易石宏

摘 要:當(dāng)前的金融危機(jī)以及由此引發(fā)的嚴(yán)峻就業(yè)形勢(shì),導(dǎo)致了就業(yè)總量矛盾長期存在,就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾日趨突出?！懊窆こ薄奔觿×顺擎?zhèn)的失業(yè)問題,為失業(yè)保險(xiǎn)新模式構(gòu)建提供了機(jī)遇。從制度的視角看,要始終把促進(jìn)就業(yè)放在優(yōu)先位置;努力擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面; 加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放管理; 嘗試建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金制度;依法規(guī)范企業(yè)裁員行為;建立失業(yè)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制。只有這樣,才會(huì)與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng),與轉(zhuǎn)型期形勢(shì)相適應(yīng),與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符合。

關(guān)鍵詞:金融風(fēng)暴 失業(yè)保險(xiǎn) 制度轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào): 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-7408(2009)08-0028-02

金融危機(jī)對(duì)國際金融市場(chǎng)造成的沖擊,給世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活帶來了嚴(yán)重的影響。在我國,面對(duì)當(dāng)前的金融危機(jī)以及由此引發(fā)的嚴(yán)峻就業(yè)形勢(shì),失業(yè)保險(xiǎn)新模式構(gòu)建問題,已引起了廣大學(xué)者們的深度關(guān)注。本文是在眾多學(xué)者們研究成果的基礎(chǔ)上,從制度轉(zhuǎn)型的視角展開研究, 只有這樣,才會(huì)與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng),與轉(zhuǎn)型期形勢(shì)相適應(yīng),與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相符合。

一、失業(yè)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)型的辯證邏輯

1.制度模式與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)。失業(yè)保障有兩種制度模式,即保險(xiǎn)模式和救助模式。與保險(xiǎn)模式相比,由于救助模式遵循普遍主義原則,對(duì)弱勢(shì)就業(yè)群體具有較強(qiáng)的保障功能。但救助模式是以國家的財(cái)力做后盾,容易導(dǎo)致財(cái)政不堪重負(fù),同時(shí)也容易造成個(gè)人對(duì)制度的過分依賴。因而,在20世紀(jì)80年代新一輪社會(huì)保障制度改革的浪潮中,許多國家都拋棄或者弱化了失業(yè)保障中的救助色彩,保險(xiǎn)的特征普遍得到加強(qiáng)。1986年中國失業(yè)保險(xiǎn)初創(chuàng)時(shí)期就制度模式來說更富有“救助”色彩,因?yàn)橐环矫娉袚?dān)繳費(fèi)義務(wù)的僅局限于國有企業(yè),另一方面?zhèn)€人不承擔(dān)繳費(fèi)責(zé)任。以救助模式建立起來的中國失業(yè)保險(xiǎn)制度,在實(shí)踐運(yùn)行中其保障的脆弱性很快就暴露出來了,基金積累能力不足和保障對(duì)象的界定不清成為其致命的缺陷。1999年中國《失業(yè)保險(xiǎn)條例》頒布以后,開始強(qiáng)調(diào)個(gè)人在失業(yè)保險(xiǎn)中的責(zé)任,以繳費(fèi)作為享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇的前提條件。這種以權(quán)利與義務(wù)相對(duì)等為基本特征的失業(yè)保險(xiǎn)模式,不僅與國際上失業(yè)保障的發(fā)展趨勢(shì)相一致,而且與中國社會(huì)保障制度改革的整體方向也保持一致。失業(yè)保險(xiǎn)制度作為改革開放后中國唯一新建的社會(huì)保障制度,其建立之初就引入了企業(yè)繳費(fèi)的籌資方式,在20世紀(jì)80年代的中國社會(huì)保障領(lǐng)域是一項(xiàng)具有突破性意義的制度創(chuàng)新。但到了90年代,養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度率先引入個(gè)人繳費(fèi)機(jī)制,以“社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合”的方式提供社會(huì)化的養(yǎng)老和醫(yī)療保障,首倡強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任的現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)理念。通過養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革對(duì)現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)理念的強(qiáng)勢(shì)推廣,以更規(guī)范的保險(xiǎn)模式提供失業(yè)保障的社會(huì)條件已經(jīng)具備,因而1999年《失業(yè)保險(xiǎn)條例》順利頒布實(shí)施,社會(huì)公眾以平和的心態(tài)接受了保險(xiǎn)模式的失業(yè)保障制度。

2.制度功能與轉(zhuǎn)型期形勢(shì)相適應(yīng)。失業(yè)保險(xiǎn)是一項(xiàng)有著“富貴”傾向的社會(huì)保險(xiǎn),與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高度相關(guān)。據(jù)悉在全世界172個(gè)建立社會(huì)保障制度的國家中,有不到40%建立了失業(yè)保障制度,但主要分布在中高收入國家。在人均收入不足700美元的低收入國家,只有13%建立了失業(yè)保障制度,而在人均收入超過1萬美元的高收入國家這一比例高達(dá)92%,。另據(jù)國際勞工組織(ILO)估計(jì),1999年在全球1.5億失業(yè)者中,約有1/4被某種形式的失業(yè)保障制度覆蓋,其中能夠享受完善的失業(yè)保障待遇的失業(yè)者基本上分布在OECD國家。如果以中國20世紀(jì)80-90年代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平衡量,似乎并不具備建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但對(duì)中國而言,建立失業(yè)保險(xiǎn)制度的基本背景主要是政治和社會(huì)因素,即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)國有企業(yè)職工終身就業(yè)的承諾,因經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)無法維持,如果沒有相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)制度來加以適度替代和緩和,則政府的信譽(yù)將受到損害,數(shù)以千萬失去工作崗位的勞動(dòng)者,將因收入與生活無著而對(duì)整個(gè)社會(huì)造成難以估量的沖擊,同時(shí)也違背社會(huì)主義制度原則。也正因如此,中國失業(yè)保險(xiǎn)制度在建立之初是首選的,也是必須的,有著典型的為國有企業(yè)改革配套服務(wù)的特征,這從當(dāng)時(shí)的政策文件都被冠以“國營(有)企業(yè)”中可以得到有利證明。

二、金融風(fēng)暴與失業(yè)保險(xiǎn)模式轉(zhuǎn)型的制度取向

當(dāng)前,我國社會(huì)正處在轉(zhuǎn)型之中。在金融風(fēng)暴的沖擊下,傳統(tǒng)的失業(yè)保險(xiǎn)模式已不在適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。失業(yè)保險(xiǎn)新模式構(gòu)建放在了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加突出的位置,作為宏觀調(diào)控的年度重要指標(biāo),是全面履行政府職能,加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的重要方面。因此,科學(xué)有效的構(gòu)建失業(yè)保險(xiǎn)新模式,要把握好以下幾個(gè)方面的制度取向:

1.始終把促進(jìn)就業(yè)放在優(yōu)先位置。就業(yè)是民生之本、安國之策,是人民群眾改善生活的基本前提和基本途徑。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,必須充分發(fā)揮市場(chǎng)在勞動(dòng)力資源配置中的基礎(chǔ)作用,堅(jiān)持貫徹勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)的方針。保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動(dòng)。進(jìn)一步壯大民營經(jīng)濟(jì),加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小型企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè),動(dòng)員社會(huì)各方面力量,積極自主創(chuàng)業(yè),大力開發(fā)就業(yè)崗位,擴(kuò)大就業(yè)總量。在實(shí)施西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略中,注重項(xiàng)目開發(fā)與增加就業(yè)的有機(jī)結(jié)合。在發(fā)展交通、能源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等產(chǎn)業(yè)中,把結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)、扶持政策的落腳點(diǎn)與崗位開發(fā)的著力點(diǎn)緊密結(jié)合起來。鼓勵(lì)國有大中型企業(yè)實(shí)行主輔分離、輔業(yè)改制,分流安置富余人員,促進(jìn)改革與就業(yè)協(xié)同推進(jìn)。加強(qiáng)人力資源培訓(xùn),提升就業(yè)能力。充分發(fā)揮各類職業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、就業(yè)培訓(xùn)中心和民辦職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的作用,面向市場(chǎng)需求,有針對(duì)性地開展職工擇業(yè)觀念教育和技能培訓(xùn),推行政府再就業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼與再就業(yè)效果掛鉤的工作機(jī)制,建立創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與小額擔(dān)保貸款結(jié)合的辦法,提高失業(yè)人員的素質(zhì),增強(qiáng)勞動(dòng)者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就業(yè)的能力。實(shí)施積極的就業(yè)政策,改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境。進(jìn)一步落實(shí)就業(yè)優(yōu)惠政策。落實(shí)再就業(yè)稅費(fèi)減免、小額擔(dān)保貸款、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼、公益性崗位補(bǔ)貼和就業(yè)服務(wù)補(bǔ)貼等政策。建立和完善公共就業(yè)服務(wù)體系,改進(jìn)服務(wù)方式,推行個(gè)性服務(wù)、誠信服務(wù)。對(duì)年齡偏大的失業(yè)人員特別是就業(yè)困難群體實(shí)行再就業(yè)援助,對(duì)實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)的,由政府給予一定數(shù)量的就業(yè)補(bǔ)貼。

2.努力擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋面。所有類型企業(yè)都應(yīng)一律平等,依法參加失業(yè)保險(xiǎn),承擔(dān)共同的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此,失業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目必須覆蓋各種不同所有制企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位及有雇工的個(gè)體工商業(yè)戶。這些用人單位的職工都應(yīng)該依法參加失業(yè)保險(xiǎn),職工失業(yè)后,享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。從而使失業(yè)人員所應(yīng)享受的社會(huì)保險(xiǎn)待遇不因脫離國有企業(yè)而中斷。建立失業(yè)保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障與再就業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能,每年從失業(yè)保險(xiǎn)基金中提取15%作為失業(yè)人員職業(yè)技能培訓(xùn)和職業(yè)介紹的補(bǔ)貼,對(duì)下崗失業(yè)人員進(jìn)行免費(fèi)服務(wù),將更多的失業(yè)人員組織到再就業(yè)準(zhǔn)備活動(dòng)中去。對(duì)享受城市居民最低生活保障的勞動(dòng)力人口,將低保金的發(fā)放與其參加再就業(yè)培訓(xùn)及參加社會(huì)公益性勞動(dòng)掛起鉤來,對(duì)無故不接受職業(yè)介紹服務(wù),執(zhí)意逃避就業(yè)的取消領(lǐng)取低保金的資格,避免形成養(yǎng)懶漢的機(jī)制。

3.加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)金發(fā)放管理。失業(yè)保險(xiǎn)必須嚴(yán)格按照法定的項(xiàng)目支出。除此之外,只可以領(lǐng)取女職工失業(yè)期間的生育補(bǔ)助金和解除勞動(dòng)合同的農(nóng)民合同工的一次性生活補(bǔ)助。失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)沒有權(quán)力擅自增減失業(yè)保險(xiǎn)支付項(xiàng)目。實(shí)行嚴(yán)格的失業(yè)金申領(lǐng)程序。失業(yè)金采取社會(huì)化發(fā)放形式。享受失業(yè)待遇的失業(yè)人員每月必須向辦理失業(yè)登記的就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)如實(shí)報(bào)告本人接受職業(yè)技能和就業(yè)指導(dǎo)及再就業(yè)的情況。就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)這些情況進(jìn)行詳細(xì)記載,并委托街道(社區(qū))勞動(dòng)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)情況進(jìn)行核實(shí),社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)憑核實(shí)的情況證明繼續(xù)發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金。失業(yè)人員重新就業(yè)的,應(yīng)當(dāng)在10日內(nèi)通知就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu),及時(shí)停止享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇。用人單位和職工跨地區(qū)遷移,失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系隨之轉(zhuǎn)移。進(jìn)一步細(xì)化就業(yè)標(biāo)準(zhǔn),謹(jǐn)防失業(yè)人員利用體制的空隙,既享受失業(yè)保險(xiǎn)部門發(fā)放的失業(yè)保險(xiǎn)津貼,又在體制外獲取勞動(dòng)報(bào)酬。不符合享受失業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定的條件,騙取失業(yè)保險(xiǎn)金的,由失業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)責(zé)令退還,情節(jié)嚴(yán)重的還要予以處罰。對(duì)濫用職權(quán)、徇私舞弊、造成失業(yè)保險(xiǎn)基金損失的,予以嚴(yán)厲懲處。

4.嘗試建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金制度。為了解決現(xiàn)有失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次過低的問題,提高失業(yè)保險(xiǎn)基金的共濟(jì)功能,可以嘗試在省級(jí)建立失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金。調(diào)劑金的來源可以從各市、縣的失業(yè)保險(xiǎn)基金中按一定比例征集,也可以通過變現(xiàn)一部分國有資產(chǎn)和增加中央和地方財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼等措施來籌集。失業(yè)保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)當(dāng)年征繳的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)不敷使用時(shí),應(yīng)先動(dòng)用歷年結(jié)余,仍然不敷有使用的,可以申請(qǐng)由失業(yè)保險(xiǎn)調(diào)劑金給予適當(dāng)補(bǔ)助,補(bǔ)助后還有缺口,由地方財(cái)政專向補(bǔ)貼。要根據(jù)當(dāng)?shù)厥I(yè)變化情況的預(yù)測(cè),建立失業(yè)保險(xiǎn)基金預(yù)算,合理調(diào)劑失業(yè)保險(xiǎn)基金,保證各地失業(yè)人員都能夠按時(shí)足額領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)金。近期內(nèi),失業(yè)保險(xiǎn)面臨著下崗職工人數(shù)激增和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率上升的巨大壓力。雖然從全局來看,失業(yè)保險(xiǎn)基金不會(huì)出現(xiàn)大面積缺口,但突出的問題是各地區(qū)不平衡。因此,現(xiàn)實(shí)的緊迫需要是盡快建立失業(yè)保險(xiǎn)中央調(diào)劑金,保證困難地區(qū)的支付需求,以推動(dòng)國有企業(yè)下崗職工基本生活保障與失業(yè)保險(xiǎn)并軌順利實(shí)施。

5.依法規(guī)范企業(yè)裁員行為。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營遇到暫時(shí)困難的企業(yè),要引導(dǎo)其與職工進(jìn)行協(xié)商,通過采取適當(dāng)縮短工時(shí)、降低工資獎(jiǎng)金等辦法,穩(wěn)定就業(yè),避免大規(guī)模裁員。對(duì)長期虧損、停產(chǎn)半停產(chǎn)確需裁員的企業(yè),要嚴(yán)格依法規(guī)范裁員行為,依法支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金,妥善處理拖欠的職工債務(wù),不能履行這些社會(huì)保障責(zé)任的企業(yè),不得進(jìn)行裁員。企業(yè)一次性裁員超過50人以上的應(yīng)當(dāng)事先向當(dāng)?shù)卣畧?bào)告。積極推進(jìn)國有大型企業(yè)主輔分離,輔業(yè)改制,剝離企業(yè)辦社會(huì)職能。在企業(yè)內(nèi)部妥善處理和安置分流職工,依法規(guī)范他們的勞動(dòng)關(guān)系。有條件的企業(yè),還應(yīng)當(dāng)給予分流人員再就業(yè)資金扶持。

6.建立失業(yè)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制。嚴(yán)格失業(yè)登記和就業(yè)登錄制度,使失業(yè)和就業(yè)都能夠顯性化。對(duì)已通過各種渠道實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的下崗職工,進(jìn)行就業(yè)登錄,再次失業(yè)時(shí),按政策規(guī)定合并計(jì)算失業(yè)保險(xiǎn)待遇。對(duì)有就業(yè)要求的失業(yè)人員進(jìn)行失業(yè)登記,對(duì)沒有就業(yè)愿望的人員不再進(jìn)行失業(yè)登記。建立失業(yè)預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制,完善失業(yè)統(tǒng)計(jì)。在完成下崗職工向失業(yè)保險(xiǎn)制度并軌的同時(shí),盡早將城鎮(zhèn)失業(yè)統(tǒng)計(jì)與國際通用的失業(yè)統(tǒng)計(jì)辦法銜接。建立勞動(dòng)力抽樣調(diào)查制度,實(shí)行動(dòng)態(tài)分析監(jiān)測(cè),合理確定本地失業(yè)預(yù)警線,制定相應(yīng)的預(yù)案和應(yīng)對(duì)措施,保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

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[責(zé)任編輯:孫 巍]