吳 菊

土地問(wèn)題歷來(lái)是農(nóng)村和農(nóng)民的核心問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體所有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“農(nóng)民對(duì)承包的土地享有使用、收益、轉(zhuǎn)讓及繼承的權(quán)利”，這幾乎是全部產(chǎn)權(quán)。但同時(shí)也規(guī)定，國(guó)家可以征用農(nóng)民土地：農(nóng)用耕地不得用于非農(nóng)建設(shè)。那么，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)到底包括哪些內(nèi)容，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地收益應(yīng)得幾何。

國(guó)家對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的合法侵犯

我國(guó)憲法第十條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制?！皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。土地管理法進(jìn)一步規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；“申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。

筆者對(duì)上述法律規(guī)定的理解是：國(guó)家為了公共利益的需要可征用農(nóng)地，換句話說(shuō)，國(guó)家征用農(nóng)地的目的是為了公共利益的需要；征用的農(nóng)地成為國(guó)有土地；單位和個(gè)人用地必須使用國(guó)有土地。那么，必然的推論是，將“國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”用于單位和個(gè)人的建設(shè)(包括個(gè)人自用住房或經(jīng)營(yíng)用地)是公共利益的需要，或簡(jiǎn)言之。個(gè)人用農(nóng)地是公共利益的需要。這在邏輯上是混亂的，在理論上是荒謬的。

這里有必要說(shuō)明的是“公共利益的需要”。如果土地管理法所說(shuō)的“公共利益的需要”側(cè)重公共利益，那么“個(gè)人用農(nóng)地是公共利益的需要”顯然是難以成立的，正確的說(shuō)法是個(gè)人用地是個(gè)人利益的需要。如果“公共利益的需要”是指“公共需要”，就有必要解釋“公共需要”。公共需要是指與私人需要相對(duì)應(yīng)的、社會(huì)成員作為一個(gè)整體的共同需要，滿足這種需要的物品在效用上是不可分割的，具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，一個(gè)人消費(fèi)不影響其他人消費(fèi)，增加一個(gè)人消費(fèi)的邊際成本為零；一個(gè)人從消費(fèi)該種物品中獲益，其他人也獲益，即使他不付費(fèi)，也不能(不，必或不合算)將其從受益中排除。這種物品稱為公共物品，如國(guó)防，提供這種物品是為了滿足公共需要。滿足私人需要的物品稱為私人物品，私人物品具有清晰的效用邊界，消費(fèi)上是競(jìng)爭(zhēng)的，受益上是排他的，某甲消費(fèi)了該物品(如一個(gè)蘋(píng)果)，其他人就不能消費(fèi)該物品；若某甲不付費(fèi)，他就不能消費(fèi)該物品，如食品、衣物、住房等。土地管理法的規(guī)定，私人需要(個(gè)人建房或經(jīng)營(yíng)用地)就是公共需要，顯然是不當(dāng)?shù)摹?/p>

另外一個(gè)需要說(shuō)明的是“征用”的含義?！罢饔谩笔侵高\(yùn)用國(guó)家強(qiáng)制力的收用。涉及財(cái)產(chǎn)的，一般稅收或類似稅收可以用“征”。就稅收本身來(lái)看，是無(wú)償?shù)?，是?duì)納稅人的收入所得或財(cái)產(chǎn)一部分的無(wú)償取得。但若將政府征稅與提供公共品聯(lián)系起來(lái)，稅收就是有償?shù)?，是政府?duì)公眾提供公共品成本的補(bǔ)償，正是在這個(gè)意義上，稅收被稱為公共品的價(jià)格，即稅收之價(jià)。除此之外，政府對(duì)居民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)或所得的取得均應(yīng)采取有償?shù)霓k法，遵循市場(chǎng)交易中的等價(jià)交換原則進(jìn)行，就像居民個(gè)人在市場(chǎng)上取得物品必須付費(fèi)一樣，政府取得物品也必須付費(fèi)。即政府對(duì)居民強(qiáng)制課征必須有法律依據(jù)，這個(gè)法律依據(jù)是布坎南“憲政”意義上的法律，即現(xiàn)行法律依據(jù)的規(guī)則，這個(gè)法律規(guī)則必須是正義的?！叭藗冏袷胤傻母緞?dòng)因是法律的合憲性(legitimacy)，而不是對(duì)國(guó)家暴力的畏懼。”(張維迎，2006)如果法律本身不合理，不符合人們認(rèn)可的基本正義，就很難被普遍遵守。從《土地管理法》和《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)地“征用——補(bǔ)償”的規(guī)定中，看不出等價(jià)交換的含義，而只看出了強(qiáng)制性征收，象征性補(bǔ)償。當(dāng)然，這并不是說(shuō)無(wú)論在什么情況下，農(nóng)地都不能征用，只是征用的范圍應(yīng)被嚴(yán)格限制在重大災(zāi)害等不可抗力、戰(zhàn)爭(zhēng)等非常狀態(tài)下。在此狀態(tài)下，為了避免造成重大人員傷亡和重大財(cái)產(chǎn)損失以及涉及國(guó)家的存亡，政府可以征用或征收農(nóng)地，甚至可以動(dòng)員所有的社會(huì)資源。但在常規(guī)狀態(tài)下，在和平時(shí)期，居民依法繳納了稅收以后，政府無(wú)權(quán)課征于居民，否則，公民權(quán)益將被嚴(yán)重侵犯。

被限制用途的土地在交易時(shí)價(jià)值不會(huì)增加

1.法律對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的刪除

物權(quán)法和土地承包法均規(guī)定，農(nóng)民對(duì)其承包的土地有占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、繼承的權(quán)利，這些幾乎是產(chǎn)權(quán)的全部?jī)?nèi)容。但土地承包法第十七條規(guī)定，農(nóng)民要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)：第三十三條規(guī)定，農(nóng)民不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途：農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地時(shí)，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。換句話說(shuō)，農(nóng)民可以自己耕種承包的耕地，也可以轉(zhuǎn)讓他人耕種其承包的土地，而不能用于其他方面。阿爾欽在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》中對(duì)產(chǎn)權(quán)這樣定義——“產(chǎn)權(quán)是人們對(duì)物品各種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利，這種權(quán)利并不是對(duì)物品可能用途施以人為的或強(qiáng)加的限制，而是對(duì)這些用途進(jìn)行選擇的排它性權(quán)利”，現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)民承包土地用途的限制是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能的巨大刪除，這種刪除不是德姆塞斯的在產(chǎn)權(quán)執(zhí)行過(guò)程中“部分產(chǎn)權(quán)被刪除”意義上的刪除，而是刪除得近乎不擁有產(chǎn)權(quán)，以致農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的價(jià)值所剩無(wú)幾。

2.被限制用途的土地在流轉(zhuǎn)時(shí)，其價(jià)值不會(huì)增加

物權(quán)法和土地承包法規(guī)定，農(nóng)民對(duì)其承包的土地首先不能用于非農(nóng)用途，其次不能轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)用途的人。即財(cái)產(chǎn)可以交易，或者說(shuō)土地可以流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民無(wú)權(quán)改變土地用途。而一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的買賣，只要不改變用途，其價(jià)值不變。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只能改變土地的使用規(guī)模，可以聚集成片的土地用于耕種，便于機(jī)械耕作，提高土地的規(guī)模效益，而不能改變出讓土地農(nóng)民的收入量，出讓土地的價(jià)值仍是種植農(nóng)作物將來(lái)收入的貼現(xiàn)，這適合于農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)讓。如果可以改變土地的用途，“用于提供收入川流的資本用法改變時(shí)，其資本價(jià)值就可以改變”(菲歇爾，1999)。所以作為財(cái)產(chǎn)的土地的價(jià)值不在于能否交易，而在于能否改變用途。原來(lái)的農(nóng)地在改作工商業(yè)用途后，其價(jià)值往往幾十倍甚至百倍地增長(zhǎng)。

接下來(lái)的問(wèn)題是，農(nóng)地改變了用途，增值部分農(nóng)民能否擁有。答案是不能。造成這一結(jié)果的原因，除了有流傳已久的“土地漲價(jià)歸公”錯(cuò)誤觀念以外，更有法律規(guī)定，土地要改變用途，只能由國(guó)家征用后由政府改變用途，對(duì)被征地的農(nóng)民給予一定的補(bǔ)償。土地管理法第四十七條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！毖a(bǔ)償費(fèi)的高低暫且不論，首先補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算依據(jù)就是錯(cuò)誤的。我們知道，資產(chǎn)(土地)的價(jià)值是未來(lái)收入流的貼現(xiàn)，而不是以前收入流的貼現(xiàn)：是改變用途用于工商業(yè)后的價(jià)值貼現(xiàn)，而不是改變用途前用于種植農(nóng)作物價(jià)值的貼現(xiàn)。政府給予的補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)不足以抵補(bǔ)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的土地價(jià)值的損失。但是這一補(bǔ)償作為現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的價(jià)值可能是足值的，因?yàn)檗r(nóng)民承包的看起來(lái)具有近乎完全產(chǎn)權(quán)的土地，在被嚴(yán)格限定在農(nóng)業(yè)用途以后，其價(jià)值所剩無(wú)幾，幾年的農(nóng)作物收獲量而已。

合理保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)有效增加農(nóng)民收益

如果國(guó)家要保護(hù)農(nóng)用耕地不減少，統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)土地的使用，防止土地特別是農(nóng)用耕地的無(wú)計(jì)劃使用，通過(guò)法律的形式規(guī)定土地的用途是無(wú)可厚非的。但是在國(guó)家有計(jì)劃的為經(jīng)濟(jì)建設(shè)征用土地的過(guò)程中，被征地農(nóng)民的權(quán)益被嚴(yán)重剝奪是不正義的，也是不經(jīng)濟(jì)的。因?yàn)檗D(zhuǎn)變農(nóng)用耕地的用途于非農(nóng)建設(shè)的是政府而不是農(nóng)民，遵守國(guó)家法律的農(nóng)民，其財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)該受到國(guó)家法律的保護(hù)。作為擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民應(yīng)獲得財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，而不僅僅是幾年農(nóng)作物收獲量的補(bǔ)償。

被征用農(nóng)地的農(nóng)民在土地被征用后陷于貧困狀態(tài)，這種貧困是一種制度性貧困。要改變這種狀態(tài)，就要改變現(xiàn)有法律，給予農(nóng)民全部產(chǎn)權(quán)。若短期內(nèi)不能變法，在現(xiàn)有的法律框架下，一個(gè)可行的解決途徑是：在政府征用(用“購(gòu)買”一詞更具有合理性)土地時(shí)，讓農(nóng)民參與土地轉(zhuǎn)讓談判，且有最終決定權(quán)，使農(nóng)民獲得其應(yīng)得的財(cái)產(chǎn)收益；也可以，在農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，按照土地改變用途后價(jià)值的一定比例(如，二分之一或三分之二)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)獲得土地增值收益。這種通過(guò)初次分配改善農(nóng)民生存狀況，比政府通過(guò)再分配來(lái)改變農(nóng)民狀況更公平，也更有效率。