蔣哲村

“越來越逼人”的農(nóng)村養(yǎng)老形勢

千百年來,家庭一直都是保險的一個基本單位,家庭互助式的養(yǎng)兒防老幾乎成為農(nóng)民的唯一選擇,“每一個農(nóng)民都想有個孩子,等老了之后可以有人照顧”。

但是,伴隨著改革開放,我國大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移,空心化與老齡化愈演愈烈的現(xiàn)狀也日益明顯,現(xiàn)在農(nóng)村的養(yǎng)老形勢變得“越來越逼人”。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計,早在2005年,我國農(nóng)村60歲以上人口就已經(jīng)達(dá)到8973.3萬,占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.17%,其中65歲以上老人為6222.70萬,占農(nóng)村人口的8.44%。因?qū)嵤┒嗄甑挠媱澤?中國的人口老齡化趨勢不斷加速,農(nóng)村人口的老齡化趨勢又因勞動力外流等因素變得更為迅猛?！肮烙嫶蟾?0到15年之間,農(nóng)村養(yǎng)老問題就會凸顯出來。”

據(jù)某項(xiàng)研究認(rèn)為:到2020年,我國農(nóng)村65歲及以上老年人口的比例將達(dá)到10.4%,2050年時更將達(dá)到22.2%。再加上獨(dú)生子女政策、家庭小型化等使傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老模式日漸衰微,外出打工的青壯年使農(nóng)村出現(xiàn)諸多“空巢家庭”、“留守家庭”。著名評論員何帆曾說:“我們看著生龍活虎在城市里打工的農(nóng)民,如果城市里頭最后接納不了他們,他們還是要回到農(nóng)村。最后,農(nóng)村就會變成了中國的一個大養(yǎng)老院?！蹦壳?全國農(nóng)村60周歲以上的老年居民已達(dá)1.06億,而“過去的那個傳統(tǒng)的中國農(nóng)村的那些家庭,現(xiàn)在它的聯(lián)系的紐帶已經(jīng)比過去要松很多了”。

很難想象,如果繼續(xù)拖延農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系的建立和完善,以中國農(nóng)村人口基數(shù)之大以及農(nóng)村老年人口比例之高,屆時將很難有足夠的財力確保國民安康、社會穩(wěn)定。

新農(nóng)?！捌仆羷庸ぁ?/p>

多年以來,我國農(nóng)民以“剪刀差”為新中國的建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn),目前還為國家提供低價的糧食安全保障。在農(nóng)村“補(bǔ)貼”城市多年之后,重新啟動并推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè),“以工補(bǔ)農(nóng)”、城市反哺農(nóng)村也是理所應(yīng)當(dāng)以及人心所向的。

確實(shí),歷史發(fā)展到今天,中國已經(jīng)進(jìn)入了一個關(guān)節(jié)點(diǎn):以人為本、執(zhí)政為民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的執(zhí)政理念已被黨中央反復(fù)倡導(dǎo)、各級人民政府身體力行;國民財富積累也在不斷增加,中國已經(jīng)完全有能力開啟以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的新的歷史發(fā)展階段;目前,眾多縮小城鄉(xiāng)差距的浩大工程更是陸續(xù)破土動工……

2009年6月24日并不是什么特殊的日子,但是從今年起,它勢必成為一個值得全中國農(nóng)民紀(jì)念的日子。就在這一天,國務(wù)院常務(wù)會議決定,2009年在全國10%的縣(市、區(qū))開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)。會議明確,新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本原則是“?；?廣覆蓋,有彈性,可持續(xù)”,制度模式是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合,籌資模式是個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合(其中財政補(bǔ)貼為大頭),制度覆蓋范圍是年滿16歲、不是在校學(xué)生、未參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民。

此項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容一經(jīng)曝光,輿論頓時炸開了鍋,用開天辟地來形容也不足為怪——“國家的公共財政現(xiàn)在真的要給農(nóng)民養(yǎng)老錢了!這的的確確是一個令人振奮的事件,中央政府的這個決定將改寫中國幾千年的歷史傳統(tǒng)!”自此,我國億萬農(nóng)民翹首以盼的社會養(yǎng)老保險大船,終于在沉寂了十多年以后,又開始了嶄新的啟航。

養(yǎng)老金落袋:

路漫漫其修遠(yuǎn)兮

而關(guān)于今年“十一”開始新農(nóng)保試點(diǎn)的公告一出,也即刻迎來不少的叫好聲,繳了幾十年“皇糧國稅”的農(nóng)民終于能“吃皇糧”了。和前幾年全面取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)行農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等政策相比,新農(nóng)保的惠農(nóng)力度將毫不遜色。養(yǎng)老金一旦落袋,中國農(nóng)民將不會再為“老無所依”所困擾。

這對農(nóng)民來說是一個天大的好消息。以務(wù)農(nóng)為終生職業(yè)的農(nóng)民根本就沒有所謂的“退休”一說。再加上大多數(shù)農(nóng)村家庭并不富裕,在這樣的家庭里,任何一個勞動力都是寶貴的資源,任何一個吃閑飯的都是極大負(fù)擔(dān)。作為上了年紀(jì)的老人,并不能像城里老人那樣頤養(yǎng)天年,依然要在地里勞作,如果真的一點(diǎn)活也不能干,不要說晚輩歧視,就連老人自己也有愧疚之感。

在以往的幾十年里,通過放棄農(nóng)民的社保利益、低價購糧、工農(nóng)業(yè)剪刀差等方式,國家不但積累了工業(yè)建設(shè)資金,而且單獨(dú)建立了城市社保體系。于是占總?cè)丝?0%的城鎮(zhèn)居民消耗了用于社會保障全部支出的89%,而占70%的農(nóng)民只能分配到11%。農(nóng)村出現(xiàn)這種低福利、無國家養(yǎng)老的狀態(tài)也就在所難免。而此次國家養(yǎng)老金中關(guān)于新農(nóng)保的設(shè)置則在一定程度上改變了以往在農(nóng)村養(yǎng)老上中央財政沒有支出的令人遺憾的狀況。

但是,農(nóng)民真的能“吃上皇糧”嗎?在對試點(diǎn)指導(dǎo)意見普遍較好、欣慰的同時,不少人對此項(xiàng)政策的有效執(zhí)行性表示質(zhì)疑:新農(nóng)保雖然能讓農(nóng)村的老人享受“老有所養(yǎng)”的待遇,但是目前的養(yǎng)老保障仍屬于起步和探索階段,養(yǎng)老金能否在農(nóng)村“普惠”,還存在著多方面需要解決的難題。雖然新農(nóng)保讓我們站在了一個很好的起跑點(diǎn)上,但是前方的路依然“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。

我們必須要面對這樣一個非?，F(xiàn)實(shí)的問題:新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險,農(nóng)民到底能夠享受到多少福利?“政府養(yǎng)老”的時代是否真的快要到來?

雖然新農(nóng)保制度是一項(xiàng)具有普惠性的制度安排,但是并不能把它看作一種純粹的福利補(bǔ)貼。新農(nóng)保實(shí)行的其實(shí)是個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資辦法。事實(shí)上,新農(nóng)保是一項(xiàng)社會保險制度,不同于濟(jì)貧扶困的社會救助制度,實(shí)行權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)的原則,個人繳費(fèi)是享受待遇的前提條件。根據(jù)規(guī)定,除新農(nóng)保制度實(shí)施時已經(jīng)年滿60周歲的農(nóng)村老年居民外,參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費(fèi)。

農(nóng)村低標(biāo)準(zhǔn):

抱屈還是欣慰?

有人給新農(nóng)保算了這樣一筆賬:據(jù)官方數(shù)據(jù),2008年農(nóng)民人均收入4761元,按照25%領(lǐng)取比例是1190元,折合月均99元,每天均3.2元。絕大多數(shù)人對于每天3.2元的標(biāo)準(zhǔn)表示不敢恭維?！澳茴I(lǐng)取到社保的農(nóng)民基本都是失去勞動能力的老人,每天3.2元人民幣的生活很難想象?！?/p>

《東方早報》上一篇署名張貴峰的文章指出,對于新農(nóng)保,在充分肯定之余,我們也要有一種更冷靜的理解。新農(nóng)保的建立固然是國家政策之善,但這種善并非一種額外的恩賜,而原本就是國家早應(yīng)承擔(dān)起來的一項(xiàng)法定的義務(wù)與責(zé)任。同樣的年老力衰,企業(yè)職工有養(yǎng)老保險提供的退休金,干部公務(wù)員更有政府財政直接買單的養(yǎng)老金,而農(nóng)民卻什么都沒有。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,目前全國農(nóng)村60歲以上的老人中,能享受養(yǎng)老保險的只占1.5%。

新農(nóng)保試點(diǎn),最低發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不會低于1800元/年的低保平均水平,折合每月150元。如果將該數(shù)字進(jìn)一步與其他群體的養(yǎng)老待遇相比,天壤之別下,無疑更顯寒磣。2009年調(diào)整后的企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金為1200元,同時,公務(wù)員的養(yǎng)老待遇平均比企業(yè)職工高出1.1倍。這意味著,每月150元的農(nóng)民養(yǎng)老金,僅僅是企業(yè)退休金的1/8,更不到公務(wù)員退休金的1/16。

雖然很多人覺得每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金在當(dāng)今消費(fèi)水平趨高的態(tài)勢下似乎過于低了點(diǎn),解決不了多大問題,但是你并不能因此而小看了新農(nóng)保這一普惠式養(yǎng)老政策的意義。因?yàn)?“它是史無前例的,是給予農(nóng)民養(yǎng)老國民待遇的一個重要標(biāo)志”。

天涯上一些網(wǎng)民甚至留言道:“看到了政府做的這個好事,說明農(nóng)村養(yǎng)老保險起步了,這本身就是一個偉大的突破!”雖然新農(nóng)保保障水平較低,但這也是從我國國情和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)的現(xiàn)實(shí)之舉。在最初的時候,新農(nóng)保一定是一個廣覆蓋的,低水平的這樣一個標(biāo)準(zhǔn),然后才是從無到有、從少到多,這是一個循序漸進(jìn)的過程。再加上中國疆域遼闊,各地差別很大,發(fā)展水平不一,決定了新農(nóng)保的實(shí)現(xiàn)將是一個漫長的過程,所以國務(wù)院決定先行試點(diǎn),逐步推行。

對于55元標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù),人力資源和社會保障部副部長胡曉義解釋說,首先是考慮到農(nóng)民制度性的養(yǎng)老保障。過去基本上是“0”,從0到55元就是一個很大的跨越。55元一個月的現(xiàn)金收入,在很多農(nóng)村,特別是邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村,對于一個老年人來講還是比較有用的。另一方面,這55元錢全部由政府財政支出,我國現(xiàn)在有超過1億的農(nóng)村老人,一年僅中央財政的支出就將近700億元,必須考慮目前財政的承受能力。

每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),雖然不算高,但我們要看到,在當(dāng)前國家和不少地區(qū)財力有限的情況下,“?；尽钡酿B(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)能把更多的農(nóng)民納入到養(yǎng)老保障體系當(dāng)中來,有利于更好地實(shí)現(xiàn)“新農(nóng)?！钡摹皬V覆蓋”與“可持續(xù)”。而相對于保障標(biāo)準(zhǔn)來說,更為重要的是,“新農(nóng)?！敝贫冗~出了由城鄉(xiāng)二元保障模式向城鄉(xiāng)一體化保障模式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵一步。胡曉義同時強(qiáng)調(diào),國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變動等情況適時調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平,不會一直停留在55元。

低水平起步:

走近社會公平的關(guān)鍵一步

據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,目前全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險共6000萬人,其中有地方政府補(bǔ)貼的僅有1000萬人。不少人表示,農(nóng)民們盼星星盼月亮般盼出來的新農(nóng)保政策是好的,可究竟能解決多少實(shí)際問題,還是要看執(zhí)行的結(jié)果。

此次的新農(nóng)保明確要求政府資金投入的比例,這將從根本上改變中央對農(nóng)村養(yǎng)老零投入的現(xiàn)狀。政府挺身而出,可以有力破解農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”。農(nóng)民等了幾千年,終于等到靠國家、靠社會養(yǎng)老的一天。在歷史的進(jìn)程中,隨著制度的完善,農(nóng)民又向社會公平走近了一步。

雖然這只是一次“低水平起步”的試點(diǎn),但是我們有理由期待一個全面覆蓋、不斷完善的新農(nóng)保。更重要的是,農(nóng)村將因此而縮減與城市的距離,農(nóng)民將因此而享有更多與市民同等的國民待遇。

當(dāng)然也應(yīng)該看到,即將展開的新農(nóng)保試點(diǎn)的保障水平還很低下,其制度設(shè)計也還存在不少未知風(fēng)險。舊有的農(nóng)保方案實(shí)施情況也充分說明,農(nóng)保制度絕非輕易即可成型,在其試點(diǎn)、推廣、鞏固全過程中,唯有時時依據(jù)反饋情況不斷優(yōu)化,方能避免出現(xiàn)虎頭蛇尾的不利結(jié)局。

相比1992年民政部下發(fā)的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》,新農(nóng)保的顯著進(jìn)步之處體現(xiàn)在“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”等諸多方面。盡管如此,根據(jù)新農(nóng)保試行的指導(dǎo)意見及其未來發(fā)展的大勢所趨,我們認(rèn)為,關(guān)于此二者之間如何銜接仍有不少難題待解。

譬如說,新農(nóng)保制度明確規(guī)定了中央、地方政府對于農(nóng)民養(yǎng)老的投入標(biāo)準(zhǔn),但是,由于統(tǒng)籌層次基本仍在縣、區(qū)一級,這在現(xiàn)實(shí)中可能碰到的矛盾是:越是農(nóng)業(yè)人口占比高的地區(qū),其財政狀況往往越吃緊,資金管理水平也往往越是低下,所以未來發(fā)展的方向?qū)⑹侵鸩教岣呓y(tǒng)籌層次;但對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)來說,可能會因?yàn)閾?dān)心“吃虧”而對此積極性不高。

新農(nóng)保制度面臨的另一個重大難題是,指導(dǎo)意見暫時規(guī)定對參保居民實(shí)行屬地管理,但是中國的人口構(gòu)成正在越來越多地表現(xiàn)為三元結(jié)構(gòu)而非傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu),即在按戶籍劃分的城、鄉(xiāng)兩類人口之間實(shí)際另有一個進(jìn)城務(wù)工的龐大群體。這一群體(尤其是其后代)如何選擇自己的社保問題、是否愿意參加新農(nóng)保等,不僅直接決定了新農(nóng)保制度的實(shí)用性和覆蓋面,而且也將影響未來農(nóng)保制度的調(diào)整方向和完善措施。

亟待破冰的信息化:

夢想艱難照進(jìn)現(xiàn)實(shí)

“古之先賢,對于大同社會的追求持續(xù)千年,卻苦于找不到實(shí)現(xiàn)的辦法。當(dāng)新農(nóng)保的光芒照耀在‘老有所養(yǎng)的夢想之上,今人所直面的考驗(yàn)是如何搭建一座依托信息化的管理大廈?！毙罗r(nóng)保是落地了,《指導(dǎo)意見》也提出“需要建立一套完備、統(tǒng)一的管理信息系統(tǒng)”。

但是,面對著現(xiàn)今農(nóng)保管理和信息化基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀,此舉無異于“平地起高樓”。雖然新農(nóng)保的優(yōu)勢吸引了廣大農(nóng)民的參保,但是由于各地經(jīng)辦力量十分薄弱、手段比較落后、業(yè)務(wù)流程不統(tǒng)一,加上各地的實(shí)際情況不同,對于各級管理部門來說,如何落實(shí)好新農(nóng)保這項(xiàng)惠農(nóng)政策還面臨著很多挑戰(zhàn)。而復(fù)雜、人員流動性強(qiáng)的農(nóng)村信息化特性也給新農(nóng)保系統(tǒng)的建立提出了挑戰(zhàn)。有專家指出,中國有多達(dá)8億數(shù)量的農(nóng)民,新農(nóng)保在實(shí)施中一定會遇到海量數(shù)據(jù)和賬戶信息,“在這樣的水平不一的基礎(chǔ)上建立全國統(tǒng)一的信息化系統(tǒng)著實(shí)不易”。

新農(nóng)?？膳c其他農(nóng)村制度并行不悖

新農(nóng)保的出臺的確吸引了廣大的農(nóng)村老百姓,但是農(nóng)村現(xiàn)在已經(jīng)有很多制度。從黨的十六大提出“科學(xué)發(fā)展觀”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的理念以來,農(nóng)村社會保障制度雖然水平低,但是也在逐步地發(fā)展。

胡曉義曾在接受采訪時指出,五保制度是我們建國以來長期堅持的一個制度;低保制度是新世紀(jì)以來對農(nóng)村新建立的一個制度,實(shí)際領(lǐng)取低保待遇的大概有4400～4500萬農(nóng)村居民。

還有其他的一些制度,比如說計劃生育家庭的扶助獎勵政策,計劃生育是我們的基本國策,但是在農(nóng)村實(shí)施時有一個特殊的政策,就是如果你生一個男孩或者兩個女孩就不再生了的話是有一定獎勵的。這些都存在著和新農(nóng)保制度如何銜接的問題。新農(nóng)保對于計劃生育家庭的獎勵扶助政策而言是并行不悖的,也是疊加、不沖突的。

對于低保家庭而言,新農(nóng)保是和低保制度設(shè)計相關(guān)的。低保制度是一個家庭的人均純收入如果低于規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的話,他就可以享受低保待遇,而享受的額度是直接補(bǔ)齊。比如規(guī)定最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)是人均150元/月,那么現(xiàn)在你只有80元的人均收入,那么就給你補(bǔ)70元達(dá)到150元。那么,這和新農(nóng)保怎么銜接呢?基礎(chǔ)養(yǎng)老保險是55元,這就算到家庭收入里,但是攤到人均就只有11塊錢左右,所以這也是可以并行的,更何況我們農(nóng)村低保的標(biāo)準(zhǔn)也在隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在逐步提高,所以這還是一個并行的制度,不會產(chǎn)生沖突。

目前,一部分農(nóng)村居民除了參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險外,還享受了被征地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障、水庫移民后期扶持政策等等待遇,國務(wù)院有關(guān)部門制定相關(guān)政策時,在不降低標(biāo)準(zhǔn)、不損害農(nóng)村居民既得利益的原則下,妥善做好新農(nóng)保與這些制度、政策的銜接工作。

而未來,是構(gòu)建多支柱的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。新農(nóng)保制度與家庭養(yǎng)老、社會救助等其他社會保障政策措施相配套,以保障農(nóng)村居民的基本生活。構(gòu)建以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老為基礎(chǔ),個人儲蓄養(yǎng)老、社會福利、社會救助、多層次的農(nóng)村養(yǎng)老保險體系,以更好地保障和提高農(nóng)村老年居民的基本生活。

就像有人說的那樣:“新農(nóng)保就像我們上學(xué)時學(xué)的一門課程,由于我們過去對這一塊的關(guān)注較少,所以它在一定程度上拖了我們的后腿。如今的新農(nóng)保是對我們過去的一個補(bǔ)課,同時它也指引了未來制度創(chuàng)新的一個方向。只有每門課程均衡發(fā)展,我們的成績才會提高。”

最后需要強(qiáng)調(diào)的是:雖然建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度對農(nóng)民來講是一件大好事,但如果不切實(shí)際地大包大攬,最后也只能是好心辦壞事。目前我國設(shè)計的新型養(yǎng)老制度分為兩個部分,就可以有效地滿足不同人的需要。在基礎(chǔ)普惠資金部分,可以保障人人都能得到好處,而個人賬戶又能滿足個性的需求。當(dāng)然,國家普惠式養(yǎng)老金只是提供了一個最基本的保障部分,完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障還離不開個人繳費(fèi)支撐的個人賬戶以及傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式的配合。只有普惠、個人賬戶、家庭養(yǎng)老三個支柱都發(fā)揮作用,中國農(nóng)民才能真正走出“老無所依”的困境。