滕　飛

摘要:當(dāng)前,我國(guó)工業(yè)發(fā)展正處于從粗放式發(fā)展到集約式發(fā)展轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略成為時(shí)代的要求。尤其是構(gòu)建和諧社會(huì)實(shí)踐的深入和綠色GDP概念的提出,對(duì)我國(guó)環(huán)保建設(shè)和環(huán)境治理提出的更高的要求。面對(duì)不斷出現(xiàn)的區(qū)域環(huán)境污染和破壞等問(wèn)題,本文著力分析區(qū)域環(huán)境治理中的政府間關(guān)系問(wèn)題并提出解決的針對(duì)性解決途徑,從而促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理從分割消極向凝聚合力轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞:區(qū)域環(huán)境保護(hù)公共政策政府間關(guān)系

一、我國(guó)區(qū)域環(huán)境治理理念產(chǎn)生

隨著我國(guó)進(jìn)入工業(yè)化的轉(zhuǎn)型期,環(huán)境治理得到了越來(lái)越高的關(guān)注。綠色GDP、和諧社會(huì)等理念的提出更進(jìn)一步表明了我國(guó)政府重視環(huán)境保護(hù)的立場(chǎng)和限制環(huán)境污染的決心。然而由于監(jiān)管體制欠缺完善、地方環(huán)保政策紛亂繁雜等制度性原因,各類(lèi)環(huán)境污染事故依然層出不窮,我國(guó)生態(tài)環(huán)境仍然處于“局部改善、總體惡化、前景擔(dān)憂(yōu)”的尷尬境地。其中,一個(gè)尤為突出的問(wèn)題是區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題。區(qū)域環(huán)境治理在我國(guó)還是較新的概念,目前學(xué)者對(duì)其的界定也較為模糊。從字面理解,“‘區(qū)域是人們根據(jù)研究?jī)?nèi)容的側(cè)重點(diǎn)而認(rèn)為劃定的供人們管理的可規(guī)制的界定范圍” ,區(qū)域環(huán)境治理可概括為對(duì)跨越兩個(gè)以上行政單位的地域環(huán)境的綜合環(huán)境防護(hù)和污染整治。在本文中,所指的行政單位主要指縣市級(jí)政府。我國(guó)幅員遼闊,許多環(huán)境問(wèn)題既具有治理的不可分割性,又具有管轄的行政分割性。這就需要相關(guān)部門(mén)打破行政分割,構(gòu)建有利于區(qū)域環(huán)境治理的新型政府間關(guān)系,從而為合力解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題提供制度保障。

二、環(huán)境治理中的區(qū)域政府間關(guān)系的困境分析

在目前,區(qū)域合作治理概念雖然得到了重視,但大部分研究依然停留在意義和原則的分析中,還遠(yuǎn)未得到廣泛的應(yīng)用。實(shí)際上,在理論和實(shí)踐中,區(qū)域環(huán)境治理卻面臨許多困境。

從理論上看,在傳統(tǒng)的中央——地方兩級(jí)環(huán)境管理體制下,涉及區(qū)域環(huán)境的管理也是同級(jí)政府自發(fā)的博弈過(guò)程,而由此而出現(xiàn)的困境也可以概括為以下兩個(gè)方面:

1.由于地級(jí)政府的自利性所導(dǎo)致的“公有地的悲劇”

假設(shè)現(xiàn)有A、B兩個(gè)地級(jí)政府共同占有某區(qū)域性資源(水域、林木等等),雙方都可選擇過(guò)度使用或節(jié)約保護(hù)使用兩種方式,則不同的博弈手段帶給雙方的可預(yù)見(jiàn)的收益必然不同,可形成以下數(shù)據(jù)博弈模式圖(數(shù)據(jù)為虛擬值)

由此表可見(jiàn),當(dāng)A、B兩政府共同治理時(shí),雙方的利益總和為最大值,是博弈的最佳結(jié)局。然而,由于區(qū)域環(huán)境的互通性,倘若有一方?jīng)]有采取環(huán)保行動(dòng),另一方也難以通過(guò)一己之利收到良好的區(qū)域治理效果?？紤]到治理所需的大量環(huán)保資金的投入以及產(chǎn)業(yè)替代等其他成本,對(duì)于A、B分別來(lái)說(shuō),最佳的方案則是自己不治理而做享其他政府的環(huán)保成果。于是在追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下,博弈極易倒向最壞的結(jié)果,即各方都因環(huán)境污染蒙受了巨大的損失。

2.經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性所帶來(lái)的區(qū)域環(huán)保的影響。

所謂外部性是指一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體在從事某種活動(dòng)時(shí)對(duì)社會(huì)或其他人的福利產(chǎn)生了影響,而這個(gè)經(jīng)濟(jì)主體并未因?yàn)檫@種影響而付出代價(jià)或獲得補(bǔ)償。在某些區(qū)域,由于環(huán)境的自然特點(diǎn),一方政府環(huán)境質(zhì)量的對(duì)另一方政府的作為有極大的依賴(lài)性。例如,擁有共同河域的上游政府組織植樹(shù)造林,防治污染,使下游居民的生產(chǎn)和生活用水得到了保證,就產(chǎn)生了外部經(jīng)濟(jì)性。但在現(xiàn)實(shí)中,由于缺乏共同的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo),上游政府往往缺乏保護(hù)環(huán)境的動(dòng)機(jī)。如果他們認(rèn)為保護(hù)環(huán)境的收益不足以抵銷(xiāo)成本,可能就會(huì)放棄或放寬環(huán)保措施,而這會(huì)對(duì)下游的政府產(chǎn)生極為不利的環(huán)境影響。

在現(xiàn)實(shí)中,區(qū)域環(huán)境治理面臨著更多的障礙。如決策紛爭(zhēng),技術(shù)實(shí)施困難,責(zé)任界定模糊等一系列問(wèn)題,使得區(qū)域環(huán)境治理的實(shí)踐發(fā)展至今沒(méi)有形成全國(guó)性的體系和足夠的政策組織保障。

從以上的分析,可以看出現(xiàn)階段區(qū)域環(huán)保解決困境的關(guān)鍵點(diǎn),落在了政府能否整合地方行政力量,協(xié)調(diào)地方行政關(guān)系上。而在環(huán)境問(wèn)題上的協(xié)調(diào)乏力產(chǎn)生的主要原因在于三個(gè)方面:一是缺乏信息溝通機(jī)制所帶來(lái)地區(qū)間的孤立和不信任;二是缺乏足夠的監(jiān)督機(jī)制對(duì)各行為主體進(jìn)行適當(dāng)約束;三是以缺乏足夠的激勵(lì)機(jī)制引導(dǎo)地方政府的行為以形成共同的目標(biāo)。

三、我國(guó)區(qū)域內(nèi)政府間新關(guān)系模式前景規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)途徑

針對(duì)前文所述,區(qū)域環(huán)境治理困境的出現(xiàn)主要來(lái)自于三個(gè)方面的原因,即:各地區(qū)政府間缺乏溝通、缺乏環(huán)保動(dòng)力和無(wú)利害關(guān)系。那么中央政府的重要職能,也可歸納為構(gòu)建共贏、競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督的新型政府間關(guān)系模式。借鑒國(guó)內(nèi)外已有的經(jīng)驗(yàn)和理論,其構(gòu)建途徑和方式可包括以下幾個(gè)方面:

(一)合作模式

1.政策目標(biāo)整合。各級(jí)政府政策的協(xié)調(diào)不一很大程度上是由于地方政策目標(biāo)不一致所帶來(lái)的。隨著中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)和宣傳,各地政府普遍有了較強(qiáng)的環(huán)保意識(shí)。然而對(duì)于區(qū)域環(huán)保質(zhì)量具體保護(hù)到何種程度,實(shí)現(xiàn)何種政策目標(biāo),處于同一區(qū)域的不同政府卻有不同想法。中央政府不僅要宏觀把握宏觀環(huán)保政策,更要積極介入地方環(huán)保政策統(tǒng)一協(xié)調(diào)中來(lái),制定出區(qū)域一級(jí)的統(tǒng)一政策目標(biāo)。

追求環(huán)境保護(hù)并不是追求完全的社會(huì)無(wú)污染。不利用環(huán)境資源,也會(huì)造成社會(huì)資源配置的低效率。政府環(huán)境保護(hù)政策追求的目標(biāo)應(yīng)該是理想的排放水平和治理水平,即治理成本和污染成本之和構(gòu)成的社會(huì)總成本最低 。因此,政府應(yīng)組織專(zhuān)家力量運(yùn)用多種技術(shù)對(duì)區(qū)域環(huán)境做全面考察,衡量區(qū)域環(huán)境質(zhì)量和最合理的治理水平。并應(yīng)以此為依據(jù)制定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的環(huán)保政策目標(biāo),最終在區(qū)域內(nèi)構(gòu)建統(tǒng)一的政策規(guī)劃,保證政策框架的統(tǒng)一和完整。

2.政策研究資源的共享和整合

在統(tǒng)一的政策規(guī)劃下,區(qū)域環(huán)保政策細(xì)節(jié)內(nèi)容的科學(xué)性和區(qū)域針對(duì)性同樣是區(qū)域環(huán)境治理整合的關(guān)鍵因素。研究機(jī)構(gòu)的分散必然導(dǎo)致政策視野的狹窄和政策科學(xué)性的下降,也造成研究資源利用的低效率。目前,我國(guó)的環(huán)境政策研究部門(mén)主要包括政府政策研究部門(mén)和高校研究資源。要實(shí)現(xiàn)政策資源的整合,首先要推進(jìn)以區(qū)域內(nèi)研究力量自由交流和信息共享?？梢杂烧疇款^,研究機(jī)構(gòu)主導(dǎo),通過(guò)舉辦定期論壇、專(zhuān)家研討、合作項(xiàng)目等方式促進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)的學(xué)術(shù)交流。其次,政府應(yīng)完善信息的傳遞機(jī)制。信息的交流和傳遞是政策研究和協(xié)調(diào)的重要保障。中央政府應(yīng)設(shè)立具有較高權(quán)限的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)對(duì)各方研究工作予以指導(dǎo)和服務(wù),并設(shè)立區(qū)域性的信息中心保證區(qū)域內(nèi)各部門(mén)的信息能夠有效準(zhǔn)確地傳遞。

3.構(gòu)建政策制定中的“復(fù)合行政”機(jī)制。

“復(fù)合行政”是近年來(lái)學(xué)者在解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化問(wèn)題中所提出的概念,筆者認(rèn)為,“復(fù)合行政”的原則和措施在區(qū)域環(huán)境治理中同樣有較大的應(yīng)用空間。所謂復(fù)合行政,即強(qiáng)調(diào)跨行政區(qū)劃、跨行政層級(jí)的不同政府之間,吸納非政府組織參與,經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機(jī)制。

為此,中央政府應(yīng)主動(dòng)打破“行政邊界”,創(chuàng)建跨越行政區(qū)域而具有區(qū)域針對(duì)性的實(shí)體行政組織。在建國(guó)之后,我國(guó)針對(duì)某些特殊區(qū)域陸續(xù)成立了如黃河治理委員會(huì)、可可西里自然保護(hù)區(qū)管理會(huì)等區(qū)域性組織。然而,這種組織并沒(méi)有覆蓋到全國(guó)性的環(huán)境區(qū)域中,而且這些組織大多是正式編制的獨(dú)立組織,還缺乏整合性和對(duì)整個(gè)社會(huì)的滲透能力。要建立區(qū)域內(nèi)的“復(fù)合行政”機(jī)制,從防止機(jī)構(gòu)膨脹的角度來(lái)說(shuō),最適合采用類(lèi)似矩陣式組織形式,從各地行政環(huán)境決策部門(mén)抽調(diào)相關(guān)人員組成跨地區(qū)的職能部門(mén)。該組織一般應(yīng)具有較高管理權(quán)限,以防止其決策執(zhí)行力不足的問(wèn)題。此外,該組織應(yīng)廣泛吸引社會(huì)力量的參與,吸收社會(huì)反饋意見(jiàn),實(shí)現(xiàn)較高執(zhí)行力和反應(yīng)力的統(tǒng)一。

(二)競(jìng)爭(zhēng)模式

如果說(shuō)合作模式的作用在于減少政府間的交易成本,保證環(huán)保政策的協(xié)調(diào)和完善,則競(jìng)爭(zhēng)模式則是提高政策執(zhí)行效率的必要激勵(lì)機(jī)制。由于區(qū)域內(nèi)各地方政府對(duì)特定環(huán)境問(wèn)題有大致共同的治理任務(wù)和目標(biāo),也具有較為明確的共同責(zé)任,這就為區(qū)域內(nèi)構(gòu)建政府間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系提供了條件。

區(qū)域間環(huán)境保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可通過(guò)以下兩個(gè)途徑來(lái)實(shí)現(xiàn):

1.競(jìng)爭(zhēng)性的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

所謂生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的,綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)手段,調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策,用經(jīng)濟(jì)手段逐步實(shí)現(xiàn)上下游之間、自然護(hù)區(qū)內(nèi)外、礦產(chǎn)資源提供方和使用方之的利益平衡,促進(jìn)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)性主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是國(guó)家在區(qū)域內(nèi)實(shí)施統(tǒng)一的稅收政策以保證區(qū)域污染控制水平。二是國(guó)家針對(duì)區(qū)域內(nèi)治理績(jī)效較高的政府單位應(yīng)以退稅的方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。從而形成正向激勵(lì)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“少污染少交費(fèi),多污染多付出”的環(huán)境治理原則。

2.樹(shù)立環(huán)保標(biāo)桿部門(mén),在各部門(mén)積極開(kāi)展標(biāo)桿管理

所謂標(biāo)桿管理,即在區(qū)域內(nèi)部設(shè)立優(yōu)秀典型,并把其優(yōu)秀的做法和措施拓展應(yīng)用到其他部門(mén),從而在區(qū)域內(nèi)的各部門(mén)和各級(jí)政府中形成良好的競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)習(xí)氛圍。優(yōu)秀典型的設(shè)立本身就是動(dòng)態(tài)和不斷變化的過(guò)程,即可以由政府通過(guò)測(cè)評(píng)和調(diào)查去發(fā)現(xiàn)并通過(guò)組織學(xué)習(xí)等方式予以表彰和公布,也可以由各部門(mén)地區(qū)主動(dòng)尋找環(huán)保業(yè)績(jī)優(yōu)秀的部門(mén)進(jìn)行參照。而標(biāo)桿管理的也不僅僅意味著學(xué)習(xí)和借鑒,更意味著競(jìng)爭(zhēng)和超越,從而通過(guò)向“標(biāo)桿”地區(qū)的學(xué)習(xí)成為新的“標(biāo)桿”。而區(qū)域內(nèi)的治理問(wèn)題的相似性無(wú)疑使標(biāo)桿管理有了更大的適用性。

(三)監(jiān)督模式

在地方政府關(guān)系的構(gòu)建中,監(jiān)督關(guān)系無(wú)疑也是非常重要的內(nèi)容。事實(shí)上,很多環(huán)保政策的執(zhí)行不力和效果不佳并非由于政策本身內(nèi)容的欠缺,而是由于層級(jí)和平級(jí)政府間缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制所致。

在傳統(tǒng)的政府監(jiān)督機(jī)制中,上級(jí)政府往往占有最主要的地位,許多環(huán)境問(wèn)題的治理和環(huán)境落實(shí)程度主要靠上級(jí)部門(mén)的檢查。然而,由于上級(jí)政府遠(yuǎn)離政策實(shí)施的第一線(xiàn),往往難以把握準(zhǔn)確信息,使得“上有政策,下有對(duì)策”的情況時(shí)有發(fā)生。我國(guó)的傳統(tǒng)行政環(huán)境監(jiān)督包括綜合管理部門(mén)監(jiān)督和專(zhuān)門(mén)管理部門(mén)監(jiān)督兩部門(mén)。而兩部門(mén)的相互推諉和職責(zé)不清也使得區(qū)域環(huán)境治理監(jiān)督不力的情況依然廣泛存在。

筆者認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)政府間有效分明的監(jiān)督關(guān)系,一是要在區(qū)域內(nèi)明確統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu),賦予區(qū)域性“復(fù)合行政”部門(mén)最高監(jiān)管權(quán)限對(duì)區(qū)域環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一綜合監(jiān)督。二是加強(qiáng)區(qū)域性法規(guī)的建設(shè),對(duì)各地方的政府行為作統(tǒng)一規(guī)定并認(rèn)真落實(shí)執(zhí)行。尤其要實(shí)行嚴(yán)格的地區(qū)間環(huán)境污染的追償制度,如設(shè)立區(qū)域環(huán)境治理保證金,使得受外部污染地區(qū)通過(guò)合理明確的追償程序得到污染源頭地區(qū)的賠償。三是完善地方政府的績(jī)效考察體系。對(duì)地方政府環(huán)境治理績(jī)效進(jìn)行詳細(xì)考察和評(píng)估,根據(jù)區(qū)域內(nèi)地方政府環(huán)境治理績(jī)效決定上級(jí)政府財(cái)政支持力度,對(duì)評(píng)估不合格地區(qū)深究原因、限期糾正,對(duì)環(huán)境保護(hù)投入大、環(huán)境改善明顯、高新環(huán)保技術(shù)應(yīng)用程度高的地區(qū)增加財(cái)政預(yù)算,從而進(jìn)一步提高各地方政府對(duì)區(qū)域環(huán)境治理的重視程度。

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