林 靜

2009年7月24日,國務(wù)院法制辦公布了《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險條例>的決定(征求意見稿)》,征求社會各界意見。征求意見稿公布后,在全社會引起極大反響。本刊記者走訪了人力資源和社會保障部工傷保險司司長陳剛。

“這次《工傷保險條例》(以下簡稱《條例》)的修改從指導(dǎo)思想上,我們是希望更適合在市場經(jīng)濟的環(huán)境下保護工傷職工的利益,使他們能夠得到及時的救治,得到生活的保障、康復(fù),為他們解決生活和工作中的困難。同時,對實施5年來發(fā)現(xiàn)的一些問題作一些補充和完善”。作為工傷保險工作的行政主管部門負責(zé)人,陳剛司長首先闡述了修改的原則,并具體解讀了修改中的5大熱點問題。

熱點一:工傷預(yù)防費的列入

“這次《條例》的修改明確了將工傷預(yù)防費作為工傷保險基金的支出項目之一,列入到法定支出范圍,具體辦法由人力資源和社會保障部以及財政部來規(guī)定,意義非常重大?！标悇偹鹃L介紹說。

工傷保險主要功能有3項,一是工傷預(yù)防;二是工傷補償;三是工傷康復(fù)。2004年1月1日實施的《工傷保險條例》,雖然在指導(dǎo)思想上確定了工傷預(yù)防優(yōu)先的原則,但是在具體的操作管理辦法上沒有作明確的規(guī)定。工傷預(yù)防工作的核心就是要使用工傷保險基金做好事故預(yù)防工作。幾年來的工作實踐證明,政府各相關(guān)部門都一致認為有必要從工傷保險基金中提取一部分費用用于工傷預(yù)防。

“對職工來說,最好的保障就是減少事故,所以我們要把工傷預(yù)防優(yōu)先作為現(xiàn)在的工傷保險政策的基準點?！本唧w談到如何做好工傷預(yù)防,陳剛司長理出了幾條思路。一是利用工傷預(yù)防費用于高風(fēng)險企業(yè)農(nóng)民工的安全教育培訓(xùn);二是對有毒有害等職業(yè)危害嚴重的崗位,工人健康體檢費用給予一部分補助;三是對有塵毒危害的企業(yè)做一些風(fēng)險評估,幫助他們采取措施減少工傷風(fēng)險。

有了工傷預(yù)防費這個支柱的支持,事故減少了,工傷基金支出也就減少了,社會勞動力資源得到保護,工傷保險基金得到有效的使用,企業(yè)的老板也減少了很多負擔(dān)和麻煩。“所以應(yīng)該說工傷預(yù)防費列入支出,是對社會、對職工個人、對企業(yè)“三贏”的一件好事。國外的工傷保險制度普遍都包含工傷預(yù)防工作。從管理制度上看,這是一個重大的創(chuàng)新,是工傷保險制度走向現(xiàn)代和成熟的一個標志。”陳剛司長很肯定地說。

熱點二:工傷認定程序的簡化

“這次修改為了有利于工傷職工的工傷救助,我們把行政復(fù)議前置的制度作了修改?！睂τ凇稐l例》實施中工傷認定時間較長的問題,陳剛司長介紹了修改思路。

原來不管是用人單位還是工傷職工,如果對勞動行政部門作出的工傷認定決定不服,首先要向行政復(fù)議機關(guān)提起行政復(fù)議,復(fù)議結(jié)果出來以后如果還不服,可以繼續(xù)向人民法院行政庭提起行政訴訟,前提是必須經(jīng)過復(fù)議,才能走到法院,這就需要一個很長的程序。這次修改將復(fù)議和法院兩種程序平行,企業(yè)或者職工個人可以自主選擇,復(fù)議或者直接行政訴訟,這樣就減少了一個程序,縮短了時間。

這次《條例》的修改還規(guī)定了事故報告制度,即在發(fā)生工傷事故后應(yīng)該向勞動行政部門報告,目的是方便對勞動關(guān)系的認定?！稐l例》實施5年中,各地都遇到過這樣的情況,因為工傷認定申請可在工傷事故發(fā)生1年之內(nèi),工傷認定部門常常面對10個月前發(fā)生事故的企業(yè)做調(diào)查,特別是勞動關(guān)系的調(diào)查難度較大,許多企業(yè)人都換了一批,調(diào)查難以進行。

陳剛司長介紹說:“有了事故報告制度,可以促進工傷職工勞動關(guān)系的確認,在某種程度上等于減少了官司,所以國務(wù)院法制辦預(yù)計可以縮短1/3的程序。這是《條例》修改的一個重點,也是有利于保護職工的一個重要修改。”

熱點三:機動車事故的工傷認定

對于《條例》第十四條第六款中關(guān)于職工上下班途中,受到機動車事故傷害,能否認定為工傷,在這次修改中是大家關(guān)注度最高的問題之一。究竟是把上下班途中的所有交通事故全部認定為工傷,還是工傷認定只限定在工作場所的事故所致,兩種意見都各有理由。

2004年實施的《條例》,引用并擴大了1996年原勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中的相關(guān)規(guī)定?！稐l例》實施后,認定為工傷的7種情形中,上下班途中的機動車事故傷害已成為工傷認定總量中排名第二位的原因。而且在各地工傷爭議案件中占有相當(dāng)?shù)谋壤?/p>

這次修改中,職工普遍認為這一條款不僅不應(yīng)取消,還應(yīng)把機動車導(dǎo)致的傷害擴大到自行車、行人,理由是上下班途中是工作的一種提前和延續(xù),應(yīng)該認定為工傷。認為不應(yīng)認定為工傷的意見則分為幾種理由,一是發(fā)生在上下班途中的道路交通事故不是雇主能夠控制的,而工傷保險應(yīng)該是雇主對安全生產(chǎn)責(zé)任的一種承擔(dān),企業(yè)所能負的責(zé)任就是在所管轄的生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部,一旦延伸到了道路上,就不是某個企業(yè)的能力所及。二是道路交通事故按現(xiàn)行的法律制度,工傷職工可以同時拿到好幾份賠償,既有工傷保險,又有交強險賠償、第三者責(zé)任險,甚至還可以獲得民事賠償,好幾種賠償都可以平行進行,這在其他國家是很少見的。

那么,在1996年制定的《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中,為什么把上下班途中的機動車事故傷害認定為工傷?陳剛司長解釋說:“這一條主要是參考了國外在這方面的規(guī)定。國外對于在企業(yè)提供的通勤車上發(fā)生的交通事故,是認定為工傷的。因為車是企業(yè)的,司機也是企業(yè)派出的,整個車輛的運行時按照安全規(guī)程操作的,因此,通勤車上的安全應(yīng)是可控的。職工上了車就等于是在企業(yè)的可控范圍之內(nèi)。1996年《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》起草和實施也是鑒于當(dāng)時很多國有企業(yè)都是有通勤車(也稱為班車)的現(xiàn)狀,是從班車的角度考慮機動車的問題。當(dāng)時私家車很少,汽車占有率也沒有現(xiàn)在這么多,所以主要反映了一種通勤車的概念,后來發(fā)展到2004年《條例》中又擴大了范圍,面向所有機動車?！?/p>

對于這個這次修改中職工反映最強烈的問題,陳剛司長表示,“相關(guān)部門非常關(guān)注,會進一步進行研究?！?/p>

熱點四:工傷保險待遇的提高

這次修改,將使得職工的工傷保險待遇有所提高。其中最主要的改動就是擬將工亡補助金從48～60個月提高到60～80個月。因為一次性工亡補助金是按統(tǒng)籌地區(qū)平均工資來計算的,我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的不平衡,各地甚至在同一個省里都有很大差別,所以統(tǒng)籌地區(qū)的平均工資差別也非常大,有些地區(qū)工亡職工的一次性工亡補助金較低,有的地區(qū)比較高。陳剛司長解釋說,“為了解決工亡補助金較低的問題,我們現(xiàn)在提了兩個方案,一個是對工資收入低的地區(qū),如果低于全省的省平均工資,可以按照省平均工資計算工亡補助金待遇;第二個方案就是直接把48～60個月的平均工資提高到統(tǒng)籌地區(qū)的60～80個月,這樣就使得上限提高以后,工資較低的統(tǒng)籌地區(qū)就可以提高,等于提高了20個月的工資。如果執(zhí)行這個標準,將會提高工亡職工家屬的工傷待遇,這對工人來說是一件好事?！?/p>

陳剛司長還談到,這次修改對企業(yè)還有一個利好,就是擬把企業(yè)支付的一項待遇改由工傷保險基金支付?！稐l例》的第三十四和三十五條中規(guī)定,5～10級工傷職工解除勞動合同離廠時,應(yīng)由企業(yè)支付給工傷職工一次性醫(yī)療補助金。這在有些省是職工好幾十個月的工資,甚至有的地方僅這一筆費用就高達10萬。修改意見提出這筆費用以后由工傷保險基金支付,這樣就大大地減輕了企業(yè)在工傷待遇支付上的負擔(dān),既有利于企業(yè)更好的生產(chǎn)經(jīng)營,也有利于保障職工的工傷權(quán)益。

熱點五:對不參保企業(yè)的處罰

“在所有發(fā)生工傷爭議的企業(yè)中,80%是未參保企業(yè)。這是非常嚴重的。工傷職工一旦受傷了,面臨的處境是非常困難的。他會從一個健康的、能夠掙錢養(yǎng)家的勞動者一下子變成被人關(guān)照的對象,如果再沒有工傷保險,雇主又不愿意支付工傷待遇,工傷職工的保障就會成為非常大的社會問題,所以各國法律都對企業(yè)不參保給予非常嚴厲的處罰,不僅有經(jīng)濟處罰,還要加上刑事處罰?！标悇偹鹃L介紹說。

這次《條例》修改,對不參保企業(yè)明確作出行政和經(jīng)濟處罰的規(guī)定,這個是過去條例沒有的?，F(xiàn)在的《條例》中第六十條規(guī)定:用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險而未參加的,由勞動保障行政部門責(zé)令改正;未參加工傷保險企業(yè)用人單位職工發(fā)生工傷的,由該用人單位按照本條例規(guī)定的工傷保險待遇項目和標準支付費用。從5年來執(zhí)行的情況看,僅僅是責(zé)令改正是不夠的。還應(yīng)有經(jīng)濟處罰手段甚至刑事處罰規(guī)定。

陳剛司長講解了國外對不參保企業(yè)的各種處罰手段。在德國,對于不參保企業(yè),將由法院強制執(zhí)行;英國對于沒有為雇員投保的雇主,每天罰款2500英鎊;日本的企業(yè)雇主在雇傭工人10天之內(nèi)必須向所轄勞動基準監(jiān)督署申報工傷保險,否則將面臨最高為6個月的苦役或者30萬日元的罰款;美國加州工業(yè)關(guān)系局有權(quán)對未參保企業(yè)簽發(fā)封廠通知書,直到雇主購買了保險,企業(yè)才能開工;加拿大安大略省的企業(yè)雇主在雇傭工人10天之內(nèi)繳納保險費,否則雇主個人將受到最高2.5萬加元罰款或6個月監(jiān)禁或上述兩種處罰,企業(yè)還將被罰以10萬加元。

國務(wù)院法制辦公布的《國務(wù)院關(guān)于修改<工傷保險條例>的決定(征求意見稿)》,將《條例》六十條修改為:“用人單位依照本條例規(guī)定應(yīng)當(dāng)參加工傷保險而未參加的,由人力資源和社會保障行政部門責(zé)令限期參加,補繳欠繳的工傷保險費,并自欠繳之日起,按日加收欠繳工傷保險費的萬分之五的滯納金;逾期仍不繳納欠繳的工傷保險費和滯納金的,處上年度應(yīng)當(dāng)繳納工傷保險費數(shù)額的2倍以上5倍以下的罰款。拒不補繳欠繳的工傷保險費、滯納金和罰款的,由人力資源和社會保障行政部門申請人民法院強制執(zhí)行。

“這條修改如果得到實施,將會改變過去由勞動部門苦口婆心勸說企業(yè)參保的被動局面,以促進更多的企業(yè)主動參保,使工傷職工的權(quán)益得到更好更快的保障?！?/p>

參保企業(yè)多了,爭議案件是否也會隨之增加?對此,陳剛司長給出了一組數(shù)字作比較。2005年全國參加工傷保險人數(shù)為7000萬,爭議案件5000多起;2008年底參保人數(shù)1.4億。爭議案件6000起。人數(shù)增加了一倍,爭議案只增加了1000起,說明隨著參保面越大,爭議不會正比例增加反而會同比下降。陳剛司長肯定道:“這條修改對于促進企業(yè)參保是一個非常好的措施?！?/p>

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