黃澗秋

摘 要:信訪兼具有監(jiān)督和行政救濟(jì)兩大功能,但在實(shí)踐中更多地承載著救濟(jì)個人權(quán)利、維護(hù)群眾權(quán)益的作用,是我國行政救濟(jì)機(jī)制中重要的一元。信訪在行政救濟(jì)程序方面具有靈活性和多樣性的特征,其權(quán)益救濟(jì)的范圍大于其他行政救濟(jì)程序,但信訪工作機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)體處理權(quán)。信訪與行政復(fù)議之間既存在著分工又呈現(xiàn)出重疊關(guān)系,為了體現(xiàn)法定途徑的優(yōu)先性和提高行政救濟(jì)程序的效率,兩者之間應(yīng)當(dāng)建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞:信訪;行政救濟(jì);功能;程序;行政復(fù)議

中圖分類號: 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號:1002-7408(2009)08-0081-03

“有權(quán)利必有救濟(jì)”,當(dāng)公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)力不法侵害后,法律應(yīng)當(dāng)賦予該公民尋求和獲得救濟(jì)的渠道。隨著《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《信訪條例》等法律法規(guī)的頒布實(shí)施,我國已經(jīng)初步建立了一個多元化的行政救濟(jì)法律機(jī)制。信訪作為我國一種具有深厚歷史淵源的政府活動,它的“救濟(jì)”功能日益突出,越來越多地承載著解決信訪人利益訴求的艱巨任務(wù)。信訪作為行政救濟(jì)法律機(jī)制中重要的一元,需要和其他救濟(jì)程序相互協(xié)調(diào)、有機(jī)配合。只有從行政救濟(jì)的宏觀視野中對信訪的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位,整合各種救濟(jì)制度的功能,信訪工作才能發(fā)揮其在解決行政爭議中的獨(dú)特作用。

一、監(jiān)督與救濟(jì)之間的信訪

我國的信訪制度最初是作為一項(xiàng)群眾性的政治工作而確立的,因此其法律定位一直處于不確定的狀態(tài)。從現(xiàn)行規(guī)范信訪的法律法規(guī)來看,廣義的信訪包括針對所有的國家機(jī)關(guān)以及國有企事業(yè)單位的來信來訪,狹義的信訪僅指針對國家行政機(jī)關(guān)作為特殊行政救濟(jì)的信訪。兩者的區(qū)別表現(xiàn)在訴求對象和處理機(jī)關(guān)上。國務(wù)院于2005年通過的《信訪條例》第2條規(guī)定:“本條例所稱的信訪,是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府、縣級以上政府工作部門反映情況,提出建議、意見或者投訴請求,依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動?！彼鼘⑿旁L的訴求對象和處理機(jī)關(guān)限定在行政機(jī)關(guān),表明了《信訪條例》中的信訪屬于“行政信訪”的范疇。從行政信訪的范疇進(jìn)行引申,《信訪條例》所規(guī)范的信訪活動應(yīng)當(dāng)屬于行政行為的性質(zhì)。

《信訪條例》對于信訪功能的定位是復(fù)合型的,理論上一般認(rèn)為信訪兼具有監(jiān)督和救濟(jì)兩大功能。從《信訪條例》第2條和第14條的規(guī)定看,信訪事項(xiàng)主要包括三種:反映情況;提出建議、意見;投訴請求。提出建議、意見屬于公民行使監(jiān)督權(quán),投訴請求屬于救濟(jì)權(quán)的范疇。反映情況既可能是行使監(jiān)督權(quán)也可能是行使救濟(jì)權(quán)。[1]82投訴請求也稱為求決類信訪,它雖然不是嚴(yán)格的法律用語,但是它的基本含義可以視為申請?zhí)囟ǖ男姓葷?jì)?！缎旁L條例》第17條規(guī)定投訴請求類信訪必須提出特定的請求和事實(shí)、理由,這一點(diǎn)明顯與《行政復(fù)議法》中對當(dāng)事人申請立案的規(guī)定具有共通之處。而從“投訴請求”的字面含義看,它隱含了信訪人對行政機(jī)關(guān)特定行為的申訴,并且對信訪工作機(jī)構(gòu)提出了特定的請求。“投訴請求”所蘊(yùn)含的這些要素使得這種類型的信訪具有行政救濟(jì)的性質(zhì)。與《信訪條例》相比,一些地方性法規(guī)對于信訪的行政救濟(jì)功能的定位更為明確,例如,《北京市信訪條例》第6條將“在自身的合法權(quán)益受到侵害時提出控告和申訴”和“對反映的問題,要求解決或者答復(fù)”作為信訪人權(quán)利的其中兩項(xiàng)。

信訪究竟是以監(jiān)督功能還是以救濟(jì)功能為主?這一問題反映了我國在各個歷史階段對信訪工作不同的指導(dǎo)思想。監(jiān)督功能與救濟(jì)功能均指向有關(guān)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不當(dāng)行為,但是兩者的本質(zhì)區(qū)別在于:行政救濟(jì)應(yīng)當(dāng)是某種經(jīng)投訴發(fā)動的個案處理制度,以使受到行政行為侵犯的相對人能夠自主地行使救濟(jì)權(quán),因此,行政救濟(jì)一定可以起到監(jiān)督行政的作用,但監(jiān)督行政不一定起到行政救濟(jì)的作用。[2]93也就是說,對于信訪的行政救濟(jì)功能來說,信訪人必須是其投訴的行政行為的利害關(guān)系人,信訪人主張其私權(quán)利的存在并尋求信訪渠道的行政救濟(jì)。而監(jiān)督功能指向行政機(jī)關(guān)是否依法行使其職權(quán),它屬于全體公民的政治參與權(quán)的具體體現(xiàn)。

《信訪條例》第1條將立法宗旨確定為:“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系,保護(hù)信訪人的合法權(quán)益,維護(hù)信訪秩序?！彼坪鯖]有對信訪的監(jiān)督功能和救濟(jì)功能進(jìn)行明確的區(qū)分,更沒有在這兩者之間確定主次關(guān)系。這說明了《信訪條例》在信訪功能定位上的模糊性。就其中的“保護(hù)信訪人的合法權(quán)益”而言,該“合法權(quán)益”既可以理解為信訪人意圖通過信訪活動得到救濟(jì)的權(quán)益,又可以理解為信訪人在參與信訪活動中本身所擁有的權(quán)益。這導(dǎo)致人們對信訪功能在理解上的偏差。因此,有學(xué)者提出:一種本來以政治監(jiān)督為初衷的制度,其所設(shè)定的規(guī)范中自然亦明顯呈現(xiàn)出政治監(jiān)督的特性,然而,囿于權(quán)利司法救濟(jì)的不足以及傳統(tǒng)“無訟”、“畏訟”的文化觀念,信訪制度實(shí)際上成為個人權(quán)利救濟(jì)的一種途徑。[3]31國家制定和修改《信訪條例》的初衷是規(guī)范信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)的信訪活動,著眼于使得信訪成為溝通政府與人民信息和意愿的橋梁,但是,信訪人對信訪這一“橋梁”則寄予了更多的期望,期望信訪能夠作為行政救濟(jì)的主要渠道甚至是“最后一道防線”。因此,信訪在實(shí)踐中所承載的社會功能已經(jīng)超出了制度設(shè)計的框架。這樣的偏差的產(chǎn)生主要基于兩個原因:第一,從歷史上看,我國從20世紀(jì)50年代起創(chuàng)立信訪制度在很大程度上就是為了彌補(bǔ)當(dāng)時法律保護(hù)體系的不足,人們長期以來的“青天”意識造成了人們對求助長官意志解決問題的依賴性。第二,從現(xiàn)實(shí)來看,我國現(xiàn)行的行政救濟(jì)程序存在著諸多缺陷,使得人們本來可以通過行政復(fù)議、行政訴訟解決的行政爭議問題轉(zhuǎn)向訴諸信訪渠道。

二、信訪作為行政救濟(jì)程序的特征

與其他行政救濟(jì)程序相比,對于當(dāng)事人來說,信訪在程序、費(fèi)用、救濟(jì)范圍和救濟(jì)效力等方面都具有其他程序不可比擬的優(yōu)點(diǎn)。而這些“優(yōu)點(diǎn)”的根源在于信訪作為一種救濟(jì)程序的非法定性。本文所說的“非法定性”并不是指信訪活動不受到法律的約束,而是指信訪作為一種救濟(jì)程序缺乏一定的確定性和可預(yù)見性。

就可以被救濟(jì)的權(quán)益的范圍而言,信訪事項(xiàng)幾乎是大而無當(dāng)?shù)??！缎旁L條例》第14條列舉的“信訪事項(xiàng)”囊括了行政機(jī)關(guān)或類似組織及其人員的所有職務(wù)行為,并未將信訪事項(xiàng)限定在行政機(jī)關(guān)的違法行為之內(nèi)。信訪中投訴對象的范圍也廣于行政復(fù)議中的被申請人,“職務(wù)行為”的主體不限于行政機(jī)關(guān)及其工作人員。另外,《信訪條例》沒有對屬于“投訴請求”的事項(xiàng)作出特別限定。雖然信訪人在投訴請求中需要提交具體的事實(shí)和理由,但這些事實(shí)和理由不一定指具體行為具有違法性。信訪救濟(jì)的范圍大于其他行政救濟(jì)程序,使得它在這個行政救濟(jì)制度體系中具有補(bǔ)充性和兜底性的特征。很多信訪案件尚未發(fā)展到違法的程度,僅僅是行政機(jī)關(guān)或其人員的工作失誤或行為不當(dāng),在這種情況下,信訪作為一種靈活的、非正式的糾錯機(jī)制,使那些不當(dāng)?shù)男姓袨榧皶r得到更正,避免發(fā)生不必要的沖突和矛盾激化。[4]108

面向我國行政領(lǐng)域的多元糾紛解決機(jī)制,我們需要清理并論證各種糾紛解決機(jī)制的法律屬性、基本步驟與主要技術(shù),而程序問題則是所有糾紛解決機(jī)制的核心。[5]47《信訪條例》并未賦予信訪人、信訪工作機(jī)構(gòu)實(shí)體性權(quán)利和義務(wù),本質(zhì)上屬于解決糾紛的“程序法”,因此,程序性的要求對于信訪活動的重要意義是不言自明的。但是,從總體上看,《信訪條例》對于行政救濟(jì)程序的要求具有靈活性和多樣性的特征,信訪的程序性要求低于其他行政救濟(jì)機(jī)制?！缎旁L條例》第13條要求市、縣兩級政府建立政府主導(dǎo)、社會參與、有利于迅速解決糾紛的工作機(jī)制,依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。這充分說明信訪主體在解決行政糾紛機(jī)制方面的多樣性,而這種多樣性決定了信訪救濟(jì)難以采用統(tǒng)一的程序。

對于信訪來說,因?yàn)樾旁L工作機(jī)構(gòu)事實(shí)上只能是一個傳遞糾紛信息的機(jī)構(gòu),實(shí)際解決糾紛的機(jī)構(gòu)仍然是信訪請求所涉及問題的有關(guān)行政機(jī)關(guān),因此為信訪制定統(tǒng)一的解決糾紛的程序是不可能的。[6]42《信訪條例》第32條規(guī)定:行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)事實(shí)和法律法規(guī)分別對信訪請求作出予以支持、做好解釋工作、不予支持的處理意見。但是,它沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出處理意見的程序。這里的處理意見雖然受到《信訪條例》的規(guī)范,但它在性質(zhì)上仍然屬于一般的具體行政行為,其程序應(yīng)當(dāng)遵照各行政機(jī)關(guān)所固有的行政行為程序要求。同樣的一個投訴請求,可以受理的機(jī)關(guān)包括了兩級以上信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān),在解決的過程中又涉及處理機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和督辦機(jī)關(guān)。信訪程序的靈活性和多樣性一方面為信訪人提供了信訪活動的便利,但同時也在客觀上造成了實(shí)踐中大量的重復(fù)上訪和越級上訪行為的產(chǎn)生。

“事要解決”是所有的信訪部門及其工作人員的理想目標(biāo),它表達(dá)了信訪作為行政救濟(jì)程序的法律效力問題。就信訪工作機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制而言,它在行政救濟(jì)程序中一般僅僅具有“軟權(quán)力”。雖然《信訪條例》賦予了它交辦權(quán)和督辦權(quán),強(qiáng)化了它的工作力度,促進(jìn)問題的解決,但是,在總體上,信訪工作機(jī)構(gòu)在行政救濟(jì)程序中并不擁有對投訴請求實(shí)體問題的處理權(quán)和決定權(quán),實(shí)體問題的處理權(quán)是由有關(guān)行政機(jī)關(guān)享有的。信訪工作機(jī)構(gòu)作出的信訪答復(fù)大多是程序性處理行為,主要是對信訪事項(xiàng)的接收、轉(zhuǎn)送及反饋,一般沒有實(shí)體處分權(quán)。[7]97信訪工作機(jī)構(gòu)不具有直接處理行政救濟(jì)的權(quán)力是基于兩個原因:第一,信訪工作機(jī)構(gòu)的權(quán)力直接作用于有關(guān)行政機(jī)關(guān)的公權(quán)力,而不是信訪人在行政救濟(jì)中所主張的權(quán)利,否則信訪工作機(jī)構(gòu)就擁有超越或取代其他行政機(jī)關(guān)的權(quán)力;第二,信訪工作部門只是政府的內(nèi)設(shè)部門,而不是其他行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)構(gòu)。

三、信訪與行政復(fù)議的分工與銜接

同樣作為行政救濟(jì)程序,信訪與行政復(fù)議制度之間具有最為緊密的親緣關(guān)系。兩者都是行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)程序和自我糾錯方式,兩者都兼具有監(jiān)督和救濟(jì)的雙重功能。信訪與行政復(fù)議在行政救濟(jì)功能上既存在著分工又表現(xiàn)出一定的重疊性和交互性。兩相比較,如果僅僅從規(guī)則之治的角度來衡量各種救濟(jì)方式的話,行政復(fù)議顯然有勝過信訪的一面;但是,如果從解決糾紛、獲得救濟(jì)的角度來看待問題,我們就可以發(fā)現(xiàn)信訪救濟(jì)也還存在著優(yōu)于行政復(fù)議的一面。[8]69從受案范圍看,信訪能受理的投訴請求案件的范圍廣于行政復(fù)議,基本上涵蓋了所有的公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域,不受“違法或不當(dāng)?shù)男姓袨椤钡南拗啤６?信訪所受理的行政行為不受時效的限制,實(shí)踐中,有大量的歷史遺留問題或落實(shí)政策問題被信訪受理。我國有學(xué)者認(rèn)為:對有證據(jù)表明沒有不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定時效的信訪事項(xiàng),應(yīng)該視為信訪人自愿放棄行政復(fù)議權(quán)利或規(guī)避行政復(fù)議,信訪工作機(jī)構(gòu)可以不予受理。[9]24這種觀點(diǎn)值得商榷。超過時效的行政爭議不能申請行政復(fù)議,除非存在不可抗力或其他正當(dāng)理由,這屬于行政復(fù)議法的規(guī)定,但這種行政爭議是否可以信訪,《信訪條例》上并沒有這種禁止性規(guī)定?！缎旁L條例》第21條的基本精神是避免信訪和行政復(fù)議兩種救濟(jì)程序的重疊和沖突,而不是有意將行政復(fù)議作為信訪的前置程序,因此,信訪對于行政復(fù)議的行政救濟(jì)功能具有補(bǔ)充性的作用。

那么,究竟怎樣合理安排信訪與行政復(fù)議在行政救濟(jì)方面的分工問題?《信訪條例》第14、21條要求信訪工作機(jī)構(gòu)對于屬于已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項(xiàng)不予受理并同時告知信訪人行政復(fù)議等法定途徑。這些規(guī)定明確了行政復(fù)議作為“法定途徑”在救濟(jì)渠道選擇上的優(yōu)先性,同時也為信訪工作機(jī)構(gòu)確定了將某些信訪事項(xiàng)“分流”到行政復(fù)議渠道的義務(wù)。如果信訪人已經(jīng)通過行政復(fù)議渠道解決行政爭議,為了避免信訪與行政復(fù)議相互“打架”,從而在行政系統(tǒng)內(nèi)部產(chǎn)生不同的處理結(jié)果,信訪工作機(jī)構(gòu)對這種信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)不予受理。對于信訪人應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議解決的行政爭議,信訪工作機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)不予受理并告知信訪人行政復(fù)議的途徑。這兩個方面的義務(wù)凸顯了行政復(fù)議的優(yōu)先性和信訪的補(bǔ)充性。但是,這在信訪實(shí)踐中操作起來比較困難,實(shí)踐中,仍然出現(xiàn)過信訪三級審查機(jī)構(gòu)受理了依法應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求。信訪工作機(jī)構(gòu)需要信訪人主動告知其已經(jīng)申請行政復(fù)議的事實(shí),但是信訪人為了獲得救濟(jì)的“雙保險”,他不一定愿意主動告知。另外,這還需要信訪工作人員熟稔行政復(fù)議法律知識,能對信訪事項(xiàng)是否屬于行政復(fù)議受理范圍有一個大致準(zhǔn)確的預(yù)判。因此,信訪工作機(jī)構(gòu)與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)之間共同建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制是非常有必要的。我國有些地方已經(jīng)嘗試制訂“關(guān)于將信訪案件移交行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理的規(guī)定”或類似文件,例如,青海省政府辦公廳于2006年8月印發(fā)了《行政復(fù)議與信訪工作聯(lián)系規(guī)則》。

信訪人能否對經(jīng)過信訪途徑處理的信訪事項(xiàng)申請行政復(fù)議?這個問題要從行政復(fù)議的受案范圍以及《信訪條例》本身所規(guī)定的監(jiān)督程序兩個方面進(jìn)行綜合考慮。對信訪事項(xiàng)有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)可以對信訪請求作出支持或不予支持的處理意見。如果有關(guān)行政機(jī)關(guān)不予支持信訪請求,那就意味著該信訪處理意見并沒有改變信訪請求中所針對的原行政行為,在這種情況下,由于有關(guān)行政機(jī)關(guān)沒有創(chuàng)設(shè)一個新的具體行政行為,該處理意見不屬于行政復(fù)議的受案范圍。如果有關(guān)行政機(jī)關(guān)支持信訪請求,那就意味著它改變了原行政行為,為信訪人創(chuàng)設(shè)了新的權(quán)利和義務(wù),從理論上說,信訪人可以針對該信訪處理意見提起行政復(fù)議。但是,既然是有關(guān)行政機(jī)關(guān)支持了信訪人的請求,一般可以推斷信訪人沒有必要因此提起行政復(fù)議,不過,因?yàn)樾碌奶幚硪庖娍赡芙o信訪中的第三人帶來權(quán)利義務(wù)的變化,不排除該第三人對信訪處理決定提出行政復(fù)議。值得注意的是:《信訪條例》第32條雖然規(guī)定了有關(guān)行政機(jī)關(guān)對信訪請求支持或不予支持兩種處理意見,但是在實(shí)踐中不排除有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以部分支持信訪請求,這種處理意見的法律后果是變更了原行政行為,因此,信訪人當(dāng)然可以就此處理意見提起行政復(fù)議。

《信訪條例》第34、35條為信訪人不服處理意見設(shè)置兩層救濟(jì)機(jī)制:信訪人可以請求原辦理行政機(jī)關(guān)的上級行政機(jī)關(guān)對處理意見進(jìn)行復(fù)查和復(fù)核。與行政復(fù)議的“一級復(fù)議原則”相比,信訪的層級監(jiān)督機(jī)制顯得更為復(fù)雜。按照前文所述,信訪人也可以對某些處理意見提出行政復(fù)議,而該行政復(fù)議的受理機(jī)關(guān)可能同時也是信訪處理意見的復(fù)查機(jī)關(guān),那么,這種行政復(fù)議與信訪的復(fù)查復(fù)核機(jī)制如何協(xié)調(diào)?筆者認(rèn)為,信訪的復(fù)查復(fù)核機(jī)制在糾正原處理意見的功能方面與對原處理意見申請行政復(fù)議相互重疊,但是兩者是基于不同法律規(guī)定而產(chǎn)生的不同的行政救濟(jì)程序,信訪的復(fù)查復(fù)核機(jī)制除了具有改變原處理意見的作用以外,還具有監(jiān)督信訪程序本身的作用,為了維護(hù)信訪程序的完整性和避免不同的上級行政機(jī)關(guān)作出不同的處理意見,信訪人在進(jìn)入信訪復(fù)查程序以后,就不應(yīng)當(dāng)再轉(zhuǎn)向行政復(fù)議程序。但是無論如何,以上論述中所包含的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)或信訪復(fù)查復(fù)核機(jī)關(guān)不予受理的情形似乎都缺乏現(xiàn)行法律明確的支撐。復(fù)查復(fù)核程序與行政復(fù)議程序的糾葛關(guān)系在客觀上由于我國的信訪制度和行政復(fù)議制度各自為政而造成,這是立法的缺陷。在實(shí)際操作上看,為了避免信訪人“用足政策”,信訪工作機(jī)構(gòu)在這一方面也應(yīng)當(dāng)與行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建立溝通機(jī)制。

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[責(zé)任編輯:王潤秋]