河 伯

10月8日晚,中國福彩“雙色球”2009年第118期開獎,近3.6億元巨獎一朝名花有主,石破天驚。

河南安陽一彩民,以176元88倍押寶一注號碼,一次性拿下3.599億元的巨獎,一舉刷新2007年由甘肅省嘉峪關(guān)市一彩民創(chuàng)造的1.138億元的最高中獎紀(jì)錄,成為中國大陸新“彩王”。

3.599億元是什么概念?以中國大陸目前最高面值的百元大鈔計,重約5400公斤。根據(jù)相關(guān)稅收政策扣除20%的稅后,余下的2.79億余元的財富,“即使什么都不做,一年整存整取就可以獲得近645萬元利息”。

儲蓄單是最早的福彩形式

自今年7月1日起施行的《彩票管理條例》(下稱“《條例》”)第一次以政府法規(guī)的形式確立彩票的法定含義:“是指國家為籌集社會公益資金,促進社會公益事業(yè)發(fā)展而特許發(fā)行、依法銷售,自然人自愿購買,并按照特定規(guī)則獲得中獎機會的憑證。彩票不返還本金、不計付利息?！?/p>

根據(jù)這一定義,中國大陸最早的彩票可追溯至1987年7月,河北石家莊試點發(fā)行的傳統(tǒng)型彩票。1986年12月,國務(wù)院召開第128次常務(wù)會議,討論民政部《關(guān)于開展社會福利有獎募捐活動的請示》。1987年,大陸批準(zhǔn)發(fā)行“中國社會福利有獎募捐券”,籌集社會福利資金,發(fā)展以“安老、扶幼、助殘、濟困”為主要內(nèi)容的社會福利事業(yè)。7月,第一張福利彩票在天津市造幣廠印制通過驗收,并于27日在石家莊、天津、上海等10個省市公開發(fā)行,由此揭開了中國福利彩票開始走向社會,走向民眾的序幕。

而在此前,建國后的30年間(1951年-1981年),中國大陸最早的福彩形式則是有獎儲蓄存單(十年“文革”期間還曾一度銷聲匿跡),這種方式既保留了福彩面值的本性和兌獎的吸引力,還能保證儲金到期還本。

1984年,福建省計劃在福州市興建體育中心,因基建資金缺口甚大,于同年11月1日在全省范圍內(nèi)正式發(fā)行“福建省體育中心建設(shè)紀(jì)念獎券”,體育福彩首度亮相;1989年8月8日,“第十一屆亞運會基金獎券”在北京舉行了首發(fā)式,這是中國首次為國際大型體育運動會籌款而發(fā)行的體育福彩,也是第一次在全國范圍內(nèi)發(fā)行的體育福彩;1991年-1993年,賽馬福彩、足球體育福彩相繼發(fā)行;1994年,“國家體委體育福彩管理中心”成立,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排體育福彩的發(fā)行管理工作。中國大陸由此形成了福彩和體育福彩兩大體系;中國福利彩票中心隸屬于民政部,中國體育彩票中心隸屬于國家體育總局。

隨著福彩事業(yè)的發(fā)展,原先由“有獎”和“募捐”兩個風(fēng)馬牛不相及甚至有著對立意義的名詞合成的名稱——“中國社會福利有獎募捐券”日益顯得不合時宜。1993年2月,“中國社會福利有獎募捐券發(fā)行中心”更名為“中國社會福利獎券發(fā)行中心”,1994年12月又更名為“中國福彩發(fā)行中心”,福彩的名稱也相應(yīng)從“中國社會福利有獎募捐獎券”更名為“中國社會福利獎券”、“中國福彩”。

快速發(fā)展中的大陸彩市

數(shù)據(jù)顯示,1987年至2008年的20多年間,中國大陸累計銷售彩票5748億元,籌集彩票公益金1862億元。從2007年開始,全國年彩票發(fā)行銷售規(guī)模已逾千億元,無論在彩票發(fā)行規(guī)模還是公益金籌集數(shù)量方面,都已超過香港特別行政區(qū)的博彩業(yè),并以更快的速度增長。這22年中,彩票游戲品種也由單一漸趨豐富,依照玩法分類可劃分為傳統(tǒng)型、樂透型、數(shù)字型、即開型和視頻彩票等。

目前,中國大陸彩票市場最為活躍的三大元素為樂透型游戲、數(shù)字型游戲和即開型游戲。而樂透型彩票游戲則是世界彩票業(yè)的主流。它可以由彩民自主選號,其特點是低中獎率、高獎金。相對于即開型彩票和傳統(tǒng)型彩票具有更大的靈活性和娛樂性。由于樂透型彩票中獎號碼不排序,是一種組合式游戲,所以又稱為組合式玩法彩票。

而據(jù)統(tǒng)計,樂透型彩票銷量占中國大陸彩票總銷量的60%以上,其中包括了全國聯(lián)銷的大盤游戲雙色球、超級大樂透,中盤游戲七樂彩,還有小盤的華東六省市聯(lián)銷的15選5等37種游戲;數(shù)字型是以數(shù)字排列方式為競猜對象的彩票游戲,要求所選號碼與中獎號碼相同且排列順序相同,包括3D、排列三、七星彩等7種游戲;而即開型比較火熱的有刮刮樂和頂刮呱??各種游戲為彩票市場增添了不少活力。

中國大陸的彩票發(fā)行方式有全國聯(lián)銷、區(qū)域聯(lián)銷和地方銷售三種形式。其中,全國聯(lián)銷類游戲有7種,以雙色球、超級大樂透、七樂彩、3D等為主;區(qū)域聯(lián)銷類游戲包括東方6+1、泛珠36選7和華東六省市聯(lián)銷15選5為主;地方玩法包括南粵風(fēng)采36選7、遼寧風(fēng)采35選7和北京體彩36選7等。而全國聯(lián)銷玩法中的雙色球,以全年彩票銷量最高份額,成為不折不扣的第一游戲品牌。

而電腦彩票的發(fā)行方式在經(jīng)過由最初的傳統(tǒng)型試點發(fā)行到風(fēng)采系列,再到以全國聯(lián)銷為主、地方玩法為輔的發(fā)展模式等一系列市場檢驗后,中國福利彩票發(fā)行管理中心技術(shù)研究中心主任孫立群認(rèn)為,“在未來的發(fā)展中,以電腦票為主、多品種游戲共同發(fā)展,會架構(gòu)成福彩市場發(fā)展的主體,也會使得購彩者玩彩時樂趣更多?！?/p>

關(guān)心的不是“彩王”是制度

10月27日,中國第一巨獎得主現(xiàn)身福彩中心兌付了彩票。然而在“彩王”現(xiàn)身前,坊間一度對其身份的猜測“滿天飛”。其實,大家關(guān)心的并不是新“彩王”是誰,關(guān)心的是制度的透明化。

從2002年江蘇揚州的“彩世塔案”,到2004年陜西西安的“寶馬彩票案”,從雙色球偽造開獎直播畫面,到今年發(fā)生在深圳的木馬操縱福彩大獎案?！罢蟛环?、監(jiān)管不力”的中國大陸彩票發(fā)行體制給公眾留下的深刻印象似乎正應(yīng)了一句廣告詞:“一切皆有可能”。

而無獨有偶的是,最近一個神秘帖子在網(wǎng)上雙色球吧里異?；鸨Ｌ邮窃诖螵劷視郧暗膬蓚€星期,9月21日下午,一個IP地址為218.206.252.*的手機用戶發(fā)的,標(biāo)題是“中3億元怎么花?”而內(nèi)容很簡單,“拿300元打一組號150倍”。通過IP得知,發(fā)帖人正是來自河南移動,而帖子中提到的中獎金額以及投注方式,都與這次大獎特征基本吻合,引發(fā)外界紛紛質(zhì)疑:新“彩王”是否真有其人?是否工作人員的親屬?是否通過正當(dāng)手段得到的這個獎金?是否有內(nèi)部交易?一個理智的彩民怎么會對同一注號碼倍投88倍?

北京大學(xué)中國公益彩票事業(yè)研究所所長、《條例》起草人之一的王薛紅認(rèn)為,中國彩票監(jiān)管的執(zhí)行能力遠不能滿足現(xiàn)實需求。“(《條例》)第五條講到了財政是監(jiān)督管理部門(但其監(jiān)管職卻沒有專門的章節(jié)說明),但是又同時談到了民政是作為行政主管部門,怎么去理解監(jiān)督管理和行政主管存在一定的問題。”

業(yè)內(nèi)人士也指出,“真正監(jiān)管福彩和體彩中心的是財政部綜合司下的彩票處,一個處級單位去監(jiān)管兩個司級單位,其結(jié)果可想而知”。由于缺乏監(jiān)管機構(gòu),中國大陸的彩票發(fā)行機構(gòu)難逃“一身兩兼”——既是“運動員”又是“裁判員”雙重身份之嫌。而對比中國澳門地區(qū),一個50萬人口的城市,卻有一個200人規(guī)模的博彩局來全面管理博彩產(chǎn)業(yè)。

目前,中國大陸彩票業(yè)可以說尚處在“無獨立監(jiān)管機構(gòu)、無防火墻、無信息披露”的三無地帶。王薛紅說:“公益金使用信息的及時和全面的公布(《條例》中)是有要求的,但是具體怎么去公布,怎么去及時地達成這樣一個目標(biāo),并沒有做到這么具體?！睆慕衲昶?中國福利彩票發(fā)行管理中心開始執(zhí)行福利彩票銷售和籌集公益金的季度信息通報制度,但如今三個季度過去了,卻只在一篇網(wǎng)絡(luò)報道中看到只言片語的報道,即可見一斑。

在英國,一個合格的彩票銷售系統(tǒng)要獲得合法的資格和執(zhí)照,對外銷售彩票,同時要接受四層防火墻的監(jiān)管和屏蔽,以避免出現(xiàn)資金的違規(guī)和盜用。這四個防火墻是:首先,彩票銷售機構(gòu)只負(fù)責(zé)各個門店的銷售;銷售的資金匯攏以后,捐贈給公益事業(yè)的資金上交給政府部門,再委托給專門的慈善機構(gòu)來具體負(fù)責(zé)捐助;搖獎、中獎以及計算機系統(tǒng)的運營由一家專門的技術(shù)公司來承擔(dān),與銷售機構(gòu)以及掌握資金的機構(gòu)完全分開;最后,所有資金流向由獨立的彩票監(jiān)管委員會進行監(jiān)管。監(jiān)督彩民的各項權(quán)益是否獲得保障,監(jiān)管彩票的各項收支報表,并對外公示。而中國香港馬會,每年10萬港元以上的項目也都會詳細(xì)地對外公布。

隱私權(quán)與知情權(quán)之爭

在剛施行的《條例》規(guī)定中,“彩票發(fā)行機構(gòu)、銷售機構(gòu)等因職務(wù)業(yè)務(wù)便利知道彩票中獎?wù)邆€人信息的人,應(yīng)當(dāng)對中獎?wù)邆€人信息予以保密”,也引發(fā)了另一個爭議:《條例》中的隱私權(quán)究竟如何判定?隱私權(quán)和公眾知情權(quán)是否構(gòu)成沖突?

形成鮮明對比的是,在最講究個人隱私的英美國家,中獎?wù)邆兎炊鴺芬夤_自己的個人信息,并不躲閃公眾視線。在英國國家彩票官方網(wǎng)站的首頁上,最顯著的內(nèi)容就是這個彩票的監(jiān)管體系的介紹和資金詳細(xì)運行情況的介紹。根據(jù)英國的法律規(guī)定,彩票必須遵循詳細(xì)的披露制度對公眾公開信息。英國國家彩票委員會合同監(jiān)管部總監(jiān)Marta Phillips:“英國的信息自由法是向公眾發(fā)布的,因此每位公民都有相應(yīng)的知情權(quán)。”

對于個人隱私權(quán)和公眾知情權(quán)的沖突,Marta Phillips認(rèn)為,英國信息自由法案中清楚規(guī)定公民對公共組織或團體的行為和行動有知情權(quán)。因此當(dāng)彩票的財產(chǎn)是屬于公眾的公共財產(chǎn)時,公眾就擁有這一財產(chǎn)的知情權(quán),當(dāng)它已經(jīng)歸屬為個人財產(chǎn)以后,才變?yōu)楣竦碾[私權(quán)。因此,在與公眾財產(chǎn)相關(guān)的所有環(huán)節(jié)上,公民都享有知情權(quán)。

據(jù)香港馬會(負(fù)有盛名的六合彩隸屬于它)執(zhí)行總監(jiān)麥建華介紹,“香港彩票法明文規(guī)定彩民享有隱私權(quán)”,但基于彩民的習(xí)慣和六合彩的公信力,大眾并不會好奇于中獎?wù)叩木唧w身份。之可以建立起如此良好的社會公信力,歸根結(jié)底還在于香港的彩票管理制度要求監(jiān)管、運行和善款處理層層分離,并且層層設(shè)防?！罢拿裾?彩票法負(fù)責(zé)監(jiān)管都會直接公布在媒體上,銷售點是我們直接營運的,搖彩是邀請公眾人士去現(xiàn)場,在電視上播出,六合彩的獎券資金是由政府直接監(jiān)管的,它都是公開的可以在政府有關(guān)部門網(wǎng)站查到?！?/p>

目前,河南省福彩中心負(fù)責(zé)人表示,3.5億余元獎金已經(jīng)調(diào)配到賬,獲獎?wù)叩胶幽鲜「＠势卑l(fā)行中心驗票確認(rèn)可以隨時兌獎。為了保護中獎彩民的隱私,確保安全兌獎,他們將嚴(yán)格執(zhí)行保密條例,必要時將開通綠色通道,以快捷便利的方式給予兌獎。

受3.599億元大獎的刺激,中國大陸目前正掀起新一輪狂熱的購買彩票的浪潮。這不由讓人想起了兩年前,河北邯鄲銀行發(fā)生員工挪用4000萬元公款買彩事件。彩票本是一種現(xiàn)代娛樂方式,但越來越多的人抱著“中大獎、發(fā)大財”的美夢,“虧了想翻本,翻了本再多買,多買必中”心理一涌而上,這種“羊群效應(yīng)”后患無窮,而這似乎也進一步突顯了中國福彩制度管理亟待完善的迫切性。

中國福彩大事記

1986年12月20日,國務(wù)院召開第128次常務(wù)會議討論,原則同意民政部《關(guān)于開展社會福利有獎募捐活動的請示》。

1987年4月7日,民政部受國務(wù)院委托向全國發(fā)出了《關(guān)于開展社會福利有獎募捐活動的通知》;7月27日,中募委發(fā)行中心首次在河北省石家莊市試點發(fā)行傳統(tǒng)型中國社會福利有獎募捐券,全國首批試點發(fā)行的還有江蘇、浙江、福建、山東、湖北、黑龍江、上海、天津、洛陽等共10個省市。

1989年2月17日,中募委發(fā)出《有獎募捐社會福利資金使用試行辦法》;8月8日,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)行“第十一屆亞運會基金獎券”,后來改為“中國體育彩票”。

1990年5月1日,開始執(zhí)行中募委下發(fā)的《關(guān)于調(diào)整即開型社會福利獎券資金非配比例,統(tǒng)一全國結(jié)算辦法的通知》;11月9日至13日,中募委在京召開首次全國社會福利有獎募捐財務(wù)工作會議。

1992年,全國年銷彩票13.28億元,首次突破10億元大關(guān)。

1993年2月25日,中國社會福利有獎募捐券發(fā)行中心更名為中國社會福利獎券發(fā)行中心;5月5日,國務(wù)院再次發(fā)出《關(guān)于進一步加強彩票市場管理的通知》,明確中國人民銀行是國務(wù)院主管彩票的機關(guān),彩票發(fā)行批準(zhǔn)權(quán)集中在國務(wù)院;10月15日,中國社會福利獎券發(fā)行中心被國際彩票組織(INTERTOTO)正式接納為該組織會員,標(biāo)志著中國福利彩票步入國際舞臺。

1994年5月,中國社會福利獎券發(fā)行中心被國家彩票國際協(xié)會(ALE)接納為臨時會員;為召開大型綜合體育運動會籌集資金,國務(wù)院授權(quán)國家國家體育運動委員會(下稱“國家體委”)統(tǒng)一發(fā)行中國體育彩票;12月《中國福利彩票管理辦法》出臺,旨在保護公民參與福利彩票活動的權(quán)益,規(guī)范中國福利彩票的發(fā)行、法規(guī)和規(guī)定。“中國社會福利獎券”更名為“中國福利彩票”,福利資金資助審項職能由中募委交由民政部有關(guān)職能司行使,國家體委的彩票發(fā)行機構(gòu)正式定名為“中國體育彩票中心”。

1996年5月7日,中募委發(fā)行中心向各地發(fā)出《關(guān)于福利彩票小獎不再以實物設(shè)獎的通知》。

1997年,國際彩票組織(INTERTOTO)和國家彩票國際協(xié)會(AILE)合并為“世界彩票協(xié)會”(WLA)?！爸袊＠势卑l(fā)行中心”為其正式會員;11月12日,中募委向各地發(fā)出通知,正式起用福利彩票標(biāo)識系統(tǒng),并在通知中對標(biāo)識的使用做了詳細(xì)規(guī)定。

1998年5月5日,中國福利彩票發(fā)行中心制定的《關(guān)于意外事故損毀福利彩票的處理辦法》正式頒布執(zhí)行,進一步明確和規(guī)范了中國福利彩票的發(fā)行與銷售,完善了公民參與福利彩票活動的合法權(quán)益;10月30日,國務(wù)院正式批準(zhǔn)了民政部主制定的賑災(zāi)募集具體實施方案;11月15日,財政部、民政部首次聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈社會福利基金使用管理辦法〉的通知》,將原來所稱的社會福利資金改稱為社會福利基金,歸口民政財務(wù)部門管理。

1999年10月15日,民政部發(fā)出《關(guān)于中國福利彩票管理工作有關(guān)問題的通知》,決定不再保留中國社會福利有獎募捐委員會及其辦事機構(gòu),明確中國福利彩票的發(fā)行工作,是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由民政部主管,中國福利彩票發(fā)行中心具體實施;12月23日,中國人民銀行、財政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于移交彩票監(jiān)管工作的通知》,將中國人民銀行對彩票發(fā)行機構(gòu)的監(jiān)管職能移交至財政部;截止年底,全國銷售彩票104.4451萬元,福利彩票首次突破年銷100億元大關(guān)。

2000年3月1日,財政部發(fā)出《關(guān)于認(rèn)真做好彩票發(fā)行和管理工作的通知》。通知規(guī)定,從2000年4月1日起,福利和體育彩票(包括即開型彩票和電腦彩票)一律以人民幣現(xiàn)金形式兌付獎金,取消實物兌獎;當(dāng)年,電腦彩票年銷量首次超過即開型彩票,成為主流票種。

2002年3月1日,財政部頒發(fā)了《彩票發(fā)行與銷售管理暫行規(guī)定》,首次制定全國統(tǒng)一的彩票發(fā)行與銷售管理規(guī)定;10月23日,中國福利彩票發(fā)行管理中心委員會成立。

2003年,全國福利彩票發(fā)行200.06億元,突破200億元大關(guān)。

2005年5月1日,中國電腦福利彩票全國骨干通訊網(wǎng)絡(luò)開通運行,實現(xiàn)原始數(shù)據(jù)的集中收集和分析;9月1日,根據(jù)財政部規(guī)定,即開型福利彩票正式開始執(zhí)行65%返獎比例政策;截止年底,電腦福利彩票年銷量首次突破400億元。

2007年4月2日,民政部轉(zhuǎn)發(fā)了中國福利彩票發(fā)行管理中心印發(fā)的《中福在線即開型彩票銷售廳管理暫行辦法》、《電腦福利彩票投注站管理辦法(試行)》。

2008年1月2日,中國財政部、民政部、國家體育總局發(fā)出通知,要求停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票;3月11日,國務(wù)院法制辦公室公布《彩票管理條例(征求意見稿)》。

2009年4月22日,國務(wù)院常務(wù)會議,審議并原則通過《彩票管理條例(草案)》,7月1日正式實施。

中國福彩近年重大弊案一覽

1、江蘇揚州彩世塔案。2002年11月,江蘇彩世塔公司利用承銷彩票之機,通過事先在桌子底下安放磁鐵,在獎箱中混入含磁鐵的獎球,使作弊人員很容易摸到有磁性的球。在不到1年的時間里,先后在17個城市作弊20起,摸回獎金5806萬元。

2、福建雙色球開獎直播畫面?zhèn)卧彀浮?004年2月,福利彩票雙色球第2004009期,出現(xiàn)開獎畫面全景鏡頭與特寫鏡頭不相符的現(xiàn)象,在彩民的質(zhì)疑下福建福彩中心承認(rèn)此次搖獎的特寫鏡頭系事后補拍。

3、陜西寶馬彩票案。2004年3月,西安市灞橋區(qū)青年劉亮所持獲獎彩票在兌獎過程中被認(rèn)為是假票。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn),系當(dāng)?shù)馗２手行倪`規(guī)與某些企業(yè)、個人簽訂彩票承銷合同,通過偽造中獎彩票的作弊方式,按“臺托”進入二次抽獎作弊騙走大獎。

4、鞍山投注站老板非法兌獎案。2007年,遼寧鞍山的一個福彩投注站老板利用系統(tǒng)漏洞——每期福利彩票在中獎號碼公布后的5分鐘內(nèi),可以在遼寧省福利彩票系統(tǒng)重復(fù)無限次的兌獎,在近兩年內(nèi)非法兌獎2800萬元。

5、深圳木馬操縱福彩舞弊案。2009年6月,雙色球2009066期開獎,全國共中出一等獎4注,但是開獎系統(tǒng)卻顯示一等獎中獎數(shù)為9注,其中深圳地區(qū)中獎為5注,共計3305萬元。經(jīng)多次數(shù)據(jù)檢驗,工作人員判斷福彩中心銷售系統(tǒng)被非法入侵,中獎彩票數(shù)據(jù)記錄疑被人為篡改,深圳的5注一等獎中獎數(shù)據(jù)應(yīng)系偽造。