陳大斌

自貢試驗(yàn)一個(gè)最突出的特點(diǎn)是：敢于抓住要點(diǎn)難點(diǎn)，施行改革“攻堅(jiān)”。

目前，自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試驗(yàn)，已經(jīng)從“全面展開(kāi)”的“啟動(dòng)階段”，發(fā)展到“重點(diǎn)突破階段”。這一階段的任務(wù)是“推進(jìn)各項(xiàng)改革，創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制機(jī)制?！本褪且_(kāi)展土地管理制度改革；就業(yè)與社會(huì)保障體制改革；戶(hù)籍制度改革；行政管理體制改革；產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制改革；投融資體制改革；公共財(cái)政體制改革和公共服務(wù)體制改革。

把土地管理制度列為第一項(xiàng)改革任務(wù)，是正確的也是極有勇氣的選擇。

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是農(nóng)村、農(nóng)民的最重要的財(cái)富，也是工業(yè)、城鎮(zhèn)發(fā)展中的一個(gè)不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及如何解決城鎮(zhèn)發(fā)展中的用地問(wèn)題及農(nóng)村多項(xiàng)改革的深化，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各個(gè)方面，也緊緊連著廣大農(nóng)民及城鄉(xiāng)各方面的利益，是整個(gè)試驗(yàn)中政策性最強(qiáng)的一項(xiàng)改革。

土地使用制度改革的空間有多大？

自貢的土地使用制度的改革試驗(yàn)是圍繞產(chǎn)權(quán)問(wèn)題展開(kāi)的。我國(guó)現(xiàn)行的土地制度是城市土地國(guó)有，農(nóng)村土地集體所有，農(nóng)業(yè)用地由農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)。實(shí)行農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)制度是農(nóng)村改革的主要成果，是保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定不可動(dòng)搖的基礎(chǔ)。但是，這項(xiàng)制度實(shí)行30年來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展，也出現(xiàn)了不少亟須解決的問(wèn)題。如一家一戶(hù)的承包經(jīng)營(yíng)，土地規(guī)模細(xì)零化，生產(chǎn)的小型分散化，阻礙土地效益的提高。在從傳統(tǒng)生產(chǎn)進(jìn)入商品生產(chǎn)階段后，千家萬(wàn)戶(hù)生產(chǎn)出來(lái)的商品無(wú)法與大市場(chǎng)對(duì)接，形成遍及全國(guó)的“賣(mài)難”，嚴(yán)重制約農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入因此增長(zhǎng)緩慢，致富無(wú)門(mén)。另外，從上個(gè)世紀(jì)80、90年代開(kāi)始，一批農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，無(wú)暇無(wú)人耕種土地，但又由于初入城鎮(zhèn)，尚無(wú)穩(wěn)定職業(yè)收入，所以又不愿也不敢貿(mào)然放棄所承包的土地。這就形成有地的不能好好耕種，甚至拋荒；而留在農(nóng)村的莊稼里手有心擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，卻沒(méi)有足夠的土地可種。還有，土地承包權(quán)與占有權(quán)的不夠明晰，給那些一心發(fā)“土地財(cái)”的官商各路人馬，留下奪取農(nóng)民承包土地以謀取暴利的空間。所以實(shí)行土地家庭承包制以來(lái)，農(nóng)民間承包權(quán)的糾紛、農(nóng)民被奪走承包地、失地又失業(yè)等嚴(yán)重問(wèn)題層出不窮，給農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)嚴(yán)重沖擊。這是土地使用制度問(wèn)題的一個(gè)方面。解決辦法是土地承包權(quán)的自愿有償流轉(zhuǎn)。

所以，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)中，必須推進(jìn)土地使用制度的改革。自貢試驗(yàn)中一個(gè)要點(diǎn)就是推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，減少農(nóng)民數(shù)量，同時(shí)支持有條件的農(nóng)民通過(guò)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，最終在城鎮(zhèn)安家落戶(hù)。這就迫切要求保證城鎮(zhèn)建設(shè)用地的來(lái)源，同時(shí)處理好農(nóng)民所承包土地的權(quán)益；試驗(yàn)中另一個(gè)要點(diǎn)是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)效益，增加農(nóng)民收入。這也離不開(kāi)農(nóng)民之間和農(nóng)民與涉農(nóng)企業(yè)之間的土地流轉(zhuǎn)及權(quán)益保障?？梢哉f(shuō)，不能正確推進(jìn)土地使用制度的改革，多項(xiàng)試驗(yàn)項(xiàng)目將無(wú)法進(jìn)行。土地問(wèn)題成了試驗(yàn)中的“瓶頸”。

但要打破這個(gè)“瓶頸”是個(gè)很復(fù)雜的工程，不僅涉及城鄉(xiāng)工農(nóng)各個(gè)方面的切身利益，還涉及國(guó)家的一些重要的剛性法規(guī)。人們說(shuō)，在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，有兩條“紅線”，上頭一條是18億耕地“紅線”不可突破，在自貢，則是要嚴(yán)格保護(hù)好耕地，在冊(cè)的農(nóng)地不可轉(zhuǎn)作他用；下面一條“紅線”是農(nóng)民的“自愿”。有人認(rèn)為，這兩條“紅線”上下夾擊，土地使用制度的改革空間很小。

自貢的試驗(yàn)便是在這小小空間里做起了文章。

他們之所以義無(wú)反顧地進(jìn)行這項(xiàng)改革攻堅(jiān)，一是改革是試驗(yàn)全局的需要；二是他們深入學(xué)習(xí)理解中央方針政策和國(guó)家有關(guān)法規(guī)，清醒地認(rèn)識(shí)到這項(xiàng)改革雖然有不小困難，但仍有較多空間。他們說(shuō)，改革當(dāng)然要對(duì)現(xiàn)有制度有所“突破”，但把改革“突破”與黨的方針政策和國(guó)家法律對(duì)立起來(lái)的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的。在涉及大政方針的問(wèn)題上，不能只顧局部利益，各自為政，隨意“突破”。遵守國(guó)家法度，并不會(huì)堵塞改革之路。事實(shí)也證明，只要正確認(rèn)識(shí)、把握以下兩條，改革就有空間，行動(dòng)就有自由：一是遵守18億耕地紅線。在自貢就是要保護(hù)好在冊(cè)的耕地不受侵犯。這關(guān)系國(guó)家糧食安全的大局，絕不可隨意“突破”。第二個(gè)要點(diǎn)是在一切形式的流轉(zhuǎn)中，尊重農(nóng)民的承包土地占有權(quán)，都要切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益。

在自貢統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)開(kāi)始之前，人們對(duì)農(nóng)民承包土地的權(quán)能存在著不少模糊認(rèn)識(shí)，現(xiàn)行國(guó)家法規(guī)也有不夠明確的地方。2004年通過(guò)的《土地管理法》仍然規(guī)定“國(guó)有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個(gè)人使用?！边@一規(guī)定的好處是肯定了農(nóng)民承包土地的合法性；但同時(shí)也限定了承包者對(duì)土地的權(quán)利僅僅是“使用”。僅有使用權(quán)的承包土地當(dāng)然不能成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民的權(quán)益無(wú)法得到保障，有償流轉(zhuǎn)便不可能。2007年國(guó)家出臺(tái)了《物權(quán)法》，明確規(guī)定，屬于“用益物權(quán)”的農(nóng)民土地承包權(quán)不僅擁有使用、收益權(quán)，而且還有排它的“占有權(quán)”。

在此之后，2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（下稱(chēng)《決定》）中，便明確提出“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益權(quán)利?！边@是中央文件第一次明確農(nóng)民對(duì)承包土地?fù)碛姓加袡?quán)，也就是承認(rèn)承包的土地是承包農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。既然是農(nóng)民占有的財(cái)產(chǎn)，他們當(dāng)然便有權(quán)處置。所以中央《決定》進(jìn)一步明確規(guī)定，“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！?/p>

認(rèn)真學(xué)習(xí)、全面理解中央方針政策和國(guó)家有關(guān)法律之后，自貢的同志說(shuō)：政策與法律并沒(méi)有給土地使用制度改革設(shè)置不可逾越的障礙，而是打開(kāi)了改革之門(mén)。我們的責(zé)任便是遵守政策法規(guī)，從自貢實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行土地使用制度創(chuàng)新。幾年來(lái)，我們一方面實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤等辦法來(lái)破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地的難題；同時(shí)推動(dòng)、支持土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，不斷擴(kuò)大流轉(zhuǎn)規(guī)模，截至2009年6月，全市4區(qū)2縣已經(jīng)以各種方式流轉(zhuǎn)承包土地31.01萬(wàn)畝，占農(nóng)田總數(shù)的13.4%。

土地流轉(zhuǎn)的直接結(jié)果是推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大。土地經(jīng)營(yíng)大戶(hù)迅速增加，榮縣2009年初已有經(jīng)營(yíng)50畝以上土地的大戶(hù)100余戶(hù)，城鄉(xiāng)一批企業(yè)下鄉(xiāng)承接流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地，從事種植養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)“公司+農(nóng)民+合作組織”等形式的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)迅速發(fā)展，形成一個(gè)個(gè)有一定規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。農(nóng)民把土地流轉(zhuǎn)出去后，或進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。留在農(nóng)村的每年都可從流轉(zhuǎn)出的土地中拿到租金，并可以進(jìn)入企業(yè)務(wù)工，獲取工資性收入，從而增加了收入。

土地流轉(zhuǎn)還有力地促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，也為相關(guān)的戶(hù)籍制度等方面的改革創(chuàng)造了條件。自貢現(xiàn)在正在探索在城鎮(zhèn)二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)、擁有住宅、享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和公共服務(wù)等基本條件的農(nóng)民，自愿放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)，放棄農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民的政策和辦法。自貢的同志認(rèn)為，這樣的轉(zhuǎn)化才能真正促進(jìn)減少農(nóng)民，使農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素集中，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，同時(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。這樣的綜合改革要比單純更改戶(hù)籍，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展更有意義。

土地使用制度的改革看似很難，但還是有不小的著力空間。

小小宅基地能作出多大文章？

自貢的土地使用制度改革還包括另外一項(xiàng)重要內(nèi)容，這就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的管理和使用制度改革，其中重點(diǎn)是農(nóng)民宅基地使用和置換制度改革。這項(xiàng)改革的切入點(diǎn)看似很小，卻是抓住了要害，起到牽一發(fā)而動(dòng)全身的作用。改革的成果將會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展全局，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的諸多方面，甚至對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民未來(lái)的生產(chǎn)方式、生存狀況都將產(chǎn)生重要影響。

現(xiàn)行土地使用制度方面，存在的另一個(gè)突出問(wèn)題是：城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理政策法規(guī)的脫節(jié)。城市建設(shè)用地緊張，成了城鎮(zhèn)、工業(yè)發(fā)展的一大制約因素，而農(nóng)村建設(shè)用地分散，管理零亂，浪費(fèi)很多。為解決這一問(wèn)題，2005年，國(guó)土資源部為化解這一矛盾出臺(tái)一項(xiàng)規(guī)定，允許各地有條件地進(jìn)行“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”試點(diǎn)。

這一辦法提出以來(lái)，受到普遍關(guān)注。在自貢開(kāi)展的土地使用制度改革時(shí)，自然也會(huì)施用這項(xiàng)規(guī)定，解決城鄉(xiāng)用地管理制度、政策脫節(jié)問(wèn)題。農(nóng)村宅基地的使用和置換制度的改革，從一開(kāi)始就列為自貢土地使用制度改革的一個(gè)重要改革方向。

這項(xiàng)改革對(duì)城市發(fā)展的好處不言而喻。他們期望通過(guò)改革擴(kuò)大建設(shè)用地的空間。

那么，農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)民的宅基地，有多大潛力？農(nóng)民愿意進(jìn)行置換嗎？

回答是肯定的：不僅騰地的潛力巨大，而且散居變?yōu)檫m度聚居也正是目前農(nóng)村要大力推行的一項(xiàng)工作。城鄉(xiāng)雙方利益一致，一拍即合。

農(nóng)村建設(shè)用地過(guò)多，是個(gè)全國(guó)普遍存在的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地多達(dá)2.7億畝，其中83.6%為農(nóng)民宅基地。近十多年來(lái)，農(nóng)民在不斷減少，而宅基地占地卻繼續(xù)增加。自貢地處丘陵區(qū)，農(nóng)民居住分散，這一問(wèn)題更加突出。據(jù)自貢與各區(qū)縣的調(diào)查，農(nóng)民現(xiàn)在居住狀況比改革開(kāi)放之前更加分散了。近幾年農(nóng)村人口雖然外出不少，但建房熱情卻仍很高。如不及時(shí)引導(dǎo)，整個(gè)川南丘陵上將到處是星羅棋布的農(nóng)家住宅，將有更多土地被占。據(jù)榮縣的調(diào)查，只有兩戶(hù)或單門(mén)獨(dú)戶(hù)的居住點(diǎn)上的住戶(hù)很多，有的地方占居民總數(shù)的45%以上。全縣1—5戶(hù)的分散居民點(diǎn)上所居住的人數(shù)竟占總?cè)丝诘?6.6%。這種情況在自貢其他區(qū)縣基本相同。

這種居住過(guò)分分散的狀況帶來(lái)的問(wèn)題很多，首先是大量占有良田。農(nóng)家居住點(diǎn)再小，那怕只有一兩戶(hù)農(nóng)民，除房屋外，總要有打曬莊稼的曬壩，有生產(chǎn)、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住點(diǎn)越小人均占地越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全市農(nóng)村集體建設(shè)用地達(dá)48868.39公頃，占全市幅員面積的11.18%，其中農(nóng)民居住用地即宅基地共42129.79公頃，占總數(shù)的86.21%，自貢全市農(nóng)村平均每戶(hù)宅基地達(dá)640.77平方米，近一畝地耕地。據(jù)榮縣的統(tǒng)計(jì)，1—3戶(hù)的分散居民點(diǎn)，以全縣共有6萬(wàn)居民來(lái)計(jì)算，就比較大的居民點(diǎn)（比如20戶(hù)的居住點(diǎn)）多占地846萬(wàn)平方米，折合12500多畝土地。也就是說(shuō)，如果把這些散居戶(hù)逐步聚集到較大居民點(diǎn)，便可騰出土地12500多畝。若逐步全面展開(kāi)此項(xiàng)工作，全縣可節(jié)省、騰出的土地潛力巨大。

還有，由于近20幾年來(lái)，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商者日眾，農(nóng)村閑置、荒廢的房屋及附屬曬壩、水塘日益增多。據(jù)榮縣三個(gè)村的統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民整戶(hù)外出，房屋常年閑置的達(dá)到16.2%，最多的村組達(dá)到40%。這些長(zhǎng)期閑置的房屋，周邊園地荒蕪，有的已經(jīng)破敗倒塌，常年無(wú)人問(wèn)津。有的外出人員還不得不花錢(qián)托人看管空房。這種現(xiàn)象不僅浪費(fèi)了土地資源，而且對(duì)農(nóng)民也造成很大經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和精神痛苦，這些常年外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民，把自己辛勤勞動(dòng)的成果用在了建房上，卻只有眼睜睜地看著它閑置、貶值、損毀。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，這部分人中不少人可能完全脫離農(nóng)村、留在城鎮(zhèn)生活，以后還得再去承受高房?jī)r(jià)的痛苦，在城鎮(zhèn)購(gòu)房置業(yè)。半生的勞動(dòng)成果很大一部分將在房產(chǎn)方面被耗掉。所以，改變居住過(guò)度分散的狀況，于城于鄉(xiāng)于國(guó)于民都是一項(xiàng)意義重大的善舉。

居住點(diǎn)過(guò)于分散，還大大加劇公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難度，投資成本大大增加，如果把道路、電路、通訊、電視、寬帶網(wǎng)路、自來(lái)水管網(wǎng)通到每一個(gè)散居居民點(diǎn)上，那將花費(fèi)極大成本，是難以辦到的。居住過(guò)度分散也妨礙著農(nóng)村公共服務(wù)的改善和提高，居住區(qū)的文化生活、子女就學(xué)、衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)都會(huì)因人口過(guò)于分散而難以得到有效保障。這也是加大城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要原因。

把房屋建立在承包地邊，在包產(chǎn)到戶(hù)初期，有利于農(nóng)民就近勞動(dòng)。但發(fā)展到商品生產(chǎn)階段后，大宗農(nóng)產(chǎn)品要銷(xiāo)售出去，農(nóng)資用品要采購(gòu)進(jìn)來(lái)，都會(huì)因居住過(guò)于分散而加大運(yùn)輸成本。隨著土地流轉(zhuǎn)，生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，及生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，就近勞動(dòng)的優(yōu)勢(shì)也將完全喪失，甚至?xí)D(zhuǎn)而成為遠(yuǎn)離中心區(qū)的劣勢(shì)。另外，居住過(guò)度分散，特別是單家獨(dú)戶(hù)或者壯年進(jìn)城后老弱幼兒留守的農(nóng)戶(hù)，很難抵御外界侵害。近幾年來(lái)農(nóng)村的搶劫、殺人、強(qiáng)奸等惡性案件受害人以散居戶(hù)居多。

以上種種問(wèn)題說(shuō)明，改變農(nóng)民居住過(guò)于分散狀況的改革，必須列入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)的課題，積極推行。

這樣一來(lái)，這項(xiàng)改革便受到高度重視，列入這次試驗(yàn)的改革重點(diǎn)課題。但是這只是客觀上的需要。要進(jìn)行這項(xiàng)改革，還必須統(tǒng)籌各方利益，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、有了一定財(cái)力，而且得到農(nóng)民的支持，才能付諸實(shí)施，逐步進(jìn)行。

自貢的這項(xiàng)改革也采取試點(diǎn)的辦法逐步推行的。各區(qū)縣在選擇先試的典型時(shí)，首先考慮的是先讓那些進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的散居農(nóng)戶(hù)，從老宅基地轉(zhuǎn)移出來(lái)。同時(shí)，把新建的聚住點(diǎn)選在中心城鎮(zhèn)周邊，讓這些離開(kāi)鄉(xiāng)村的人，能在城鎮(zhèn)里聚集，這樣不僅有利于置換出宅基地進(jìn)行復(fù)耕，擴(kuò)大耕地，而且也促進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)，有利于戶(hù)籍制度改革。

那么，農(nóng)民對(duì)這項(xiàng)改革將持什么態(tài)度呢？市統(tǒng)籌辦通過(guò)廣泛走訪了解到，除了那些仍然堅(jiān)持留鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)戶(hù)外，特別是已經(jīng)進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，是愿意在家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)解決居住、就業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)全家團(tuán)聚安居的。外出的農(nóng)民中只有少數(shù)人有實(shí)力在外地或省內(nèi)大城市立足，有的則只有能力在縣城里置業(yè)安家。而更多的進(jìn)城農(nóng)民想完全離開(kāi)農(nóng)村，真正變成城鎮(zhèn)居民，但實(shí)力不夠，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在鄉(xiāng)下。他們心掛城鄉(xiāng)，兩頭奔忙，身心交瘁。如果通過(guò)改革，將他們的老宅基地作為一筆財(cái)富，置換出來(lái)，在家鄉(xiāng)附近城鎮(zhèn)上以各種方式集資建房，以合理的價(jià)格出售給他們，讓他們?cè)诠枢l(xiāng)的城鎮(zhèn)上實(shí)現(xiàn)全家團(tuán)聚安居，他們是樂(lè)于接受的。在城鎮(zhèn)周邊建立聚集點(diǎn)，既有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，也會(huì)得到農(nóng)民的支持，是可行的改革舉措。

現(xiàn)在，自貢4區(qū)2縣都在開(kāi)展試點(diǎn)。2009年4月市統(tǒng)籌辦的一份調(diào)查材料說(shuō)，自開(kāi)展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點(diǎn)工作以來(lái)，各地根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)，創(chuàng)造性地運(yùn)用相關(guān)政策，依托項(xiàng)目，開(kāi)展了農(nóng)民集中居住區(qū)的建設(shè)。目前，全市開(kāi)工面積共33.45萬(wàn)平方米。概括起來(lái)，有以下四種類(lèi)型：

一是小城鎮(zhèn)擴(kuò)展型。主要依托小城鎮(zhèn)道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施較為完備的優(yōu)勢(shì)，在城鎮(zhèn)周邊規(guī)劃選定農(nóng)民集中居住小區(qū)。這樣既滿(mǎn)足了農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住需要，又促進(jìn)了小城鎮(zhèn)自身發(fā)展。如榮縣雙石鎮(zhèn)長(zhǎng)沖村、自流井區(qū)榮邊鎮(zhèn)干塘村等主要選擇了這類(lèi)方式。

二是產(chǎn)業(yè)支撐型。主要圍繞產(chǎn)業(yè)集中連片發(fā)展的實(shí)際，選取聚居聯(lián)建點(diǎn)。此類(lèi)聯(lián)建點(diǎn)選址一般離場(chǎng)鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，通過(guò)集中聯(lián)建引導(dǎo)農(nóng)民向中心村集中，推動(dòng)當(dāng)?shù)靥厣еa(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。如榮縣過(guò)水鎮(zhèn)柑柏場(chǎng)村農(nóng)民以栽桑養(yǎng)蠶為主，由于耕作半徑的擴(kuò)大，集中居住后，既不影響農(nóng)民管理桑樹(shù)的生產(chǎn)活動(dòng)，又可將集中養(yǎng)蠶的污染物和生活污水，通過(guò)沼氣化處理，為農(nóng)民提供清潔燃料和無(wú)公害有機(jī)肥，資源得到有效循環(huán)利用。榮縣的度佳鎮(zhèn)李家嘴村、鐵廠鎮(zhèn)曹家坪村、來(lái)牟鎮(zhèn)來(lái)牟村均選取這類(lèi)方式。

三是項(xiàng)目帶動(dòng)型。沿灘區(qū)興隆鎮(zhèn)的衛(wèi)星村、自流井村區(qū)漆樹(shù)鄉(xiāng)楊柳村，依托“金土地工程”項(xiàng)目的實(shí)施，對(duì)山、水、田、路、林、村進(jìn)行綜合整治，歸并零散宅基地，實(shí)施農(nóng)民的集中居住。

四是基礎(chǔ)設(shè)施帶動(dòng)型。是由政府通過(guò)聚居點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的配套來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民的集中居住。此類(lèi)聚居聯(lián)建點(diǎn)主要是與公路客運(yùn)站、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、農(nóng)村公路等建設(shè)相結(jié)合，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和供水、供電、有線電視、通訊等設(shè)施的配套完善，帶動(dòng)散居農(nóng)戶(hù)集中建房居住。如榮縣正紫鎮(zhèn)衛(wèi)星村、雷聲鄉(xiāng)桅桿坳村、保華鎮(zhèn)玉皇村等主要選擇這類(lèi)方式。

各地在建設(shè)集中居住點(diǎn)的同時(shí)，注意聚集起來(lái)的農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，有的通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展特色種、養(yǎng)業(yè)，擴(kuò)大生產(chǎn)半徑解決就業(yè)；有條件的地方將土地流轉(zhuǎn)出去的聚居戶(hù)轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)；還有的利用聚居點(diǎn)交通便利等條件，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，開(kāi)辟就業(yè)門(mén)路。

筆者在榮縣雙石鎮(zhèn)參觀了正在建設(shè)的一個(gè)新居民點(diǎn)。雙石鎮(zhèn)是老一輩無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家吳玉章的故鄉(xiāng)。2007年鎮(zhèn)黨委、政府通過(guò)調(diào)查，得知全鎮(zhèn)已有整戶(hù)外出打工經(jīng)商農(nóng)民3100戶(hù)，占全鎮(zhèn)人口的30%。這些全家外出的農(nóng)戶(hù)，長(zhǎng)期不在農(nóng)村，原房屋閑置，承包土地耕種質(zhì)量差，甚至部分撂荒。而由于城市房?jī)r(jià)高及老齡人大都不愿到外地較大城市居住，所以，這些外出農(nóng)戶(hù)普遍有就近到城鎮(zhèn)中心點(diǎn)居住的愿望和要求。于是雙石鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)提出，在雙石鎮(zhèn)旁邊的長(zhǎng)沖村實(shí)施農(nóng)房聚居聯(lián)建工程，既滿(mǎn)足那些已經(jīng)多年從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民到城鎮(zhèn)居住的需要，又促進(jìn)小城鎮(zhèn)的擴(kuò)展。此舉得到了正籌劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)的市、縣領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。

聯(lián)建點(diǎn)開(kāi)建前，鎮(zhèn)里以?xún)?yōu)惠補(bǔ)償條件吸引長(zhǎng)沖村居民騰出本村土地興建聯(lián)建房。村民們通過(guò)民主討論，表決通過(guò)，接受鎮(zhèn)里的補(bǔ)償辦法，同意在本村建房并接受外村居民轉(zhuǎn)入本村居住。同時(shí)，鎮(zhèn)里又對(duì)那些外出打工的整戶(hù)拆移到長(zhǎng)沖村聯(lián)建點(diǎn)居住的農(nóng)戶(hù)，作出三條明確規(guī)定：一、必須是本鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶(hù)，自愿申請(qǐng)參與；二是必須將整戶(hù)戶(hù)籍遷入聯(lián)建點(diǎn)所在的農(nóng)村；三是遷入聯(lián)建戶(hù)者必須退出原宅基地，進(jìn)行復(fù)耕或轉(zhuǎn)讓給原所在村組符合條件的農(nóng)戶(hù)。同時(shí)規(guī)定，遷入聯(lián)建戶(hù)的農(nóng)戶(hù)從落戶(hù)之日起，只享受土地收益之外的國(guó)家優(yōu)農(nóng)政策，不享受長(zhǎng)沖村的土地及其他經(jīng)濟(jì)收益。遷入戶(hù)戶(hù)籍落在長(zhǎng)沖村，但仍然為農(nóng)村戶(hù)口，待戶(hù)籍改革推行后再進(jìn)行改變。

筆者在長(zhǎng)沖村參觀了正在建設(shè)中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多層單元樓房共有住宅129套、店面房76套，總面積達(dá)22870平方米，并有部分農(nóng)戶(hù)已經(jīng)遷入。筆者參觀了新建成的樓房，這些單元樓窗明戶(hù)凈，電、水、電話(huà)、電視、寬帶網(wǎng)線都已接通。鎮(zhèn)里的同志說(shuō)，住這樣的房子，農(nóng)民才有可能真正與城市人享受同質(zhì)的社會(huì)物質(zhì)文化福利，過(guò)同質(zhì)化的生活。筆者問(wèn)已經(jīng)住進(jìn)來(lái)的幾位老人，他們笑著說(shuō)，住到這里好啊！房子干凈明亮，鎮(zhèn)上生活方便，孩子上學(xué)近了，我們看病方便了。鄉(xiāng)親來(lái)看了看，都盼著也能住進(jìn)來(lái)呢。

第一批農(nóng)民轉(zhuǎn)入新居住點(diǎn)后，雙石鎮(zhèn)以各種方式流轉(zhuǎn)出宅基地及承包土地1250畝，其中宅基地置換出來(lái)的土地，除了用來(lái)補(bǔ)償長(zhǎng)沖建房用地之外，尚有節(jié)余出一些土地可供企業(yè)或經(jīng)營(yíng)大戶(hù)承租，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。雙石鎮(zhèn)上下都說(shuō)這個(gè)辦法好，既讓進(jìn)城鎮(zhèn)的農(nóng)民有了安定居所，促進(jìn)他們承包的土地流轉(zhuǎn)出去，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)效益，增加留在村里的農(nóng)民收入；同時(shí)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也有了保證，從而推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展，真是一舉兩得。陪我來(lái)訪問(wèn)的市、縣統(tǒng)籌辦的同志則說(shuō)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試驗(yàn)真是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)難得機(jī)會(huì)，通過(guò)改革可以騰出土地，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展空間，可以使?jié)撛诘呢?cái)富涌動(dòng)起來(lái)，可以給農(nóng)民創(chuàng)造出更高的經(jīng)濟(jì)效益，可以給一個(gè)地方帶來(lái)跨越式發(fā)展。