祝建華

摘 要:城市居民最低生活保障制度正式運(yùn)行10年來出現(xiàn)的諸多問題以及城市貧困的新特點(diǎn)都表明這項(xiàng)制度需要調(diào)整和變革,該制度從設(shè)計(jì)理念到制度目標(biāo)都面臨轉(zhuǎn)型的必要,也具有轉(zhuǎn)型的可能。就理念轉(zhuǎn)型的可能方向來說,應(yīng)是從保障生存到促進(jìn)發(fā)展、從“被動(dòng)補(bǔ)救”到“主動(dòng)回應(yīng)”、從收入維持到生活援助。從制度的目標(biāo)重構(gòu)來說,應(yīng)是從基本生存到基本生活需要的滿足,從維持基本生存到促進(jìn)社會(huì)融合。

關(guān)鍵詞:城市居民最低生活保障制度;理念轉(zhuǎn)型;目標(biāo)重構(gòu)

中圖分類號:C913.7文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0116—06

近年來,我國城市貧困在規(guī)模與層次上呈現(xiàn)出一種與以往不同的特點(diǎn),突出表現(xiàn)為兩極化的加大和貧困的多維度性,城市貧困家庭面臨著社會(huì)排斥的風(fēng)險(xiǎn)。而現(xiàn)行的城市低保制度在建立之初就是一項(xiàng)應(yīng)急型的社會(huì)救助制度,其制度目標(biāo)只是指向滿足城市貧困家庭的基本生存需要,其制度設(shè)計(jì)本身存在著諸多不足,尤其是對城市貧困群體的需要估計(jì)不足,導(dǎo)致只能是低水平對抗絕對貧困的風(fēng)險(xiǎn)。城市低保制度在社會(huì)轉(zhuǎn)型急劇加速的今天終于走到了其制度的“拐點(diǎn)”。制度建設(shè),理念先行,城市居民最低生活保障制度的轉(zhuǎn)型首先需要在理念上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型,制度目標(biāo)上實(shí)現(xiàn)重構(gòu)。

一、現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度的設(shè)計(jì)理念與制度目標(biāo)

(一)反絕對貧困的“被動(dòng)補(bǔ)救”式設(shè)計(jì)理念

城市低保制度的設(shè)計(jì)理念是反絕對貧困,主要是解決城市貧困群體中大量存在的收入?yún)T乏問題,以現(xiàn)金救助為主,依靠中央政府和地方政府不斷投入救助資金。政府對貧困的界定與理解,是基于絕對貧困范疇之上的,其所采取的反貧困策略,是對這種絕對貧困的回應(yīng),所給予的救助,是為滿足城市貧困群體的最基本生存需要,也就是保證這些人能“活”下來?；谶@種絕對貧困理念下的制度設(shè)計(jì),應(yīng)該是最直接、也是見效最快的反貧困措施,對緩解城市貧困現(xiàn)狀,尤其是緩解社會(huì)矛盾尖銳、社會(huì)人心動(dòng)蕩、社會(huì)穩(wěn)定受威脅的局面具有立竿見影的功效。

這種理念的貫徹呈現(xiàn)一種“被動(dòng)補(bǔ)救”模式。所謂“被動(dòng)補(bǔ)救”模式,主要指政府的決策不是主動(dòng)的、帶有前瞻性的,而是被動(dòng)的、即時(shí)性的、采取事后補(bǔ)救的措施。來自城市貧困群體的基本生存需要的表達(dá)和制度訴求,成為這項(xiàng)制度得以建立的外在壓力。日益嚴(yán)峻的城市貧困問題和城市貧困群體基本生存需要不能滿足的現(xiàn)實(shí)狀況導(dǎo)致社會(huì)有可能出現(xiàn)動(dòng)蕩不安局面,政府被迫進(jìn)行制度嘗試,試圖緩解現(xiàn)實(shí)的壓力。在城市低保制度的建立和演進(jìn)過程中,這種“被動(dòng)補(bǔ)救”模式體現(xiàn)得較為突出。在制度建立之初,它是出于對城市絕對貧困的被動(dòng)反應(yīng),即使在2001年中央政府突然加大資金投入,也是基于對2001年之前制度運(yùn)行過程中的資金瓶頸問題的“被動(dòng)補(bǔ)救”。可見,這項(xiàng)制度本身具有被動(dòng)與消極的特點(diǎn),不能幫助城市貧困者脫貧,其政策目標(biāo),僅只是停留在保證城市貧困群體“延續(xù)生命的最低需求”上。這種“被動(dòng)補(bǔ)救”模式另一個(gè)特點(diǎn)就是在解決現(xiàn)實(shí)社會(huì)問題上需要有突破口,這種突破口最大的可能來自“焦點(diǎn)事件”,即具有創(chuàng)新性的、引起社會(huì)廣泛關(guān)注的事件。如上海的低保試點(diǎn)及其成功經(jīng)驗(yàn)就是這樣的“焦點(diǎn)事件”。正在苦思良策的中央政府恰從此事件中找到了突破口,進(jìn)而迅速調(diào)整議程,大力推廣,從而使這一制度在全國各個(gè)城市普遍建立。

(二)城市居民最低生活保障制度的制度目標(biāo)

城市低保制度作為一項(xiàng)社會(huì)救助制度,其制度目標(biāo)可以概括為兩個(gè)方面:基本目標(biāo)和擴(kuò)展目標(biāo)?；灸繕?biāo)是消除絕對貧困,滿足基本生存需要,擴(kuò)展目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

1.基本目標(biāo):滿足基本生存需要

按照低保條例規(guī)定,低保標(biāo)準(zhǔn)的確定是基于基本生活需求來確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的,即根據(jù)各項(xiàng)消費(fèi)對生活的重要程度,確定生活必需消費(fèi)的項(xiàng)目和最小需求量,再計(jì)算其市場價(jià)格,它們的全部之和就是保障標(biāo)準(zhǔn)。條例中透露出政策的設(shè)計(jì)理念,是以滿足貧困群體的“基本需要”為出發(fā)點(diǎn)的。如果從消除絕對貧困這個(gè)角度來講,滿足貧困群體的這種“基本生存需要”具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。畢竟通過這樣一項(xiàng)救助制度,能夠在一定程度上解決這部分群體的吃飯、穿衣等基本生存需求,保證其基本的生存條件和人身安全,使其在社會(huì)生活中能夠抵御一定的生存風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)國際勞工組織的定義,基本需要包括兩方面的內(nèi)容:第一,包括家庭私人消費(fèi)的最低需要,如足夠的食品、衣物和住宅,以及某些家具和家用器具。第二,包括當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)提供的一些基本服務(wù),如衛(wèi)生的飲用水、衛(wèi)生設(shè)施、公共交通、醫(yī)療和健康服務(wù)、教育以及文化設(shè)施。在任何情況下,基本需要都不應(yīng)當(dāng)僅僅等同于生理性的最低需要,它應(yīng)當(dāng)被置于民族自立的背景中,考慮到個(gè)人和人民的尊嚴(yán),使其沒有障礙地自由把握自己的命運(yùn)。萊恩?多亞爾(Len Doyal)和伊恩?高夫(Ian Gough)總結(jié)了基本需要的內(nèi)容,指出除了身體健康與自主的需要外,所有人在滿意的營養(yǎng)食物、潔凈水、具有保護(hù)功能的住房、無害的自然環(huán)境與工作環(huán)境、適當(dāng)?shù)谋＝　⑼臧踩?、重要的初級關(guān)系、人身與經(jīng)濟(jì)安全、合適的教育、安全的節(jié)育與生育等方面的基本需要都應(yīng)當(dāng)?shù)玫綕M足。對照我國現(xiàn)行低保條例的文本進(jìn)行分析,現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的基本需要只是停留在國際勞工組織定義的第一個(gè)方面。這種基本需要是維持生存的需要,與絕對貧困的內(nèi)涵相對應(yīng)。所以,現(xiàn)行城市低保制度的制度目標(biāo)是反絕對貧困,保障城市居民的基本生存需要?！白畹蜕畋Ｕ稀钡暮x也是基于絕對貧困基礎(chǔ)上的最低生存保障,保障貧困群體有能夠維持生存需要的食物、衣物和住所,其保障標(biāo)準(zhǔn)、保障內(nèi)容也是參照這種維持最低生存需要的“最低生活保障”而設(shè)計(jì)的。

在實(shí)際的制度實(shí)踐中,一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)政府在具體的制度實(shí)施中,除了給予城市貧困家庭以最基本的衣食保障以外,還有許多與低保制度相配套的附帶福利,如小孩上學(xué)的教育補(bǔ)助,家庭醫(yī)療補(bǔ)助,住房補(bǔ)貼等。只要持有低保救助證,就可以享受到這些福利待遇。這就是具體的制度實(shí)踐中的變通性操作。而這種變通的基礎(chǔ)來自于貧困群體實(shí)際需要的差異性。換言之,在城市低保制度的實(shí)踐中,許多地方所提供的福利資源已經(jīng)超出了原有的制度設(shè)計(jì)的初衷,超出了原有的維持基本生存需要的層次,進(jìn)而擴(kuò)展到基本需要的第二個(gè)層次,即除了衣食住行以外,還包括醫(yī)療、教育等多個(gè)領(lǐng)域。這對維持城市貧困家庭“基本生存需求”的基本目標(biāo)有所拓展,也進(jìn)一步增強(qiáng)了城市貧困家庭抗御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。這將是城市低保制度未來可能的發(fā)展方向。

2.擴(kuò)展目標(biāo):社會(huì)穩(wěn)定

城市低保制度的擴(kuò)展目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。從政府的角度來說,解決絕對貧困問題對于社會(huì)穩(wěn)定和政權(quán)的穩(wěn)固至關(guān)重要,該問題如果解決不好將會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的動(dòng)蕩不安。當(dāng)前,我國城市居民生活安全感下降,突出表現(xiàn)為社會(huì)失業(yè)率增加,醫(yī)療、教育、住房費(fèi)用上漲,社會(huì)治安事件增多,居民不安全感增強(qiáng)等,由此造成許多社會(huì)成員不同程度的焦慮、煩躁和壓抑心理,甚至有人出現(xiàn)非理性的沖動(dòng)行為。生活的無著落往往導(dǎo)致人們行為的失范,危害社會(huì)的穩(wěn)定。城市中出現(xiàn)的城市貧困群體,成為威脅社會(huì)穩(wěn)定的巨大隱患。因此,只有采取一定的措施,在保證城市貧困群體基本生存的前提下,才能建立起穩(wěn)定的社會(huì)秩序。建立城市低保制度,保障人民的基本生活,維持貧困群體的基本生存,能夠起到穩(wěn)定人心的作用,從而能夠促進(jìn)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、理念轉(zhuǎn)型的必要性與可行性

(一)理念轉(zhuǎn)型的必要性

1.“被動(dòng)補(bǔ)救”模式的缺陷要求理念變革