馮曉莉　朱子良

摘 要:稅費改革是黨和政府減輕農民負擔、解決“三農”問題的重要舉措,同時也使鄉(xiāng)村一級財政面臨著財權與事權分離的困境。現(xiàn)有的稅費改革導致部分地方政府尤其是西部的地方政府面臨的財政赤字,對農村公共產品供給產生了巨大影響。因此,理順中央政府和地方政府的財權與事權關系;精簡地方政府機構;引入市場機制, 拓寬公共產品供給的主體范圍以及轉移消化農村債務將為解決“三農”問題提供充分條件。

關鍵詞:稅費改革;財政缺口;對策

中圖分類號:F32 文獻標志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)07-0067-03

一、引言

增加農民收入,盡可能縮小農民與整個社會收入的差距是解決“三農”問題的基礎。但農民增收空間有限,解決“三農”問題就不能局限于農民增收,稅費改革是黨和政府減輕農民負擔、解決“三農”問題的重要舉措?；鶎诱倪\行費用和農村公共產品的供給成本,最終都需要通過微觀經濟主體來承擔。從本質上來說,目前正在進行的農村稅費制度改革是對農村公共產品籌資制度的改革,主要目的是要解決農村公共產品的籌資制度問題。從理論上來說,農村的稅費制度改革的目的應該是,真正理順農村公共產品的籌資體制以便政府能夠更好地扮演市場經濟環(huán)境下公共產品供給者的角色[1]。同時,農村公共物品供給不足的解決方案研究是當前農村研究與社會主義新農村建設的熱點問題。

現(xiàn)行的農村稅費改革取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費并停征鄉(xiāng)村公益事業(yè)金,大多數鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入構成中,財政自籌收入的比重大幅下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結構更趨于單一化。在兩級政府均面臨嚴重財政壓力的情況下,現(xiàn)有的稅費改革雖是進步,但勢必導致部分地方政府尤其是西部的地方政府面臨嚴重的財政赤字,不可能徹底解決“三農”問題。必須完善分稅制改革,理順中央政府和地方政府的關系,為解決“三農”問題提供充分條件。

二、稅費改革與農村公共產品供給理論綜述

1.關于稅費改革的必要性。農民負擔過重的本質是改革前農村不合理的稅費制度,農村公共產品供需矛盾的原因概括為:農村公共產品供給的制度外籌資與軟性約束,農民分擔的成本增長過快;農村公共產品供給責任劃分不合理,供給主體錯位現(xiàn)象嚴重;農村公共產品供給與需求不相適應,結構失調;農村公共資金管理混亂,濫用、挪用現(xiàn)象嚴重。農村公共基礎設施落后,關鍵是農民自身沒有能力為農村提供公共物品,這些公共品本來應該由國家提供[2]。減輕農民負擔、提高對農村地區(qū)公共物品的供給、給農民以國民待遇等問題都應該在實行農村稅費改革的基礎上,探索逐步降低農業(yè)稅實際稅率、直至最終取消的具體辦法[3]。

2.稅費改革后基層財力短缺問題?；鶎诱谑罩芗怃J的情況下,是否會變相增加對農民的征收,造成農民負擔反彈?中央提出要堅持“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的基本原則和“三個確?！?即確保農民負擔得到明顯減輕且不反彈;確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構和村級組織正常運轉;確保農村義務教育經費正常需要)。但農村稅費改革沒有建立和健全地方公共財政體系,并為農村公共產品供給建立充足的融資渠道。農村稅費改革造成的財政收入問題不僅僅局限在縣鄉(xiāng)級財政,而是向上以及向下傳導,從而影響到了整個財政體制。楊明洪[4]認為取消農業(yè)稅和農業(yè)特產稅實質上拆除了收費的平臺,農村公共產品供給、鄉(xiāng)村債務化解和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行等經濟問題會日益顯露。隨著以減輕農民負擔為主要內容的農村稅費改革的全面推行,公共物品的短缺必將進一步凸現(xiàn),總體上會呈現(xiàn)出供給性短缺,結構性和產出性短缺。馮海波[5]提出農村公共物品的供給在不同的財政約束條件下有不同的表現(xiàn)形式。稅費改革后鄉(xiāng)村社會許多潛藏的問題顯現(xiàn)出來,如農民負擔重和農民增收難、鄉(xiāng)村兩級組織無法正常運轉、義務教育和公益事業(yè)陷于癱瘓、鄉(xiāng)村債務沉重等一系列問題,縣鄉(xiāng)級財政收支矛盾可能成為推動農民負擔反彈的重要因素。

3.解決方案的角度,應當實施均衡性財政制度,構建公共財政框架下的農村公共財政體制?？h鄉(xiāng)財政體制改革的整體思路是:“一級政權,一級事權,一級財權,一級預算權”,并配之以自上而下的轉移支付手段,來完善分稅分級財政。 因此,統(tǒng)一城鄉(xiāng)財稅體制,實行農村稅費改革,建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政,可以根本上改變人民公社時期延續(xù)下來的農村公共產品的制度外供給方式[6][7][8]。在地方公共產品論的基礎上,給農村與事權相對應的財權。

完善轉移支付制度、加大對農業(yè)基礎設施的投入,為農業(yè)生產提供良好的外部條件。建立和完善政府間的轉移支付制度,加大對農村全國公共產品的轉移支付力度。葉興慶[3]的政策主張是“多予、少取、放活”政策。

完善農村公共物品供給體系,賦予農民同等的國民待遇,從農村公共物品的資金籌措來講:農村地區(qū)的純公共產品應主要由中央政府和省級政府提供,農村地區(qū)的準公共品主要由縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供,我們應充分利用民間資本來為農村地區(qū)生產和提供更多的準公共產品;從受益范圍來講,農民在戶籍、就業(yè)、升學、納稅和社會保險等方面都應當和城市居民享受同等待遇;農村公共物品的供給應該由依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農民自身為主向以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國家和農民并重的政策過渡,讓農民享受到國民待遇。

三、政府行為及其對農村公共產品供給的影響

為了研究方便,假定只存在兩級政府:中央政府和地方政府(這里主要指縣鄉(xiāng)兩級政府)。和所有的理性人一樣,政府具有自己的偏好與效用函數,它時刻都在計算自己的成本與收益。政府的收益主要來源于財政收入,而成本則包涵財政支出成本和社會穩(wěn)定成本。在計劃經濟條件下,地方政府的財政收入主要來自于中央撥款,其基本的效用函數與中央政府是一致的。但是從1985年起,財政包干體制的實施確立了地方政府財政“剩余占有者”的地位,額外的稅收增長大部分留給地方政府,這種制度安排調動了地方政府發(fā)展經濟的動力,地方政府財政權限也得到了相應的擴大。此后,地方政府的效用函數與中央政府的效用函數逐漸脫離,成為一個追求自身效用最大化的利益主體,其效用函數中也包含了相應的收益與成本,但是,畢竟地方政府屬于上層組織的一部分,受制于中央政府的壓力,因此,地方政府具有張曙光所謂的雙重性質[9],一方面,它是上層政府的組成部分,另一方面,它又與某一地區(qū)的下層結構具有密切的聯(lián)系,具有很強的社會經濟功能。在中央政府追求經濟增長率的前提下,地方政府也被納入了相同的軌道,當然,農民的收入水平依然能夠影響地方政府的社會穩(wěn)定成本,因此,在不損害其自身利益的情況下,地方政府也希望農民的生活能更好一點。

地方政府的情況千差萬別,但是絕大多數地方政府財政狀況在農村稅費改革后遇到了困境,在近幾年支出的膨脹卻是不爭的事實。比如九年制義務教育,該項支出有法律依據,而且由于人口規(guī)模擴大較快和相關支出因素價格上升較快,所需資金膨脹更快,主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級財政。再比如,地方政府的面子成本也日益升高,興建辦公大樓、吃喝送禮的招待費、通訊設備和座車的現(xiàn)代化,不一而足。同時,地方政府的規(guī)模也在不停膨脹。目前,全國縣級以下農民養(yǎng)活的干部達1316.2萬人。平均每68個人供養(yǎng)一個縣及縣以下干部。地方政府財政支出的膨脹直接導致了巨額的財政赤字,在巨額支出的作用下,絕大多數地方政府形成了一個惡性循環(huán),即征稅——膨脹——再征稅——再膨脹。

因此,中央政府和地方政府都有充裕的財政資源是解決“三農”問題最基本的前提條件。否則,解決“三農”問題只是空中樓閣、紙上談兵。農村稅費改革對公共產品供給產生的影響,具體分析起來有以下幾點:

1.稅費改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結構趨于單一化,財政運轉困難,基層財政難以保障農村公共產品的有效供給。取消農業(yè)稅帶來的是較大幅度的財政減收。國家和省市財政的轉移支付雖能基本彌補本村財政預算內的減收部分,保證村財政基本運轉和純公共產品供給,但對于預算外和自籌收入減收留下的缺口卻難以彌補,再加上一些轉移支付資金難以保證足額及時到位和專款專用,極易導致地方政府通過減少公共產品供給來壓縮財政支出,甚至根本無力顧及公共產品供給。

2.農村集體積累“空殼化”加劇,農村社區(qū)財力面臨崩潰,依靠外力支撐的農村公共產品供給缺乏長效性。取消農業(yè)稅及其附加使本村主要收入來源被切斷,村級償還債務的困難越來越大,村社區(qū)財力面臨崩潰的危險。在這種情況下,村社區(qū)組織不可能為本村發(fā)展提供有效的公共產品,只能依靠外力來啟動。

3.“一事一議”的規(guī)范要求與農村實際情況不完全相符,無法徹底解決農村公共產品的供給問題。從理論上講,現(xiàn)行的“一事一議”符合公共產品供給公共選擇機制的基本要求,是對村民自治制度的完善和具體化。但是,在實踐中怎樣具體操作,尤其是怎樣規(guī)范操作,是一個需要進一步探索的問題。

4.稅費改革的配套改革相對滯后,制約農村公共產品供給主體的職能發(fā)揮。稅費改革尤其是取消農業(yè)稅政策性很強,推進的速度又很快,而且包括行政管理體制改革、財稅體制改革等在內的各項配套改革,這就嚴重制約著各類農村公共產品供給主體的職能發(fā)揮。一是分稅制改革以來財權相對上收,事權則大幅度下放。近幾年雖然財政轉移支付的力度不斷加大,但財政轉移支付往往重在維持財政困難的縣鄉(xiāng)工資支付和組織正常運轉,縣鄉(xiāng)財政無法滿足不斷增長的農村公共產品的需求。二是行政管理體制改革相對滯后,龐大的村級機構運行成本難以為繼。

四、解決稅費改革后農村公共產品供給問題的對策

政府改革的關鍵不僅要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,也要取消農業(yè)稅,要想真正提高農民收入,首先是劃分中央政府和地方政府的事權,以及地方各級政府間的事權,使地方政府從局內人變?yōu)榫滞馊?為進一步農村改革提供必要條件。劃分應該遵守以下四個原則:(1)依利益所涉及之范圍來劃分:凡所辦之事惠及全國者應劃歸中央辦理;凡僅僅惠及某一地方者應歸地方辦理。(2)依所需地域范圍來劃分:凡所辦之事需以全國為實施范圍應歸由中央辦理;凡僅以某一地域為實際范圍者應歸地方辦理。(3)依事務的整體性和分散性來劃分:凡所辦事情必須整齊劃一、全國一致者應歸中央辦理;凡必須分散處理者應劃歸地方。(4)依所需能力來劃分:凡所辦事情需大量人力、財力或高度技術、特殊人才者應劃歸中央辦理;凡所需人才、財力可就地方籌措,凡不需要特殊技術者應歸地方辦理。依據以上四個原則,原劃歸地方政府的教育、基礎設施投資、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護由于具有外部正效應應歸中央支出,事實上,這四部分支出占據了地方政府支出的大部分。

1.加強監(jiān)督,精簡地方政府工作人員。地方政府的體制外收入與當地農民的經濟利益密切相關,讓農民監(jiān)督地方政府的行為勢必減少地方政府的體制外收入,中央政府也不需支付額外的成本,唯一需要做的是改變以前“數字出官”的考核辦法,將官員的升遷與政務公開程度掛鉤。部分事權從地方政府中剝離以后,地方政府必然有富余的人員,因此,也理所應當精簡地方政府的工作人員,限制地方政府無止境的膨脹。

2.引入市場機制, 拓寬公共產品供給的主體范圍。經濟體制改革給農村公共產品融資帶來的突出變化是, 要求農村公共產品的供給不能單獨依靠政府投資, 而應向多元化融資渠道邁進。農村公共產品的供給主體大致可以劃分為四類, 即政府、農村社區(qū)、私人和非盈利性民間組織。對于那些公共程度較高的公共品, 如計劃生育、大型農業(yè)基礎設施建設、農業(yè)基礎科學研究、義務教育等全國性的農村“純公共品”的融資和運營應直接納入國家公共財政范圍; 那些專為特定村村民享用的公共品, 如農村道路建設、農村醫(yī)療及自來水供養(yǎng)等, 則可按市場化方式籌資, 引入市場機制, 按完全市場化方式運營; 對那些雖然只是面對特定村的村民但需要資金數額較大又是急需提供的公共品, 可采用農民自籌、社會投資、政府補助相結合的形式籌資。此外, 農村現(xiàn)有的專業(yè)協(xié)會、合作社以及農業(yè)科技示范基地等各種合作性的非盈利性農村社會服務機構和組織, 也可以在一些領域和生產環(huán)節(jié)有所作為, 為農民提供相應的信息和技術服務。具體采用哪種形式, 可根據公共產品的性質、所需資金額度等加以確定。開創(chuàng)供給主體多元化的新格局,有助于緩解農村公共產品供給不足的壓力。

3.轉移消化農村債務迫在眉睫 農村債務不解決, 公共產品的供給就很難得到保障。村級債務難以化解, 根本原因在于歸還債務的資金來源沒有落實,因而關鍵問題還是要解決償還資金的來源問題。政府各部門應根據具體情況, 在摸清農村債務數量、類別的基礎上, 給予適當照顧, 由財政出資。對于那些由于政府公共物品供給缺位和政策體制造成的農村債務, 應由中央、省、市各級政府在合理調整國民收入分配結構和政策中加大轉移支付力度, 為該部分債務買單。同時, 加大城市支農、以工補農力度, 通過加大對農業(yè)基礎設施、農技推廣體系的投入, 促進農村經濟發(fā)展, 積累還債能力。對盲目辦企業(yè)、盲目進行農業(yè)產業(yè)結構調整所形成的債務, 應先落實責任主體, 即由哪級政府做出的決策由哪級政府承擔責任,但要防止上級向下級轉移債務, 并建立相應的監(jiān)督落實機制。更重要的是與確定基層組織的性質以及基層組織建設有機結合, 將村級組織的財務資金、財政資金、類財政資金的籌集使用法制化、規(guī)范化, 這樣才會確保村委會不再發(fā)生非正常債務。只有先解決農村積累的債務, 才能有條件為農村公共產品提供資金來源。

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(責任編輯:王潤秋)