劉海云　劉吉云

摘要：失地農(nóng)民安置方式對失地農(nóng)民生活具有重要意義。而傳統(tǒng)安置模式的失效，引起失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生。土地換保障型、土地入股型、留地安置、綜合開發(fā)及土地集中開發(fā)等創(chuàng)新安置模式，雖然順利解決了城市化和失地農(nóng)民發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)了城市發(fā)展和失地農(nóng)民的雙贏。但是，從農(nóng)民眼前利益和長遠利益看，各有其優(yōu)缺點，對安置模式的選擇，應(yīng)考慮長久可持續(xù)的就業(yè)安置和發(fā)展的模式，解決失地農(nóng)民貧困化問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；安置模式；開發(fā)型安置模式

中圖分類號：F301.1

文獻標識碼：A

建國以來，我國失地農(nóng)民安置模式經(jīng)歷了19世紀50年代農(nóng)業(yè)安置模式、80年代就業(yè)安置模式、90年代貨幣補償安置模式等三次制度變遷階段。而進入19世紀90年代后，由于傳統(tǒng)安置方式的失效，引發(fā)失地農(nóng)民問題產(chǎn)生。如何妥善解決失地農(nóng)民問題，成為困擾各地經(jīng)濟發(fā)展的核心問題。2004年國務(wù)院和國土資源部先后出臺了《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》和《關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見》，這些文件對完善征地補償安置制度做出了許多新規(guī)定，并在原有安置方式的基礎(chǔ)上創(chuàng)新了安置方式，使我國失地農(nóng)民安置模式進入了第四個階段，即制度創(chuàng)新階段。實踐中的失地農(nóng)民安置模式主要有上海和江蘇、浙江地區(qū)“土地換社保”方式、廣東南海地區(qū)土地使用權(quán)入股模式、湖南咸嘉地區(qū)“留地安置，綜合開發(fā)”模式和石家莊槐底村土地集中開發(fā)模式等，以上安置模式順利解決了城市化和失地農(nóng)民發(fā)展的矛盾，實現(xiàn)了城市發(fā)展和失地農(nóng)民的雙贏。本文擬對以上安置模式進行分析，并提出改進失地農(nóng)民安置方式的對策建議。

一、失地農(nóng)民安置模式

(一)農(nóng)業(yè)安置模式

從建國初期到19世紀80年代以前我國對失地農(nóng)民主要采用農(nóng)業(yè)安置辦法，如1956年安置辦法中規(guī)定：“對因土地被征用而需要安置的農(nóng)民，當?shù)剜l(xiāng)、鎮(zhèn)或者縣級人民委員會應(yīng)該負責(zé)盡量就地在農(nóng)業(yè)上予以安置；對在農(nóng)業(yè)上確實無法安置的，當?shù)乜h級以上人民委員會、勞動、民政等部門應(yīng)該會同用地單位設(shè)法就地在其他方面予以安置；對就地在農(nóng)業(yè)上和在其他方面都無法安置的，可以組織移民。組織移民應(yīng)該由遷出和遷入地區(qū)的縣級以上人民委員會共同負責(zé)”。另外1982年的安置辦法中也提出《條例》還首次提出“因征地造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力由縣、市土地管理機關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位分別負責(zé)安置”。安置的主要途徑有：發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊或并隊、集體所有制企業(yè)吸收、用地單位吸收、農(nóng)轉(zhuǎn)非后招工安置等多項安置途徑。

(二)就業(yè)安置模式

1986年《中華人民共和國土地管理法》第三十一條規(guī)定：“因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，要通過發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)等途徑，加以安置；安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位、全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。被征地單位的土地被全部征用的，經(jīng)審查批準，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。”所以，1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定對失地農(nóng)民主要采用招工安置和貨幣補償相結(jié)合的安置制度，并規(guī)定“政府征用農(nóng)村土地后，應(yīng)組織失地農(nóng)民就業(yè)，并安排一定指標將符合條件的失地農(nóng)民招收為國有企業(yè)或集體企業(yè)的固定工，享受國家職工的各種待遇，對于未被招工的失地農(nóng)民，發(fā)給安置補助費；政府對村集體和失地農(nóng)民再發(fā)給土地補償費以及地上附著物和青苗補償費；同時，將失地農(nóng)民的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，使之成為城市居民”。這種安置制度由于增加了非農(nóng)就業(yè)安置方式，對失地農(nóng)民而言增加了農(nóng)轉(zhuǎn)工的機會。由于當時重工思想和巨大的工農(nóng)業(yè)“剪刀差”，它給失地農(nóng)民帶來的誘惑是巨大的，所以出現(xiàn)了失地農(nóng)民“主動邊緣化”，出現(xiàn)許多農(nóng)民不惜放棄現(xiàn)有較好的工作與收入爭取農(nóng)轉(zhuǎn)工和村干部利用職權(quán)為其親屬創(chuàng)造條件農(nóng)轉(zhuǎn)工，甚至出現(xiàn)許多非農(nóng)民身份者“搭便車”農(nóng)轉(zhuǎn)工。所以這種招工和貨幣安置相結(jié)合的征地制度在當時得到了失地農(nóng)民的極大歡迎，征地工作進行順利，沒有出現(xiàn)因為國家大量征地而引發(fā)較大社會矛盾的情況。

(三)貨幣安置模式

1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，除了規(guī)定政府在征地后應(yīng)支付土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費外，對征地農(nóng)民的就業(yè)、社會保障等問題幾乎沒有涉及。比如，《土地法》第四十七條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地數(shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。”“如果上述安置標準尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以適當增加安置補助費；但補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！绷淼谖迨畻l規(guī)定：“地-方各級人民政府應(yīng)當支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民從事開發(fā)經(jīng)營，興辦企業(yè)?！边@里的“支持”實際上弱化和簡化了地方政府和征地單位對失地農(nóng)民安置的責(zé)任。

(四)土地換保障型安置模式

土地換保障型安置模式是指在規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)戶，將自己所有的土地使用權(quán)一次性流轉(zhuǎn)給政府委托的土地置換機構(gòu)，土地置換機構(gòu)將根據(jù)土地管理部門規(guī)定的失地農(nóng)民的安置費、土地補償費、水利設(shè)施費、撤組轉(zhuǎn)戶費等費用，由政府部門根據(jù)已有的數(shù)據(jù)信息，制定出政府、開發(fā)單位和失地農(nóng)民都可以接受的、合理的社會保障標準，并為符合條件的失地農(nóng)戶現(xiàn)有家庭成員統(tǒng)一辦理各項社會保障…。雖然各地對土地換保障安置方法的做法不太一致，但是大體來說，主要包括以下內(nèi)容：一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，力求做到全覆蓋和與城市社會保障體系接軌，以完成失地農(nóng)民從農(nóng)民向單位人以及由單位人向社會人的轉(zhuǎn)變；二是采取多種方式籌措資金，按照“政府補貼一部分、集體出資一部分、個人負擔(dān)一部分”的原則共同籌措養(yǎng)老基金，保障了社會的穩(wěn)定；三是區(qū)別不同年齡段失地農(nóng)民，區(qū)別對待。將失地農(nóng)民根據(jù)年齡不同分為扶養(yǎng)人(年齡16周歲以下)、剩余勞動力(女性16—35周歲，男性16—45周歲)、保養(yǎng)人員(女性35周歲以上和男性45周歲以上)和殘疾人四種類型，根據(jù)不同年齡采用不同的安置方法和標準，使安置政策更有針對性；四是加強就業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)服務(wù)，提升失地農(nóng)民的就業(yè)技能和再就業(yè)能力，為失地農(nóng)民實現(xiàn)順利就業(yè)保駕護航。在具體實施中，各地探索出不同的方法和經(jīng)驗，主要有上海浦

東新區(qū)從土地保障向社會保障轉(zhuǎn)變模式、江蘇省失地農(nóng)民失地不失業(yè)不失財模式和浙江杭州、嘉慶地區(qū)為失地農(nóng)民再造可持續(xù)生計模式，順利完成了失地農(nóng)民向市民化的過渡。

(五)土地入股型安置模式

土地入股型安置模式是將土地征用補償費或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益。沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)如廣東佛山的順德、南海，浙江溫州的龍港鎮(zhèn)等多采用這種方式，比較典型的是廣東南海土地股份制。其主要做法是：一是進行“三區(qū)”規(guī)劃，把土地功能劃分為農(nóng)田保護區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展區(qū)和商住區(qū)，有利于保護農(nóng)田和實施城鎮(zhèn)規(guī)劃，使土地資源得到更有效的利用；二是將集體財產(chǎn)、土地和農(nóng)民承包權(quán)折價入股，將集體資產(chǎn)的凈值和土地、魚塘折價入股，以有社區(qū)農(nóng)村戶籍的農(nóng)民為配股對象，按設(shè)定的股權(quán)比例進行分紅；三是讓農(nóng)民分享土地增值部分收益來獲取集體土地經(jīng)營權(quán)。將集體財產(chǎn)及土地折成股份，把全村或全社的土地集中起來，并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻股等多種股份，以計算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅；四是股權(quán)可以適當流轉(zhuǎn)。允許股權(quán)在社區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)、繼承、贈送、抵押；五是股權(quán)設(shè)計既有福利性又有差異性。一是堅持“人人有份”，體現(xiàn)了股份的福利性和公共性。二是充分考慮每個成員對集體的貢獻大小，把年齡作為集體組織成員股份分配差異的依據(jù)。采用這種方式既實現(xiàn)了土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的轉(zhuǎn)變，又保留了農(nóng)民對土地的財產(chǎn)所有權(quán)，使農(nóng)民能夠分享城市化和土地增值所帶來的收益，達到政府和用地單位以及失地農(nóng)民三方面共贏的局面。

(六)留地和就業(yè)相結(jié)合的安置模式

這種征地安置模式是指在征地時成立專門部門集中管理土地，統(tǒng)一進行拆遷補償；集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)；集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活的安置模式。目前比較典型的是湖南省咸嘉市采用“留地集中安置、綜合開發(fā)建設(shè)”的辦法，走出了一條拆遷與安置相配套、建設(shè)與發(fā)展相結(jié)合、生產(chǎn)與生活相關(guān)聯(lián)的失地農(nóng)民發(fā)展和安置之路。咸嘉就業(yè)安置模式可以概括為“留地集中安置，綜合開發(fā)建設(shè)”。具體表現(xiàn)在“三集中、三統(tǒng)一”上。一是集中管理全村土地，統(tǒng)一進行拆遷補償。統(tǒng)一全村范圍的征地、拆遷、補償工作。所有來村征地的建設(shè)單位，一律與管委會簽訂征地拆遷協(xié)議，并將征地拆遷補償費統(tǒng)一結(jié)算給管委會，并由管委會嚴格按長沙市政府制定的標準核算補償給農(nóng)民，拆遷安置的具體工作則由管委會統(tǒng)一組織進行；二是集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)。采取集中用地的形式，對留給農(nóng)民的安置用地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、由村集體統(tǒng)建統(tǒng)管；三是集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。對安置資金，管委會將一部分以“咸嘉村安置退養(yǎng)基金”的形式存入銀行，一部分則用來投放小區(qū)綜合開發(fā)。所得銀行利息和開發(fā)所得利潤、物業(yè)收入都以紅利的形式發(fā)放給農(nóng)民。同時，通過成立房地產(chǎn)開發(fā)公司、物業(yè)管理公司、建筑公司和開發(fā)商業(yè)門面和配套性經(jīng)營場所等形式，廣辟就業(yè)渠道，安置村民就業(yè)，使小區(qū)有就業(yè)能力和就業(yè)欲望的失地農(nóng)民都能找到工作。在咸嘉，只要愿意就業(yè)，就有就業(yè)的機會，這就是綜合開發(fā)建設(shè)創(chuàng)造的奇跡。

(七)集中開發(fā)式安置模式

這種安置模式是將土地征用款由村集體統(tǒng)一使用，作為村集體的創(chuàng)業(yè)基金，通過村集體創(chuàng)辦企業(yè)，實現(xiàn)資金的增值和資本積累。比較成功的案例有河北省唐山市開平區(qū)半壁店和石家莊市槐底村利用土地征用款集中開發(fā)，帶領(lǐng)失地農(nóng)民走上發(fā)展之路。石家莊槐底村用得到的征地款實行土地綜合開發(fā)，實行“吃區(qū)位飯，借優(yōu)勢興業(yè)，走產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展三產(chǎn)服務(wù)城市之路”的戰(zhàn)略，從建立第一個項目懷特大廈開始，使槐底人步入了加速發(fā)展之路。并且隨著一系列高檔三產(chǎn)項目的竣工運營，懷特集團的經(jīng)營建設(shè)也步入了快車道，相繼建成了懷特大廈、懷特裝飾城、懷特美食街、懷特商廈、懷特大海樂園、懷特板材燈飾市場、石家莊外國語學(xué)校等項目，并且以這些項目為核心，帶動了一大批實力雄厚的社會資本投資這一區(qū)域，如保龍倉、河北神威藥業(yè)有限公司等，使這里成為石家莊投資最活躍、回報率最高、人氣最旺、商業(yè)最密集的黃金商業(yè)區(qū)之一。而三產(chǎn)項目的迅速發(fā)展，架起了一道城鄉(xiāng)經(jīng)濟走廊，為村勞動力的就業(yè)提供了渠道，全村3000多勞動力幾乎全部得到安置，其中從事三產(chǎn)的就達1200多人。目前村民們享受著每年1500元的生活補助，村民人均純收入超過了一萬元。老人們每月都有退休金，每年還有免費的體檢，全村人都入了大病統(tǒng)籌……

二、對以上安置模式的分析與評價

(一)農(nóng)業(yè)安置模式

這種安置方式是將失地農(nóng)民繼續(xù)留在農(nóng)村，通過村集體機動地劃撥或重新的土地調(diào)整，給失地農(nóng)民一定的土地經(jīng)營，以解決失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問題。這種安置方式對失地農(nóng)民的生活方式影響最小，安置后的失地農(nóng)民仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，尤其是對非農(nóng)就業(yè)技能較差和文化素質(zhì)不高的農(nóng)民不需要重新進行技能培訓(xùn)，就可以解決其溫飽問題。農(nóng)業(yè)就業(yè)安置和移民安置的安置方式都屬于這一種類型的安置方式。但是這種安置方式也有其缺陷，一是在目前我國人多地少、人地矛盾極為突出的情況下，進行農(nóng)業(yè)安置越來越不可能；二是在我國目前農(nóng)地壓力巨大的情況下，農(nóng)地非農(nóng)化后仍將大量農(nóng)業(yè)人口保留到農(nóng)村，將更加增加農(nóng)地面臨的壓力，即使是移民安置，也僅僅是緩解局部的農(nóng)地緊張情況，對緩解全國的農(nóng)地壓力緊張局面于事無補；三是農(nóng)民失地增加了農(nóng)民從農(nóng)業(yè)階層向社會更高階層流動的機會，如再將農(nóng)民限制在農(nóng)村，既不合理也不公平。

(二)就業(yè)安置模式

就業(yè)安置模式在19世紀80年代是一次重要的制度創(chuàng)新，在當時人地矛盾緊張的情況下保障了征地工作的順利實施，為大批建設(shè)用地提供了制度保證。但是進入20世紀90年代以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立以及戶籍制度、勞動用工制度、社會保障制度的改革，原有的招工安置制度在實踐中已經(jīng)失去了存在的基礎(chǔ)。首先，就業(yè)行為市場化，用工權(quán)企業(yè)自主，政府不能干涉企業(yè)的用工權(quán)；其次，隨著國有企業(yè)的效益不斷下滑，工資較低且失業(yè)風(fēng)險加劇，使就業(yè)安置成為一紙空文。

(三)貨幣安置模式

這種安置模式是指征地部門將土地補償費、安置補助費和青苗補償費以貨幣形式一次性支付給農(nóng)民，對失地農(nóng)民不進行任何安置的安置模式。這種方式簡便易行，許多地方政府樂于用此方式解決失地農(nóng)民的安置問題，而大部分農(nóng)民，特別是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地升值較快的城市近郊的農(nóng)民從眼前利益出發(fā)也愿意接受貨幣安置方式。近年來，在各地報國務(wù)院審批的建設(shè)用地項目中，采用一次性貨幣安置的達90％以上。但是，從長遠看，由于失地農(nóng)民整體素質(zhì)偏

低，缺少非農(nóng)就業(yè)能力和謀生手段，一旦有限的補償費用完以后，沒有了經(jīng)濟來源，馬上就可能陷入困境，造成大量失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生，引起較大的社會問題。所以這種安置方式，雖然具有操作簡單的優(yōu)點，但是容易導(dǎo)致失地農(nóng)民陷入生活困境，對國家和對失地農(nóng)民都產(chǎn)生許多不利影響。

(四)土地換保障型安置模式

通過將失地農(nóng)民納入社會保險渠道和就業(yè)安置，將失地農(nóng)民從農(nóng)村納入城市的過程，完成失地農(nóng)民從農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)換。這種安置方式具有積極的現(xiàn)實意義：一是促進了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，能夠有效地解除失地農(nóng)民的后顧之憂，促使更多的農(nóng)村老年人口、從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口、進入小城鎮(zhèn)落戶的人口轉(zhuǎn)讓其土地承包經(jīng)營權(quán)，從而有效推進土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；二是促進農(nóng)村社會保障體系的建設(shè)，將失地農(nóng)民納入到社會保險體系，順利解決了失地農(nóng)民的保障和向市民的過渡問題；三是通過多種方式的就業(yè)培訓(xùn)，有效解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問題；四是有助于解決農(nóng)村土地征用中的社會問題，有助于保持社會穩(wěn)定。尤其是在當前土地征用中矛盾激化的現(xiàn)實條件下，“以土地換保障”安置方式把征地補償同解決被征地農(nóng)民的社會保障有機結(jié)合起來，既保障了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，又有效化解了他們的生活風(fēng)險，并保障了社會穩(wěn)定，是解決農(nóng)村土地征用中社會問題的一項重要制度創(chuàng)新。但是還應(yīng)該看到，失地農(nóng)民社會保障所需資金并不是僅靠轉(zhuǎn)讓土地或土地的補償就能滿足的，還需要有其他來源的資金相配套；有些保險還必須結(jié)合其他改革方案配套設(shè)計，所以將失地農(nóng)民完全納入城市社會保險體系還有很長一段路要走。

(五)土地入股型安置模式

這種安置方式是將土地征用補償費或者是土地按使用權(quán)折合為股份，通過協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定獲取收益。目前土地股份制在所有制上主要有兩種形式：一是農(nóng)民純土地入股的股份制。這種形式土地一般不作價，由股份制組織統(tǒng)一對外發(fā)包或租賃，所得收入直接作為股份額進行分配。二是以農(nóng)民入股土地為主，吸收資金、技術(shù)等入股組成的股份制。這種形式入股一般土地要作價折股，經(jīng)營二、三產(chǎn)業(yè)的土地作價參照當?shù)卣鞯匮a償標準，經(jīng)營產(chǎn)業(yè)做價參照常年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。用土地入股分紅的優(yōu)點體現(xiàn)在以下三個方面：(1)如果企業(yè)經(jīng)營效益較好，股息年年升高，土地價款或土地使用權(quán)入股能夠解決被征地農(nóng)民基本生活保障和農(nóng)民的發(fā)展問題；(2)使農(nóng)民能夠享受土地未來的收益，農(nóng)民持有股份就始終同土地保持著聯(lián)系，保證土地的產(chǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)移；(3)減輕了企業(yè)的資金負擔(dān)，土地的固定投入減少，企業(yè)就能有更多的生產(chǎn)和經(jīng)營的流動資金，有利于吸引企業(yè)進行投資。但是采用土地折價入股后，農(nóng)民的土地補償費用轉(zhuǎn)換成股份的形式，現(xiàn)實的補償費用折合成股票進行發(fā)放，難以解決失地農(nóng)民現(xiàn)實的生活困難。通過折股方式，使農(nóng)民與企業(yè)之間建立了利益與風(fēng)險共存的關(guān)系，但是這種方式市場風(fēng)險很大，如果企業(yè)一旦倒閉、破產(chǎn)，農(nóng)民的“養(yǎng)命錢”將化為泡影。另外由于農(nóng)民不參與企業(yè)管理，難以對企業(yè)經(jīng)營進行有效監(jiān)督，很難避免企業(yè)為了自身的利益而損害農(nóng)民利益的情況發(fā)生。

(六)集中開發(fā)式安置模式

這種安置方式的特點是集中管理土地，統(tǒng)一進行拆遷補償；集中安置農(nóng)民住宅，統(tǒng)一進行綜合開發(fā)；集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活。這種類型的安置方式充分發(fā)揮了集體的優(yōu)勢，將留下的土地和就業(yè)安置費集中使用，既解決了失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，又解決了村集體創(chuàng)業(yè)資金不足的難題。如果資金運用得當，可以實現(xiàn)資產(chǎn)的增值和資本的快速積累，解決失地農(nóng)民的發(fā)展問題。而且通過集體開發(fā)，既能保證大部分人的就業(yè)安置，又能使個別能力差或情況特別的人能有生活保障。無疑這種模式是對失地農(nóng)民安置方式的一次新的探索，并且形成了成功的模式。但是該種安置方式存在的問題主要有以下幾個方面：一是僅僅適用于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則不適用；二是存在產(chǎn)權(quán)不明晰的情況，往往會因為集體財產(chǎn)究竟歸誰所有、分配比例是否合理、資金使用是否合法等產(chǎn)權(quán)問題而陷入困境；三是市場化程度較差，可能會因為政府的干預(yù)或產(chǎn)權(quán)分散應(yīng)對市場時靈活性差，影響資產(chǎn)的增值；四是運作方式市場風(fēng)險較大，如果投資失利，集體經(jīng)濟可能受到嚴重損害，嚴重時可能血本無歸。五是將失去土地后的農(nóng)民通過社區(qū)保障的方式進行妥善安置，解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，但是如果失地農(nóng)民脫離了原生活社區(qū)，社區(qū)保障就會消失，所以如何將失地農(nóng)民從社區(qū)保障納入到社會保障，仍有一段路要走。

(七)留地和就業(yè)相結(jié)合的安置模式

這種安置方式是將農(nóng)業(yè)安置、就業(yè)安置和集中開發(fā)安置等多種安置方式結(jié)合在一起，以有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)、安置和發(fā)展問題。這種安置方式集中了以上安置方式的優(yōu)點：一是留地集中安置是安居樂業(yè)的基礎(chǔ)。咸嘉模式的成功，首先得益于其留地集中安置。因為既留了地，又統(tǒng)一進行安置，使失地農(nóng)民有了安居樂業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本保障。二是綜合開發(fā)建設(shè)開啟了失地農(nóng)民就業(yè)發(fā)展之門。沒有綜合開發(fā)建設(shè)的配套，就業(yè)和安置就沒有保障。通過綜合開發(fā)，實現(xiàn)了土地保值和增值，同時也為失地農(nóng)民創(chuàng)造了就業(yè)機會。但是咸嘉模式也有其不足之處。咸嘉的不足主要有如下幾個方面：其一，留地集中起來的財產(chǎn)部分產(chǎn)權(quán)不夠明晰。咸嘉留地集中部分為集體財產(chǎn)，到底每人或每個家庭是多少，這個模式下不能完全分清楚。產(chǎn)權(quán)不很明晰，將造成集體財產(chǎn)的所有權(quán)模糊，這樣就使其經(jīng)營的監(jiān)督力量減弱，容易產(chǎn)生集體財產(chǎn)的道德風(fēng)險。如果監(jiān)督不力或管理者貪污挪用，會造成集體財產(chǎn)的流失或損失，進而損害失地農(nóng)民的集體利益。其二，市場化程度較差。咸嘉留地集中經(jīng)營的模式，在其集中失地農(nóng)民資源辦大事和公益事業(yè)的同時，會產(chǎn)生市場化程度不足的缺陷。因為集體財產(chǎn)的主要目標是要保證失地農(nóng)民集體的基本福利最大化，這就必然制約了集體財產(chǎn)流動增值的靈活性和主動性，阻礙市場對集體資源的優(yōu)化配置，甚至為了公共利益目的而運用某些行政手段干預(yù)，影響集體財產(chǎn)的增值。其三，資產(chǎn)風(fēng)險不可避免。咸嘉模式留地集中開發(fā)建設(shè)，興辦各種企業(yè)安置失地農(nóng)民，創(chuàng)造就業(yè)崗位。但是，創(chuàng)辦企業(yè)是有風(fēng)險的，不能保證永遠贏利，企業(yè)也有虧本的時候，甚至還有破產(chǎn)的風(fēng)險。一旦集體經(jīng)營的企業(yè)破產(chǎn)，成嘉的集體經(jīng)濟就面臨著垮掉的危險，就業(yè)安置也就不可能持續(xù)化了。因此，集中使用集體資源辦企業(yè)，風(fēng)險還是比較大的。一旦企業(yè)在市場失利，集體經(jīng)濟可能會受到嚴重損害。

三、對安置模式的選擇和實施建議

綜上所述，農(nóng)業(yè)安置和貨幣安置由于沒有考慮到目前經(jīng)濟社會的特點，沒有解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活難題，從而引發(fā)失地農(nóng)民問題的產(chǎn)生；土地換保障型安置方式解決了失地農(nóng)民的就業(yè)和保障問題，卻不能使失地農(nóng)民走向富裕之路，沒有發(fā)展的市民化之路，最終不能免除淪為城市貧民；而土地入股型、集

中開發(fā)型、就業(yè)和留地安置相結(jié)合型安置方式都是通過土地統(tǒng)一規(guī)劃，土地集中開發(fā)，讓市民獲取工業(yè)化和城市化中的土地增值收益，以及通過分享土地開發(fā)收益為失地農(nóng)民開啟發(fā)展之路，并為失地農(nóng)民提供長久的保障。單純留地安置和就業(yè)安置并不能使咸嘉農(nóng)民走上致富之路，而是綜合開發(fā)使農(nóng)民插上了飛翔的翅膀，槐底村村民只是因為敢以征地款去分吃城市化的一杯羹，才追上了現(xiàn)代化的腳步，南海人民勇于以地生財，以不變應(yīng)萬變，才能做享城市化之利。所以，如何以有限的土地補償款進行開發(fā)，以實現(xiàn)資金的保值增值是一個值得努力的方向。但是，值得注意的是只有項目開發(fā)成功才會有失地農(nóng)民的發(fā)展，否則會使失地農(nóng)民陷入滅頂之災(zāi)。所以在實行開發(fā)型安置模式時應(yīng)注意以下幾個方面：

第一，開發(fā)性安置項目的選擇至關(guān)重要。從以上咸嘉、槐底和南海等地區(qū)成功經(jīng)驗來看，必須選擇市場風(fēng)險較小、資金收益比較穩(wěn)定的項目，特別是考慮與工業(yè)區(qū)建設(shè)、城市化功能相配套的經(jīng)營開發(fā)項目，利用有限的土地征用款參與城市化功能相配套的物業(yè)開發(fā)，使農(nóng)民通過人股分紅從中得到長久的持續(xù)收益，這種經(jīng)營方式是使農(nóng)民在失地后不失利，確保失地農(nóng)民長期保障的一種有益嘗試，也是解決失地農(nóng)民貧困化問題的一項重要舉措。

第二，加大市場化經(jīng)營，優(yōu)化集體資源配置。市場是資源優(yōu)化配置的有效手段，在社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中，必須充分利用市場機制配置資源，才能使現(xiàn)有資源利用達到最優(yōu)化。集體經(jīng)濟資源也必須遵照市場規(guī)律，按市場要求進行配置和流轉(zhuǎn)。盡力避免不必要的行政干預(yù)，使集體經(jīng)濟資源不會因為行政目的或其他目的凝固而不能充分增值。

第三，將就業(yè)安置納入社會保障。失地農(nóng)民的保障必須全面社會化，不能依靠某一個集體或某一個社區(qū)去完成。只有把失地農(nóng)民的就業(yè)安置保障全面社會化，保障才能真正實現(xiàn)。從目前來看，所有的成功社區(qū)都有很多保障，但是從長遠看還是很不夠的，應(yīng)該使保險社會化，這樣才能在企業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生風(fēng)險時，失地農(nóng)民的生活也會有保障。

第四，明晰集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)。集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)應(yīng)該明確，明確權(quán)利人和責(zé)任人，這樣才能保證有監(jiān)督，防止集體財產(chǎn)流失。通過開發(fā)集體經(jīng)濟是壯大了，應(yīng)該把集體財產(chǎn)分成許多股份，明確失地農(nóng)民的股份數(shù)額，使失地農(nóng)民具有集體財產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮企業(yè)所有者監(jiān)督集體經(jīng)濟組織中的作用，促進集體經(jīng)濟的保值和增值。

第五，強化可持續(xù)發(fā)展意識。農(nóng)民失去土地，就失去了終身的依靠，要讓他們一輩子能安居樂業(yè)，甚至還要考慮其子孫的安置和就業(yè)問題。因此，在安置模式推進中，要始終把失地農(nóng)民的眼前利益和長遠利益結(jié)合起來，要注意就業(yè)安置的可持續(xù)發(fā)展問題。不能僅僅滿足于現(xiàn)階段取得的成就，還要考慮集體經(jīng)濟的經(jīng)營風(fēng)險。只有解決了失地農(nóng)民長久可持續(xù)的就業(yè)安置和發(fā)展問題的安置模式，才是成功的安置模式。

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