約關(guān)系中產(chǎn)生“背德”行為，導(dǎo)致“委托一代理”問題的出現(xiàn)。而一旦存在第一層次“委托一代理”關(guān)系中的背德，第二層次“委托一代理”關(guān)系的性質(zhì)便在實(shí)質(zhì)上被“異化”，成為委托人和代理人之間進(jìn)行勾結(jié)和利益瓜分的契約關(guān)系。

廠商“尋利”乃是遵循規(guī)律，而“尋租”則表現(xiàn)為政府失靈、官場(chǎng)腐敗，兩者在性質(zhì)上有著根本的差別。官僚在管制中扮演著雙重角色，在第一層次的“委托一代理”關(guān)系中，其扮演的是代理人，而在第二層次的“委托一代理”關(guān)系中，其扮演的是委托人。由此，管制俘獲解決的關(guān)鍵，在于控制第一層次“委托一代理”代理關(guān)系中的代理人(即第二層次中的委托人)的行為。在管制過程中，面對(duì)官僚直接控制的權(quán)力及由此引發(fā)的潛在利益，使得“尋利”行為可能改變?cè)瓉淼男再|(zhì)。倘若制度的實(shí)施機(jī)制能夠杜絕官僚的機(jī)會(huì)主義傾向。防范其機(jī)會(huì)主義行為，則不但第一層次的“委托一代理”問題不會(huì)發(fā)生，也切斷了第二層次“委托－代理”問題產(chǎn)生的根源，遏制畸變的“尋利”行為。

(三)問題破解的制度建議

解決管制俘獲從而使管制制度真正服務(wù)于公共利益目標(biāo)，應(yīng)針對(duì)官僚建立規(guī)范化的規(guī)則和考核實(shí)績(jī)的監(jiān)測(cè)措施，實(shí)現(xiàn)有效的激勵(lì)與約束，可以考慮的制度內(nèi)容有：

短期契約制度。通過簽訂短期契約，控制官僚權(quán)力影響力的持續(xù)時(shí)間，消滅管制俘獲的時(shí)間條件，避免官商“親密度”的形成與鞏固。目標(biāo)管理辦法。將公共利益作為目標(biāo)，社會(huì)不良反響作為“污點(diǎn)”，以此來評(píng)定官僚的職能業(yè)績(jī)，并使之成為硬約束和長(zhǎng)期有效的影響因子，形成對(duì)官僚成長(zhǎng)的“加權(quán)影響”。官員問責(zé)制度。采取流動(dòng)性限制政策，杜絕異地升遷的做法，由此強(qiáng)化對(duì)淺層問題官僚的壓力，提高其違約成本，有效控制其行為中的機(jī)會(huì)主必同時(shí)對(duì)問題官僚追究法律和經(jīng)濟(jì)上的責(zé)任，避免簡(jiǎn)單的行政處罰。建立和完善第三方監(jiān)督體系，通過獨(dú)立第三方(短期契約下)，對(duì)廠商和官僚行為實(shí)施監(jiān)督。市場(chǎng)調(diào)查與信息反饋制度。強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開，在第二層次的委托一代理關(guān)系建構(gòu)過程中引入競(jìng)爭(zhēng)。增加尋租者的成本，從而遏制尋租。