秋　風(fēng)

1月21日上午,昆明市區(qū)大型商業(yè)區(qū)螺螄灣批發(fā)市場(chǎng)上千商戶,因?yàn)檎畯?qiáng)行搬遷而未給予合理補(bǔ)償,憤而上街堵路示威。此事讓仇和式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與城市改造模式再一次成為輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。

昆明并不特別

仇和引人注目,但放眼望去,仇和并不特別。仇和式的效率優(yōu)先模式乃是90年代中期以來(lái)地方政府官員普遍的行為模式表現(xiàn)而已,全國(guó)各地的省、市、縣、甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員,都是程度不等的仇和的翻版。即使沒(méi)有仇和,其他官員執(zhí)掌昆明行政大權(quán),也依然可能像仇和那樣進(jìn)行大規(guī)模拆遷。因?yàn)?現(xiàn)有的制度環(huán)境最適合于這種類型的官員成長(zhǎng)。

催生仇和式官員的核心激勵(lì)制度是官員之間的政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)。很多學(xué)者用“地方政府間競(jìng)爭(zhēng)”來(lái)解釋中國(guó)過(guò)去十幾年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng),但這里的競(jìng)爭(zhēng)并非發(fā)生于政府之間,更多地是地方官員為了升遷而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)。這與普通市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)完全不同,它是為了引起上級(jí)注意、取得升遷資格而進(jìn)行的。而過(guò)去十幾年來(lái),經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)被當(dāng)作最重要的政治任務(wù),上級(jí)主要以GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)速度作為考核下級(jí)官員的主要指標(biāo),官員們當(dāng)然也就圍繞這個(gè)“錦標(biāo)”展開(kāi)了激烈競(jìng)爭(zhēng)。

那么,官員會(huì)選擇何種競(jìng)爭(zhēng)策略?從經(jīng)濟(jì)學(xué)上說(shuō),在投資、消費(fèi)、出口三個(gè)GDP構(gòu)成部分中,官員偏好投資。這首先是因?yàn)?投資見(jiàn)效最快。官員任期過(guò)短也強(qiáng)化了地方政府官員的投資偏好。目前地方主政官員通常不能完成法律所規(guī)定的一屆任期,就會(huì)被調(diào)動(dòng)到其他崗位,這導(dǎo)致官員的預(yù)期短期化,傾向于尋找短期內(nèi)能夠最有效地顯示政績(jī)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式:投資。因此,這些年來(lái),所有地方的各級(jí)政府官員在爭(zhēng)先恐后地采取種種優(yōu)惠政策招商引資。經(jīng)濟(jì)專家一直在討論經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中投資畸高的問(wèn)題,問(wèn)題是,這一扭曲不是經(jīng)濟(jì)因素造成的,而是政治結(jié)構(gòu)造成的。

在沿海地區(qū),官員進(jìn)行招商引資的主要方向是吸引外部的工業(yè)、科技投資,培育外向型產(chǎn)業(yè)。內(nèi)地這方面的優(yōu)勢(shì)并不明顯,最多是接收沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)。內(nèi)地官員不得不為自己創(chuàng)造機(jī)會(huì)。仇和任職的地方都在中部地區(qū),仇和式的大規(guī)模拆遷與城市改造,其主要目的就是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)而人為地制造投資機(jī)會(huì)。事實(shí)上,整個(gè)城市進(jìn)行大規(guī)模拆遷和暴力拆遷的現(xiàn)象,普遍發(fā)生于中部地區(qū),比如安徽、湖南,以及過(guò)去幾年的石家莊。

官員的商人定位

地方官員們之所能夠進(jìn)行仇和式大規(guī)模拆遷,當(dāng)然也是因?yàn)樗麄兿碛泻芏嘀贫壬系谋憷?/p>

一方面,盡管官方所說(shuō)的改革已經(jīng)進(jìn)行了三十年,但基本的政經(jīng)框架并無(wú)變化:政府仍然擁有廣泛而不受有效約束的權(quán)力,這種權(quán)力在市縣等地方政府層面上的任意性最大。而這種任意而巨大的權(quán)力,又普遍集中于所謂“一把手”手中。

假如這個(gè)一把手有一些“想法”,比如說(shuō)對(duì)城市有一個(gè)宏偉的藍(lán)圖,那他就完全可以利用手中的權(quán)力催迫他的下屬官員、以及全體民眾、企業(yè),按照自己的命令去實(shí)現(xiàn)那個(gè)宏偉藍(lán)圖。而在政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)的壓力下,幾乎所有官員都會(huì)具有這種宏偉藍(lán)圖,因而,人們觀察到的一個(gè)普遍現(xiàn)象就是:官員的每一次換任,都會(huì)帶來(lái)城市、地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)藍(lán)圖的巨大變動(dòng)。

對(duì)于一把手這種在白紙上勾畫(huà)最新最美圖畫(huà)的權(quán)力,現(xiàn)實(shí)的制度框架中不存在任何有效的約束:人大通常難以發(fā)揮作用;政府各個(gè)部門不大可能提出異議。當(dāng)?shù)孛襟w難以進(jìn)行有效監(jiān)督,外地媒體的監(jiān)督卻往往被“有效”地制止。司法有可能難以受理因此而引起的糾紛。唯一可能的約束是上級(jí)政府,但上級(jí)官員常常具有完全相同的心態(tài)。

另一方面,政府官員相信,所有土地都是政府所有的。其實(shí),不少國(guó)家的法律都規(guī)定了,政府對(duì)土地等重要資源擁有所有權(quán)。但通常,這種所有權(quán)與私人的所有權(quán)大不相同,因?yàn)?政府掌握著強(qiáng)制性權(quán)力,因而對(duì)于政府行使土地所有權(quán)的方式,法律反而會(huì)給予更多限制。否則,政府就會(huì)利用自己的強(qiáng)制權(quán)力維護(hù)自己的土地權(quán)利,而把使用這些土地的民眾、企業(yè)置于不利位置。

但中國(guó)各級(jí)官員卻普遍把公有土地所有權(quán)理解為一種私法意義上的所有權(quán)。換言之,他們都以商人的心態(tài)來(lái)看待自己的土地所有權(quán)。他們要用這些土地做買賣,給政府創(chuàng)造財(cái)富。因而他們相信,自己可以隨意支配這些土地,完全有權(quán)追求土地的商業(yè)利益最大化。

這樣,地方政府官員既是巨大權(quán)力的擁有者,又是土地權(quán)利的持有人,既是官員,又是商人,這兩個(gè)身份合一,當(dāng)然可以在市場(chǎng)、社會(huì)中爆發(fā)出巨大威力。城市官員相信,整個(gè)城市就歸政府所有,所以,從90年代中期以來(lái),地方政府大談“經(jīng)營(yíng)城市”。這個(gè)說(shuō)法最恰當(dāng)?shù)乇砻髁斯賳T們的自我身份意識(shí):他是城市的主宰者,又是以商業(yè)收益最大化為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)者。官員們就是以這樣的雙重身份投入所謂地方政府競(jìng)爭(zhēng)中的,就是以這樣的雙重身份進(jìn)行城市拆遷和改造的。

所以,幾乎所有地方都發(fā)生了大規(guī)模的城市拆遷、改造運(yùn)動(dòng),仇和是這個(gè)運(yùn)動(dòng)最積極的參與者之一。他的形式模式是典型的:下車伊始,立刻先發(fā)出招商引資的口號(hào),在昆明,仇和的第一個(gè)新政就是把整個(gè)政府——甚至黨務(wù)機(jī)關(guān)——變成了“超級(jí)招商局”:所有部門都得承擔(dān)到外地招商引資的任務(wù),不能完成這個(gè)任務(wù)的官員就得走人。與此同時(shí)展開(kāi)的就是大規(guī)模的城市拆遷。這個(gè)工作早就開(kāi)始了。2008年春節(jié)后,昆明市就開(kāi)始了對(duì)336個(gè)城中村的拆遷。這個(gè)拆遷當(dāng)然會(huì)像全城蔓延,直到整個(gè)城市被拆遷一遍。當(dāng)然,未來(lái)的官員不會(huì)為此發(fā)愁,他可以進(jìn)行第二輪、第三輪拆遷、改造。

權(quán)力與權(quán)利的博弈

政府之所以熱衷拆遷,還有一個(gè)很隱秘的原因:通過(guò)拆遷,政府盤活了自己的“資產(chǎn)”,土地的價(jià)值可以變現(xiàn)。今天,地方政府買賣土地乃是一宗巨大的收入來(lái)源。而如果不拆遷,不改造,政府就得不到這筆收入。

在權(quán)力的傲慢與商人的貪婪雙重動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下,政府在進(jìn)行這種拆遷、改造的時(shí)候,不會(huì)顧及市場(chǎng)、社會(huì)已經(jīng)形成的內(nèi)生秩序。螺螄灣批發(fā)市場(chǎng)的改造就是一個(gè)典型。這個(gè)市場(chǎng)已經(jīng)形成二十多年,是中國(guó)十大日用商品批發(fā)市場(chǎng)之一,市場(chǎng)產(chǎn)權(quán)由包括國(guó)有改制企業(yè)、港資企業(yè)、臺(tái)資企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的二十多家企業(yè)合法所有,現(xiàn)有商戶一萬(wàn)余戶,從業(yè)人員近十萬(wàn)人。它已經(jīng)成為城市商業(yè)、社會(huì)秩序乃至文化生態(tài)的一個(gè)有機(jī)組成部分。關(guān)閉這個(gè)市場(chǎng),會(huì)對(duì)十余萬(wàn)人的權(quán)利、利益造成巨大影響。

不過(guò),在地方官員眼里,這些權(quán)利和利益與他關(guān)于城市的宏偉藍(lán)圖、與招商引資的政績(jī)目標(biāo)相比,根本不算什么。昆明市當(dāng)局就決定把新市場(chǎng)搬遷到20多公里之外的一個(gè)地方,而全然不考慮,如此傷筋動(dòng)骨的搬遷會(huì)否斷送這個(gè)市場(chǎng)的生命。當(dāng)然,在搬遷過(guò)程中,政府也綜合利用自己的強(qiáng)制性權(quán)力和它對(duì)土地的支配權(quán),商戶面對(duì)政府的這個(gè)雙重身份無(wú)可奈何:要么接受政府的條款;要么如果不接受,卻沒(méi)有任何正常渠道表達(dá)自己的權(quán)利和利益訴求,只能采取群體性事件的方式——而這,立刻會(huì)被政府說(shuō)成是擾亂公共秩序。

毫無(wú)疑問(wèn),政府利用其手中掌握的如此權(quán)力,對(duì)城市進(jìn)行拆遷、改造,確實(shí)創(chuàng)造出了無(wú)數(shù)投資機(jī)會(huì),得以遂行其招商引資的戰(zhàn)略,從而也確實(shí)創(chuàng)造出了很好看的政績(jī):本地經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)及政府財(cái)政收入的相應(yīng)增長(zhǎng)。官員創(chuàng)造政績(jī)的過(guò)程也確實(shí)可能給民眾帶來(lái)一些好處,比如,城市基礎(chǔ)設(shè)施有所改善,甚至于民眾的收入也可能隨著招商引資的成功而有所增長(zhǎng)。

科學(xué)發(fā)展觀需真正踐行

但是,這種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式終究屬于得不償失型策略。在招商引資、城市改造過(guò)程中,由于缺乏各方權(quán)利、利益被置于不平等地位,沒(méi)有公平的程序讓相關(guān)各方討價(jià)還價(jià),政府甚至利用強(qiáng)制性權(quán)力介入交易,導(dǎo)致在此類活動(dòng)中,總有一部分人的權(quán)利和利益被嚴(yán)重地、系統(tǒng)地侵害,而另一部分人則享有特權(quán)。其結(jié)果是,經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程總是伴隨著收益分配的不均衡制造出新的社會(huì)矛盾,在部分人群中產(chǎn)生新的不滿情緒。

中國(guó)社會(huì)的種種問(wèn)題其實(shí)就是這種增長(zhǎng)模式造成的,經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)了,但社會(huì)內(nèi)在的緊張與沖突卻趨向激化。高層因此提出了“科學(xué)發(fā)展觀”理念,試圖矯正這種偏向。但從現(xiàn)實(shí)看收效不明顯,地方官員依然故我。經(jīng)濟(jì)衰退的危機(jī)更是給了地方官員放肆地利用這種增長(zhǎng)模式的大好機(jī)會(huì)。

面對(duì)橫行于各個(gè)城市的鏟車,面對(duì)那些上街的憤怒的居民和商戶,人們需要思考一個(gè)根本問(wèn)題:政府的職責(zé)究竟是什么?政府對(duì)于土地及其他資源的所有權(quán),究竟屬于何種性質(zhì)?又如何限制官員的權(quán)力?★