李杏果

內(nèi)容摘要：社會主義市場經(jīng)濟條件下，中國政府改革的目標是建設服務型政府。服務型政府建設的實現(xiàn)路徑是從全能政府走向有限政府，從人治政府走向法治政府，從行政控制型政府走向民主參與型政府，從暗箱操作型政府走向公開透明化政府。從預算型政府走向績效型政府。

關鍵詞：市場經(jīng)濟政府轉(zhuǎn)型服務型政府

自20世紀70年代末以來，中國公民的權利意識日益覺醒，公民需求也呈現(xiàn)多樣化和復雜化的趨勢。在變化了的環(huán)境面前，管制有余、服務不足、效率低下、反應遲鈍、漠視公民需求的政府模式日益受到質(zhì)疑，所有這些都凸顯出政府改革的必要性。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，中國政府改革的目標是建設服務型政府。

從全能政府走向有限政府

在個人、社會、政府三者的關系問題上，從洛克到密爾，從斯密到潘恩，古典政治和經(jīng)濟理論家更注重個人與社會，認為政府“即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害”。近代西方社會的發(fā)展進一步表明，一個健康有序的社會共同體，有賴于政府管理、市場調(diào)節(jié)和社會自治這三駕馬車的聯(lián)合驅(qū)動。不論是過分強化其中的任一駕馬車，還是有意弱化其中的任一駕馬車，都無助于經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展，甚至還會導致嚴重的體制僵化和發(fā)展困難。

建設服務型政府意味著政府權力不再是無所不包、無所不能的專制權力，政府要有所為，有所不為，要科學、合理地界定政府、市場和社會的邊界，要用足市場，充分發(fā)揮市場在資源配置中的重要作用，從政府主導經(jīng)濟向市場主導經(jīng)濟轉(zhuǎn)變。在用足市場的同時，政府還要用足非政府組織，充分發(fā)掘社會的自治能力。在公共服務領域，政府要扮演新型領導者的角色，通過創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。鼓勵市場和社會主體參與公共服務提供，并通過為各主體提供公開、公正、平等、競爭的舞臺，讓市場和社會主體的參與能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，多中心的公共服務供給格局不斷完善。在這一過程中，政府逐漸從服務的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜盏慕M織者、協(xié)調(diào)者、規(guī)范者和購買者。

從人治政府走向法治政府

改革開放以后，中國在從人治政府走向法治政府方面取得了很大的成就，越來越多的法律法規(guī)得以頒布，中國的法制體系日益健全。然而，目前中國社會仍存在有法律而無秩序的現(xiàn)象，也就是說，雖然制定了法律，但是沒有真正實現(xiàn)法律框架內(nèi)的合作秩序。

服務型政府是公民和社會本位的政府，公民是國家和社會的主人，公民權益具有至高無上的地位，應得到強有力的保障。相比之下，政府手中所擁有的公共權力來自于公民的讓渡。政府是公民的代理人，政府掌握的公共權力處于從屬地位，是實現(xiàn)公民權益的手段。公民權益需要法律的界定和保障，法治政府的宗旨就是保護公民權利，維護公民自由，實現(xiàn)公共利益。為保證公民權利不被踐踏，公民利益不被違背，有必要對政府公共權力的行使加以限制和約束。法律是對政府公共權力進行約束的重要手段，法治政府是服務型政府建設的必經(jīng)之路。

建設法治政府，首先要通過立法改革，推動立法的不斷完善，提高法的數(shù)量，改善法的質(zhì)量，通過完善法的各項配套法規(guī)體系，使法更貼近現(xiàn)實，更具有可操作性和執(zhí)行力。其次，要確定法律至高無上的地位和權威性，政府權力要服從法律的約束，政府的行政行為要符合法律的內(nèi)容、法的原則以及法的精神，要既有合法性又有合理性。法律的有效實施離不開切實有效的懲罰機制，只有強化法律的權威，才能徹底改變有法不依、執(zhí)法不嚴的人治現(xiàn)象。確保政府對公共權力保持謹慎和防范的態(tài)度，從決策到執(zhí)行都依法辦事，保護公民權利，維護公民自由，實現(xiàn)公共利益。

從行政控制型政府走向民主參與型政府

傳統(tǒng)管制型政府模式下，政府公共行政的主要方式是行政控制，是自上而下對人民的統(tǒng)治。民主參與型政府意味著公民與政府處于平等和對等的地位，在公共事務管理中具有同等的發(fā)言權，公民參與公共事務管理的權利和渠道由法律的明確規(guī)定予以保障。從管制型政府走向服務型政府客觀上要求改變原有的以自上而下的行政控制為主的公共行政模式，建設民主參與型政府。

一方面，從行政管制型政府走向民主參與型政府是實現(xiàn)服務型政府的公民本位和社會本位理念的需要。公民本位意味著公民是國家和社會的主人，公民有權決定由誰代表人民進行國家和社會管理。公民自己決定由誰代表人民進行國家和社會管理是民主政治的重要表現(xiàn)，民主政治是維護社會公正、公平的有效機制。服務型政府所倡導的平等、自由、公正、法治等價值與民主政治的價值理念不謀而合。公民本位也意味著公民有權了解其代理人——政府的公共事務管理行為，有權參與公共事務的管理，而不是僅受政府的行政控制與約束。

另一方面，這也由我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀形勢決定。隨著市場經(jīng)濟的建立與運行，以行政權力為基礎的國家與社會的高度同構(gòu)將逐漸被打破，使社會從對國家的依附中解脫出來；市場將培育出經(jīng)濟上獨立和政治上自主的社會主體，與這種生產(chǎn)方式相適應的則是更高層次的政治文明，即對民主精神和民主政治的追求。改革開放以來，隨著中國市場經(jīng)濟的日益成熟，市場主體、社會組織以及公民的權利意識、自由意識和平等意識都日益增強，公民要求更多的權利保障、自由保障和更多平等關系。這種意識反映在政治生活中，就是要求政治權力的組織、運行方式和實現(xiàn)方式能充分保障每個公民自由、平等權利和廣泛參與的政治形式和組織形式。這就需要政府拓展有效的公民參與渠道，通過擴大直接選舉和競爭性選舉范圍，完善信訪制度，強化輿論監(jiān)督，完善立法聽證、價格聽證、決策聽證、民意調(diào)查等公民參與途徑，提高公民政治參與對政府治理的影響力。尤其重要的是，要將公民的滿意程度作為政府績效評價的標準。

從暗箱操作型政府走向公開透明化政府

公民理性決策要求政府信息公開。在現(xiàn)代社會中，公民需要信息，尤其是來自政府的公共信息，來判斷自身處境，并為未來做出謀劃、采取各種可行措施。促進自身福利的不斷改善，對信息的需求客觀上要求政府公開信息。

公民民主參與要求政府信息公開。服務型政府模式下，公民要對公共事務管理出謀劃策，提出解決問題的意見和建議。公民甚至直接成為特定公共事務管理的決策和執(zhí)行主體。在一定程度上可以說，沒有政府信息公開，就不會產(chǎn)生切實有效的公民民主參與。

政府信息公開是強化行政監(jiān)督的需要。政府信息不公開導致暗箱操作盛行，行政監(jiān)督不力，行政權力被濫用的可能性提高。監(jiān)督權是憲法賦予公民的基本權利之一，行政監(jiān)督權的實施以政府信息公開為基礎。

從暗箱操作型政府走向公開透明化政府意味著政府管理涉及的各種信息，除涉及國家機密、社會安全和商業(yè)機密外，都應該及時對社會公開。只有實行信息公開，公民充分了解行政權力的運作狀況，才能使監(jiān)督發(fā)揮實際作用。而公開透明化的政府權力在得到有效監(jiān)督的同時，政府自身的合法性隨之增強。

從預算型政府走向績效型政府

預算型政府注重投入，不注重產(chǎn)出和績效，即公共財政預算與政府公共部門的績效無關。不管政府公共部門的產(chǎn)出怎樣、績效高低，只要政府公共部門存在、人員數(shù)一定、項目設置有需求，政府都會按照機構(gòu)、人員數(shù)和項目情況進行公共資金的撥付。在這樣的背景下，政府公共部門提高績效的動力不是竭盡全力提高政府公共服務的質(zhì)量和水平，而是千方百計爭取更多的公共財政預算資金支持。政府公共部門還會想方設法極力擴大自身的財政預算基數(shù)，由此獲得更多資金。預算型政府導致公共財政資金效益低下，不利于公共服務質(zhì)量和水平的提高。

公共財政預算不僅注重投入和過程。更注重產(chǎn)出和結(jié)果，公共服務績效考核將被融入公共預算體系，作為公共財政預算的主要依據(jù)決定政府公共財政資金的撥付。這就意味著，公共服務績效較高的政府公共部門將會獲得更多的政府公共財政資金支持，預算資金可能會逐年增加，而那些公共服務績效較差的組織將面臨削減預算甚至項目預算撤銷的風險。這一制度安排有助于激勵各政府部門提高自身的公共服務績效。不斷提高公共服務的質(zhì)量與水平，以公共服務績效的提高來贏得更多的公共財政預算資金?？冃驼ㄟ^績效考核，褒優(yōu)貶劣、優(yōu)勝劣汰，不僅有利于優(yōu)化公共財政資金的配置，提高公共資金的支出效率、效果與效益，還有利于降低行政成本，提高行政效能，提升公共服務的質(zhì)量和水平。