摘 要:風(fēng)險預(yù)防原則的精髓在于強調(diào)當(dāng)有環(huán)境風(fēng)險發(fā)生或發(fā)生之虞時,不應(yīng)以缺乏科學(xué)確定性為由而限制必要措施的實施。根據(jù)WTO爭端解決實踐,為避免引發(fā)不必要的貿(mào)易爭端,我國在適用風(fēng)險預(yù)防原則對具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行防范時應(yīng)考慮以下因素:風(fēng)險閥值,相關(guān)科學(xué)證據(jù)的充分性,成本與效益,所采取措施的非歧視性與一致性,相關(guān)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,防范措施的定期審查與適時調(diào)整。

關(guān)鍵詞:風(fēng)險預(yù)防原則;WTO爭端解決機構(gòu);SPS協(xié)定

中圖分類號:D996.9文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)05—0106—03

風(fēng)險預(yù)防原則(Precautionary Principle)被認(rèn)為是國際環(huán)境法的一項基本原則,目前已被眾多的國際環(huán)境法文件如《越界水道與國際湖泊保護(hù)與利用公約》、《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》、《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《卡塔赫納生物安全議定書》等直接援引或間接體現(xiàn)。風(fēng)險預(yù)防原則在WTO法中也得到了反映,其中最具代表性的是《動植物衛(wèi)生檢疫措施協(xié)定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,以下簡稱SPS協(xié)定)。我國是WTO的成員國及許多國際環(huán)境協(xié)定的締約國,如何依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則對具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行管理而又不與WTO相關(guān)規(guī)范相抵觸,從而避免不必要的貿(mào)易爭端?本文以風(fēng)險預(yù)防原則的基本概念為起點,以WTO爭端解決實踐中關(guān)于SPS協(xié)定與風(fēng)險預(yù)防原則的相關(guān)爭議為主線,對此問題的解決提出建議和對策。

一、風(fēng)險預(yù)防原則概述

風(fēng)險預(yù)防原則最早產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代的德國環(huán)境法中,1984年的《倫敦宣言》對風(fēng)險預(yù)防原則進(jìn)行了系統(tǒng)的論述:“為保護(hù)北海免受最危險物質(zhì)的有害影響,即使沒有絕對明確的科學(xué)證據(jù)證明因果關(guān)系,也應(yīng)采取風(fēng)險預(yù)防性措施以控制此類物質(zhì)的進(jìn)入,這是必要的?！薄秱惗匦浴芬惨虼顺蔀榈谝粋€明確闡釋風(fēng)險預(yù)防原則的國際性文件。在此后論及風(fēng)險預(yù)防原則的國際法文獻(xiàn)中,1992年“地球峰會”(Earth Summit)上發(fā)表的《里約宣言》(Rio Declaration)最具代表性。該宣言的原則15(Principle15)對風(fēng)險預(yù)防原則作了最權(quán)威的界定,即為了保護(hù)環(huán)境,國家應(yīng)根據(jù)其能力廣泛地采用風(fēng)險預(yù)防性辦法(precautionary approach),在遇有嚴(yán)重的或不可逆轉(zhuǎn)的損害威脅時,不得以缺乏完全的科學(xué)確定性為理由推遲采取符合成本效益且能防止環(huán)境惡化的措施。由此可見,風(fēng)險預(yù)防理念的確立旨在突破傳統(tǒng)證據(jù)法則對缺乏明確科學(xué)證據(jù)證明的環(huán)境風(fēng)險或災(zāi)害無法有效因應(yīng)、處理的困境。風(fēng)險預(yù)防原則試圖說明,科學(xué)并不能永遠(yuǎn)扮演提供第一手信息資料以有效保護(hù)環(huán)境的角色,過度依賴科學(xué)證據(jù)可能會導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)措施緩不救急,甚至適得其反。在應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險時,首先應(yīng)以謹(jǐn)慎的態(tài)度為之,而將對科學(xué)證據(jù)的要求擺在其次,即“謹(jǐn)慎第一,科學(xué)次之”。

目前,風(fēng)險預(yù)防原則的應(yīng)用已被推廣到許多國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域,如海洋環(huán)境的保護(hù)與魚群的保育、國際生物資源的保護(hù)、臭氧層及大氣環(huán)境的保護(hù)、廢棄物及化學(xué)農(nóng)藥所造成的環(huán)境污染防治等。1990年以后簽訂的國際環(huán)境法文件中幾乎都包含了風(fēng)險預(yù)防原則的內(nèi)容。①雖然風(fēng)險預(yù)防原則的立意甚佳,具有處理不具科學(xué)確定性的環(huán)境風(fēng)險的重要功能,但由于各國的立場、利益各異,國際間關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則的定義、實質(zhì)內(nèi)涵、適用要件乃至其國際法地位均欠缺共識。

因此,國際上在實際適用該原則的過程中,很容易因各國對該原則的解讀不同而引發(fā)爭議。SPS協(xié)定第5.7條②是其第2.2條③關(guān)于科學(xué)證據(jù)要求的例外規(guī)定,該條款與國際環(huán)境法中的風(fēng)險預(yù)防原則有無關(guān)聯(lián),二者在適用方面有無差別,WTO成員國根據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則對缺乏充分的科學(xué)確定性的環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行管理是否符合WTO法的相關(guān)規(guī)定,是有關(guān)SPS協(xié)定第5.7條的主要爭議之一。

二、WTO爭端解決實踐中有關(guān)SPS協(xié)定第5.7條與風(fēng)險預(yù)防原則關(guān)聯(lián)性的爭議與澄清

WTO爭端解決實踐中有關(guān)SPS協(xié)定第5.7條與風(fēng)險預(yù)防原則關(guān)聯(lián)性的爭議,以歐、美之間的“荷爾蒙牛肉案”最具代表性。該案中,歐盟主張其針對使用了荷爾蒙的牛肉制品實施的禁令是依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則制定和實施的,風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)由國家實踐和法律確信(opinio juris)發(fā)展成為國際習(xí)慣法或者至少已成為法律的一般原則,SPS協(xié)定相關(guān)條文如其第5.1條、5.2條并不在于規(guī)定一種特定類型的風(fēng)險評估規(guī)則,而只是指出成員國在進(jìn)行風(fēng)險評估時應(yīng)當(dāng)考慮的因素,因此,這些條文并不影響各成員國在面對具有科學(xué)不確定性的風(fēng)險時,基于風(fēng)險預(yù)防而制定健康標(biāo)準(zhǔn),亦即歐盟基于風(fēng)險預(yù)防原則所采取的禁止進(jìn)口使用了荷爾蒙的牛肉制品的措施符合SPS協(xié)定的相關(guān)規(guī)定。④美國則認(rèn)為,風(fēng)險預(yù)防原則并不能成為歐盟在本案中所采取措施的合法依據(jù),理由是,雖然世界上許多國家的政府已經(jīng)采取了與風(fēng)險預(yù)防原則相關(guān)的政策,《里約宣言》也將其列為重要原則之一,但歐盟對該原則的理解有誤。美國并不認(rèn)同歐盟所說的風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)發(fā)展成為一項國際習(xí)慣法,而認(rèn)為只能將風(fēng)險預(yù)防原則歸類為一種方法,其含義將隨著該原則在不同法律文件中的出現(xiàn)而發(fā)生相應(yīng)的變化;況且,歐盟并未解釋該原則如何影響SPS協(xié)定所要求的相關(guān)措施必須以科學(xué)證據(jù)及風(fēng)險評估為基礎(chǔ),在缺乏充分的科學(xué)證據(jù)時不應(yīng)維持的規(guī)定。因此,歐盟援引風(fēng)險預(yù)防原則無法創(chuàng)造出一個并不存在的風(fēng)險評估原則,所謂的“原則”也不能創(chuàng)造出原本欠缺的科學(xué)證據(jù)。⑤對此爭議,WTO爭端解決小組表示,即使風(fēng)險預(yù)防原則是國際習(xí)慣法的一部分,并成為國際公法的習(xí)慣解釋規(guī)則,該原則仍不能推翻SPS協(xié)定第5.1條及第5.2條有關(guān)風(fēng)險評估與科學(xué)證據(jù)要求的規(guī)定。雖然爭端解決小組在本案中無法處理SPS協(xié)定第5.7條與風(fēng)險預(yù)防原則的關(guān)聯(lián)性問題,但其仍表示,風(fēng)險預(yù)防原則已經(jīng)被包含在了SPS協(xié)定第5.7條中。⑥

對此問題,WTO上訴機構(gòu)發(fā)表了如下見解:第一,風(fēng)險預(yù)防原則并非SPS協(xié)定的一部分,所以不得適用該原則以使與SPS協(xié)定相抵觸的措施合法化;第二,風(fēng)險預(yù)防原則的理念雖然反映在SPS協(xié)定第5.7條、序言第六段以及第3.3條中,且這些條款都明確承認(rèn)成員國有制定比現(xiàn)有的國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則或建議的標(biāo)準(zhǔn)更高的風(fēng)險保護(hù)水準(zhǔn)的權(quán)利,但這些規(guī)定仍不能被當(dāng)做確認(rèn)風(fēng)險預(yù)防原則與SPS協(xié)定關(guān)聯(lián)性的指標(biāo);第三,在判斷特定措施的制定是否有充分的科學(xué)根據(jù)時,爭端解決小組不應(yīng)忽略所有具有責(zé)任感的政府對其境內(nèi)可能發(fā)生的無法抗拒的風(fēng)險(死亡、人類健康受損害等)所采取的謹(jǐn)慎立場與態(tài)度;第四,即使各國政府的特殊考慮有其重要性,爭端解決小組依據(jù)條約解釋規(guī)則對SPS協(xié)定條文進(jìn)行解釋與檢測科學(xué)證據(jù)是否充分的責(zé)任,并不應(yīng)當(dāng)因為風(fēng)險預(yù)防原則的存在而有所不同。上訴機構(gòu)最后表示:同意爭端解決小組關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則不能凌駕于成員國應(yīng)依據(jù)SPS協(xié)定第5.1條、5.2條進(jìn)行風(fēng)險評估義務(wù)的認(rèn)定。⑦

“荷爾蒙牛肉案”后,雖有部分學(xué)者主張,根據(jù)SPS協(xié)定的規(guī)定,成員國并不能基于風(fēng)險預(yù)防原則來制定動植物衛(wèi)生檢疫措施,但實踐中WTO成員國依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則制定動植物衛(wèi)生檢疫措施的事例依然發(fā)生。⑧在西雅圖WTO部長級會議召開之際,歐共體也曾建議WTO成員國對WTO框架下包含風(fēng)險預(yù)防原則的相關(guān)協(xié)定(包括SPS協(xié)定)與國際環(huán)境協(xié)定的關(guān)聯(lián)性加以澄清。⑨但在2000年SPS委員會的第一次會議上,關(guān)于風(fēng)險預(yù)防原則與SPS協(xié)定的關(guān)聯(lián)性以及SPS協(xié)定的相關(guān)規(guī)定是否足以使成員國應(yīng)對科學(xué)證據(jù)不充分的緊急情況等,成員國之間所達(dá)成的共識卻是:如果過于寬松地在SPS協(xié)定下采用風(fēng)險預(yù)防原則,將會對國際貿(mào)易中的市場準(zhǔn)入(market access)造成無法預(yù)期的后果,并危及“烏拉圭回合談判”的成果;同時,對風(fēng)險預(yù)防措施的適用,如果不加以嚴(yán)格的時間限制,將會使有關(guān)措施失去時效性。因此,SPS委員會不同意對風(fēng)險預(yù)防原則的適用與SPS協(xié)定之間的關(guān)系予以寬松的認(rèn)定。

綜上,雖然WTO爭端解決機構(gòu)承認(rèn)SPS協(xié)定體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則,允許成員國在相關(guān)科學(xué)依據(jù)不充分的情況下根據(jù)現(xiàn)有信息臨時采取某種動植物衛(wèi)生檢疫措施,但其同時設(shè)定了嚴(yán)格的實體和程序條件,一再減損了該協(xié)定中風(fēng)險預(yù)防原則在應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險時所可能發(fā)揮的作用。⑩

三、對我國適用風(fēng)險預(yù)防原則的思考

我國相關(guān)立法如《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)口安全管理辦法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全評價管理辦法》等中雖未出現(xiàn)“風(fēng)險預(yù)防原則”這一概念,但體現(xiàn)了風(fēng)險預(yù)防原則的理念。作為WTO成員國和許多重要國際環(huán)境協(xié)定的締約國,如何依據(jù)我國相關(guān)立法的規(guī)定,科學(xué)履約而又不引發(fā)不必要的貿(mào)易爭端呢?筆者認(rèn)為,根據(jù)WTO爭端解決實踐,我國需要在風(fēng)險預(yù)防原則的適用要件上設(shè)定門檻,在適用風(fēng)險預(yù)防原則時,除需貫徹“謹(jǐn)慎第一,科學(xué)次之”這一理念外,還需要考慮以下因素:

1.風(fēng)險閥值。風(fēng)險閥值就是適用風(fēng)險預(yù)防原則的臨界線,風(fēng)險在臨界線以上則適用風(fēng)險預(yù)防原則、采取風(fēng)險預(yù)防性措施,風(fēng)險在臨界線以下則不采取措施。風(fēng)險閥值因不同的環(huán)境問題會相應(yīng)地發(fā)生變化。一般來說,對于高風(fēng)險、低收益的活動如傾倒廢物,適用風(fēng)險預(yù)防原則的閥值就比較低,這意味著采取預(yù)防性措施的可能性較大。而對于那些風(fēng)險和利益并存的活動,適用風(fēng)險預(yù)防原則的閥值就較高,即環(huán)境風(fēng)險所導(dǎo)致的環(huán)境危害必須是重大的、不可逆轉(zhuǎn)的,否則就不能適用風(fēng)險預(yù)防原則。風(fēng)險閥值的幅度從不利影響到不可逆轉(zhuǎn)的危害,都取決于環(huán)境活動所帶來的風(fēng)險與利益的比例。風(fēng)險閥值的作用主要是解決風(fēng)險預(yù)防原則的適用依據(jù)問題,同時也可以防止對風(fēng)險預(yù)防原則的濫用。隨著人類對環(huán)境保護(hù)要求的不斷提高,適用風(fēng)險預(yù)防原則的風(fēng)險閥值應(yīng)當(dāng)愈來愈低。

2.相關(guān)科學(xué)證據(jù)的充分性。根據(jù)WTO爭端解決實踐,相關(guān)科學(xué)證據(jù)的充分性是指相關(guān)措施的制定和實施與科學(xué)證據(jù)之間具有合理的關(guān)聯(lián)性,且此種關(guān)聯(lián)性需要依據(jù)個案的特性加以認(rèn)定。(11)相關(guān)科學(xué)證據(jù)的充分與否不但體現(xiàn)在其質(zhì)與量兩個方面,更要求其能證明、確認(rèn)風(fēng)險的存在與相關(guān)措施之間具有因果關(guān)系(causal link)。(12)隨著科學(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步和人類經(jīng)濟(jì)活動的快速發(fā)展,人類活動對環(huán)境造成損害的不確定性越來越大,科學(xué)不確定性因而成為困擾環(huán)境法學(xué)研究的一個重要問題。風(fēng)險預(yù)防原則的作用就在于解決存在科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險問題。

3.成本與效益。有學(xué)者指出,在對環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行管理的過程中,過度強調(diào)風(fēng)險預(yù)防原則可能會犧牲其他社會福祉,如果將其他經(jīng)濟(jì)、社會因素納入考量,則對于具有科學(xué)不確定性的環(huán)境風(fēng)險采取預(yù)防性措施可能會是一種高成本的風(fēng)險管理模式。(13)后來發(fā)現(xiàn)的新的科學(xué)證據(jù)可能表明,先前采取的風(fēng)險預(yù)防措施是根本不必要的。因此,依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則進(jìn)行決策時要符合比例原則(principle of proportionality),制定相關(guān)措施時要進(jìn)行成本—效益(cost瞖ffectiveness)分析。一項依據(jù)風(fēng)險預(yù)防原則所采取的措施不但要有必要性,還要具有法理上和經(jīng)濟(jì)成本上的合理性。

4.所采取措施的非歧視性與一致性。非歧視原則是WTO的基本原則,它要求針對某項風(fēng)險采取預(yù)防措施時要兼顧預(yù)防措施實施時的一致性與非歧視性,即除非客觀上存在特定的理由,對相關(guān)措施的實施應(yīng)做到同類情形同樣對待,以避免對相同類型的環(huán)境問題以及具有相同條件的不同國家構(gòu)成差別待遇,從而與WTO相關(guān)規(guī)范相抵觸或受到其他成員國的質(zhì)疑而演變成一項貿(mào)易爭端甚至限制了風(fēng)險預(yù)防原則的環(huán)境保護(hù)功能。

5.相關(guān)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展以及措施的定期審查與適時調(diào)整。根據(jù)WTO爭端解決實踐,成員國雖然可以在科學(xué)證據(jù)不充分時適用風(fēng)險預(yù)防原則,制定臨時性措施以因應(yīng)可能的風(fēng)險,但該措施并非在制定之后便可不加調(diào)整而永遠(yuǎn)使用。換言之,成員國制定臨時性措施是因為充分科學(xué)證據(jù)的一時欠缺,這并不意味著有關(guān)科學(xué)證據(jù)必然永不存在。在風(fēng)險預(yù)防措施的制定及其執(zhí)行過程中,要時時關(guān)注相關(guān)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,將風(fēng)險預(yù)防措施的實施與相關(guān)科學(xué)知識、信息的持續(xù)收集緊密相聯(lián)。同時,在制度設(shè)計上要因時制宜,當(dāng)有新資料顯示相關(guān)科學(xué)證據(jù)已足以進(jìn)行風(fēng)險評估時,原來的措施便無繼續(xù)實施的必要。這種制度設(shè)計雖然較為繁瑣,但可以避免因欠缺科學(xué)證據(jù)而判斷失誤所造成的不必要的損失與負(fù)擔(dān),同時也符合SPS協(xié)定第5.7條的規(guī)定,可以降低風(fēng)險預(yù)防措施的爭議性。

注釋

①參見[法]基斯:《國際環(huán)境法》,張若思譯,法律出版社,2000年,第93頁。

②該條的具體規(guī)定是:“在有關(guān)科學(xué)證據(jù)不充分的情況下,成員國可根據(jù)現(xiàn)有的有關(guān)信息,包括來自有關(guān)國際組織以及其他成員方實施的動植物衛(wèi)生檢疫措施的信息,臨時采取某種動植物衛(wèi)生檢疫措施。在這種情況下,各成員應(yīng)尋求獲取必要的補充信息,以便更加客觀地評估風(fēng)險,并相應(yīng)地在合理的期限內(nèi)評價動植物衛(wèi)生檢疫措施?！?/p>

③該條的具體規(guī)定是:“各成員應(yīng)確保任何動植物衛(wèi)生檢疫措施的實施不超過為保護(hù)人類、動物或植物的生命或健康所必需的程度,并以科學(xué)原理為依據(jù),如無充分的科學(xué)依據(jù)則不再實施,但第5.7條規(guī)定的除外?！?/p>

④⑤WTO Appellate Body Report on EC睲easures Concerning Meat and Meat Products(Hormones),para16.121、122.

⑥WT/DS26/R/USA,para.8.157.

⑦WT/DS26/AB/R,para.125.

⑧例如,歐共體曾于1996年援引風(fēng)險預(yù)防原則,禁止英國牛肉產(chǎn)品進(jìn)入歐洲大陸。

⑨WTO,Communication from the European Communities,Preparation for the 1999 Ministerial Conference睧c Approach to Trade and Environment in the New WTO Round,WT/GC/W/194,1999.

⑩James Cameron,The Precautionary Principle,in Gary P.Sampson and W.Bradnee Chambers,Trade,Environment,and the Millennium 287,UN University 2d ed.2002,p311—312.

(11)(12)WT/DS245/R,para.8.101—103、170.

(13)A.Kellow,Accounting for Risk in Multilateral Negotiation,in F.Francioni,Environment,Human Right & International Trade,Oxford and Portland,Oregon:Hart Publishing,2001,p119.

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責(zé)任編輯:林 墨