李樂軍

摘 要:當(dāng)前我國(guó)政府必須充分認(rèn)識(shí)到自己在擴(kuò)大內(nèi)需、刺激消費(fèi)增長(zhǎng)中的重要職責(zé),通過多方面的努力保證內(nèi)需持續(xù)快速地增長(zhǎng)。其中,政府能否合理地供給公共物品就是一個(gè)非常重要的問題。政府應(yīng)采取更強(qiáng)有力的措施構(gòu)建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,以社會(huì)性公共物品供給為主,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對(duì)均衡,避免公共物品供給的過度市場(chǎng)化,實(shí)現(xiàn)政府供給公共物品的合理化。

關(guān)鍵詞:公共物品;供給;合理;內(nèi)需;增長(zhǎng)

中圖分類號(hào): 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-7408(2009)08-0026-02

毫無疑問,面對(duì)國(guó)際金融危機(jī),我們不能過分地依賴出口來促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求應(yīng)成為確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要手段。要刺激我國(guó)消費(fèi)增長(zhǎng),特別是擴(kuò)大居民消費(fèi),需要通過許多方面的共同努力才能達(dá)成,其中政府能否合理地供給公共物品就是一個(gè)非常重要的問題。實(shí)際上,我國(guó)消費(fèi)需求長(zhǎng)期保持在較低水平,而且在金融危機(jī)面前仍然很難拉動(dòng),這與我國(guó)政府公共物品供給中長(zhǎng)期存在的不合理狀況密切相關(guān)。

(一)

由于政府自身存在的特殊性和條件的優(yōu)越性,每個(gè)國(guó)家的政府都承擔(dān)著一定的公共物品供給職能。概括而言,政府提供的公共物品主要有三類:一是政治性公共物品,指與國(guó)家政治性職能相聯(lián)系的公共物品,如行政管理、國(guó)防安全、社會(huì)治安、法律法規(guī)等。二是經(jīng)濟(jì)性公共物品, 指政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的公共物品,如投資經(jīng)營(yíng)國(guó)有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼,以及政府為了調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所做的宏觀調(diào)控、國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、市場(chǎng)監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)信息,等等。三是社會(huì)性公共物品, 指政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持對(duì)就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目提供的公共物品。一般來說,政治性公共物品主要是維持社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展,經(jīng)濟(jì)性公共物品主要是保持經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,社會(huì)性公共物品則主要是促進(jìn)人民生活的改善。顯然,這三類公共物品俱有作用,不可替代。但是,從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展史和現(xiàn)代政府職能演變的規(guī)律來看,政府是逐漸由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的。因此,政府選擇與側(cè)重供給的公共物品,其發(fā)展趨勢(shì)也呈現(xiàn)為從以政治性公共物品為主,逐漸擴(kuò)展成以經(jīng)濟(jì)性公共物品為主,后又過渡到以社會(huì)性公共物品為主。也就是說,政府必須及時(shí)、合理地提供人民廣泛需求的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目方面的公共物品,減輕人民的生活負(fù)擔(dān),增強(qiáng)人民的消費(fèi)能力,不斷提高人民的生活水平,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

就我國(guó)而言,政府供給公共物品也經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變過程。新中國(guó)成立后,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,形成“全能政府”,政府不僅是唯一的公共物品供給主體,而且其供給方式也非常單一,即由政府按指令性計(jì)劃直接生產(chǎn)公共物品提供給社會(huì)。這一時(shí)期,由于我國(guó)生產(chǎn)力水平還很低,政府財(cái)力十分有限,因此,總體上看,國(guó)家對(duì)公共物品的供給屬于低福利水平型,公共物品供給總量嚴(yán)重不足,而且政府是以供給政治性公共物品為主,公共物品種類殘缺不全。十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)實(shí)行改革開放,黨和政府工作重心及時(shí)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。1987年黨的十三大確立了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”為主要內(nèi)容的社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線,圍繞“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變,形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府,政府供給公共物品擴(kuò)展成以經(jīng)濟(jì)性公共物品為主。

不可否認(rèn),這種政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì),在建設(shè)型財(cái)政的推動(dòng)下能夠使我國(guó)經(jīng)濟(jì)在短時(shí)期內(nèi)就迅速發(fā)展起來,以兩個(gè)主要方面為例:一是GDP總量不斷攀升,2008年達(dá)到30.067萬億元(即43333.57億美元),成為僅次于美、日的世界第三大經(jīng)濟(jì)體。二是全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)迅猛,繼2003年突破2萬億元,2005年突破3萬億元,2006年接近4萬億元,2007年突破5萬億元,2003年至2007年五年間,全國(guó)財(cái)政收入累計(jì)約17萬億元,比上一個(gè)五年增加10萬億元,年均增長(zhǎng)22%。[1]然而,由于政府長(zhǎng)期只注重?cái)U(kuò)展經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給,未能適時(shí)過渡到以社會(huì)性公共物品供給為主,因此在不斷擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)性公共物品供給取得巨大成績(jī)的背后卻潛存著許多容易被人們忽視的深層次問題,主要是:第一,政府的缺位使社會(huì)性公共物品供給嚴(yán)重缺乏,城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會(huì)性公共物品供給嚴(yán)重失衡,占全國(guó)人口比例大多數(shù)的民眾實(shí)際上缺乏較高水平的消費(fèi)能力;第二,政府的錯(cuò)位引起社會(huì)性公共物品供給方面過度市場(chǎng)化,民眾不得不應(yīng)付高昂的教育、醫(yī)療、住房等方面費(fèi)用,直接削弱了占全國(guó)人口比例大多數(shù)的民眾僅存的消費(fèi)能力。目前,這些問題已經(jīng)在全球金融危機(jī)沖擊下急需擴(kuò)大內(nèi)需的緊迫時(shí)期暴露無遺。

(二)

當(dāng)前,面對(duì)世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境急劇變化和我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力加大的嚴(yán)峻形勢(shì),政府應(yīng)注重把保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需同改善民生緊密結(jié)合起來,堅(jiān)持把改善民生作為保增長(zhǎng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),把改善民生建立在提高公共物品供給質(zhì)量、優(yōu)化公共物品供給結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上,采取更強(qiáng)有力的措施完善社會(huì)性公共物品的供給,把公共財(cái)政的積極效應(yīng)充分發(fā)揮出來,進(jìn)一步解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題,積極開創(chuàng)和諧社會(huì)新局面。

1.政府應(yīng)當(dāng)以社會(huì)性公共物品供給為主,解除百姓消費(fèi)需求的后顧之憂。長(zhǎng)期以來,政府在社會(huì)性公共物品供給方面重視不夠,嚴(yán)重缺位。政府在社會(huì)性公共物品供給中沒有充分履行職責(zé),許多現(xiàn)實(shí)急需的應(yīng)由政府供給的公共物品生產(chǎn)與提供不足,或者輕易放棄一些本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的社會(huì)性公共物品。政府缺位不僅不能滿足公眾的消費(fèi)需求,而且增加了公眾的負(fù)擔(dān),導(dǎo)致私人在這方面的開支扭曲性增長(zhǎng)。時(shí)下,不少人之所以捂著錢袋不敢消費(fèi),就是因?yàn)橛泻箢欀畱n,尤其在住房、教育、醫(yī)療“三座大山”的壓迫下,在社會(huì)保障不健全的情況下,普通百姓有點(diǎn)錢要么就用于“搬山”,要么就小心存起來,以備失業(yè)、養(yǎng)老之用。毫無疑問,政府必須充分考慮到這種現(xiàn)實(shí),迅速優(yōu)化公共政策的制定和執(zhí)行系統(tǒng),果斷地從以經(jīng)濟(jì)性公共物品供給為主過渡到以社會(huì)性公共物品供給為主。值得肯定的是,當(dāng)前我國(guó)政府已經(jīng)吸取了以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),把改善民生列為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需之首。比如,2008年11月9日國(guó)務(wù)院公布的擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的十項(xiàng)措施中包括了加快建設(shè)保障性安居工程、加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高城鄉(xiāng)居民收入以及加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展等。我們有理由相信,隨著這些方面的建設(shè)和發(fā)展,以及一些稅費(fèi)的減免,公眾的后顧之憂逐漸減少,消費(fèi)需求也就能拉動(dòng)起來。[2]

2.實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對(duì)均衡,形成內(nèi)需增長(zhǎng)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示,2000年最終消費(fèi)率尚為61.1%,到2008年已經(jīng)下降到48.6%,其中居民消費(fèi)率由48%下降到35%左右。[3]一般而言,居民消費(fèi)是最終消費(fèi)的主體,居民消費(fèi)的比例減少,相應(yīng)地,居民消費(fèi)中的農(nóng)村消費(fèi)更是極度減少。多年來我國(guó)不斷呼吁要“擴(kuò)大內(nèi)需,擴(kuò)大消費(fèi)”,但事實(shí)是我們的消費(fèi)率在持續(xù)走低,癥結(jié)在哪里呢?實(shí)際上,這與我國(guó)現(xiàn)行的城鄉(xiāng)有別的公共物品供給不公平問題密切相關(guān)。長(zhǎng)期以來,在重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)思想的指導(dǎo)下,國(guó)家財(cái)政支出更多地傾向于工業(yè)與城市,對(duì)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的公共物品供給的力度較小,形成城鄉(xiāng)之間公共物品供給的嚴(yán)重不均衡格局。城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面有巨大差距,例如,在中小學(xué)義務(wù)教育方面,一直以來農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)普遍低于城市,1997年城市學(xué)生的人均教育經(jīng)費(fèi)為1397元,而農(nóng)村學(xué)生的人均教育經(jīng)費(fèi)僅為316元,城市學(xué)生的人均教育經(jīng)費(fèi)大約是農(nóng)村學(xué)生的4倍,在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)較低的情況下,農(nóng)村義務(wù)教育在師資、教學(xué)設(shè)施及其他條件均較城市差,農(nóng)村從國(guó)家教育投入中受益比城市少得多。[4]在醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面,城鄉(xiāng)之間不僅衛(wèi)生資源存在差別,占全國(guó)人口近70%的農(nóng)村擁有的公共衛(wèi)生資源不足全國(guó)總量的30%,而且衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入也有很大差距,1991-2000年,全國(guó)新增衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入中只有14%投入到農(nóng)村, [5]也就是說4億城市人口享受到的國(guó)家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是9億農(nóng)村人口的5倍多。目前城市社會(huì)保障制度涉及的保障項(xiàng)目已相當(dāng)齊全,而相比之下,農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目十分缺乏。從社會(huì)保障資金水平來看, 1991-2001年,城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國(guó)家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平,而農(nóng)村只有0.18%,城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。[6]事實(shí)證明,這種城鄉(xiāng)不均衡格局,其結(jié)果只會(huì)是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和貧富懸殊進(jìn)一步擴(kuò)大。2008年底,我國(guó)居民儲(chǔ)蓄余額達(dá)到21.8萬億元,人均差不多2萬元人民幣,相比2000年的6.4萬億元,增長(zhǎng)了2.5倍。[3]但這只表明少數(shù)人的財(cái)富在大幅增長(zhǎng),而并不能說明占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民是有錢人,實(shí)際上多數(shù)人的收入或者增長(zhǎng)很少,或者處于相對(duì)下降狀態(tài)。這是個(gè)很危險(xiǎn)的狀態(tài),它在很大程度上壓抑了民眾消費(fèi)的欲望。

毋庸置疑,我們要刺激消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需,就需要全面反思政府的公共物品供給,完善廣大農(nóng)村的公共物品供給體制,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對(duì)均衡。一方面政府應(yīng)切實(shí)提高農(nóng)民的收入水平,增加農(nóng)民收入在國(guó)民收入分配中的比重,改變廣大農(nóng)村低收入、低消費(fèi)的格局;另一方面應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面,提高農(nóng)村社會(huì)保障水平,增強(qiáng)農(nóng)民的自我消費(fèi)能力與積極消費(fèi)傾向,從而形成我國(guó)內(nèi)需增長(zhǎng)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.制約公共物品供給市場(chǎng)化中的種種失范行為,保證內(nèi)需持續(xù)快速地增長(zhǎng)。改革開放以來,隨著我國(guó)行政、經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深化,公共物品供給模式正在由政府壟斷的單一中心治理模式向政府、市場(chǎng)和社會(huì)三維框架下的多中心治理模式轉(zhuǎn)變,除了政府這個(gè)核心供給主體之外,私營(yíng)企業(yè)和第三部門也逐漸成為公共物品的供給主體。市場(chǎng)主體參與公共物品供給實(shí)際上就是公共物品供給市場(chǎng)化(民營(yíng)化)的過程,它在根本上有利于促成我國(guó)公共物品供給的政府主導(dǎo)的多元善治新格局。然而,一些地區(qū)和部門在供給主體多元化的口號(hào)下卻走向了極端,導(dǎo)致公共物品供給領(lǐng)域的過度市場(chǎng)化。比如,我國(guó)各地城市紛紛啟動(dòng)市政公用事業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化改革,相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,目前安徽省40%的公交企業(yè)、50%的供水企業(yè)、80%的燃?xì)馄髽I(yè)的國(guó)有產(chǎn)權(quán)已經(jīng)出讓,深圳市水務(wù)45%的股權(quán)轉(zhuǎn)讓,上海浦東水務(wù)50%的股權(quán)賣掉了,全國(guó)城市50%以上水廠股權(quán)已經(jīng)出讓轉(zhuǎn)讓。[7] 這樣做雖然可以緩解市政公用事業(yè)發(fā)展與政府財(cái)政相對(duì)不足的矛盾,改善公用事業(yè)行業(yè)和企業(yè)相對(duì)落后的經(jīng)營(yíng)狀況。但是,產(chǎn)權(quán)改革后已有相當(dāng)多的政府不再是城市公用事業(yè)的投資主體,公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃也常常落空。這股潮流如果向全國(guó)漫延,不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公益目標(biāo)被弱化,而且直接誘發(fā)民眾減少甚至舍棄消費(fèi)并不斷增加儲(chǔ)蓄。因此,我們應(yīng)避免公共物品供給的過度市場(chǎng)化,政府必須承擔(dān)起必要的公共物品供給職責(zé),對(duì)公共物品供給的市場(chǎng)邊界進(jìn)行合理界定,在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制充實(shí)公共物品供給之時(shí),依法制約公共物品供給中的種種失范行為。只有這樣,才能保護(hù)好廣大民眾的消費(fèi)能力,才能保證內(nèi)需持續(xù)快速地增長(zhǎng)。

總之,在我國(guó)現(xiàn)有的條件下,如要有效地刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需,政府必須充分認(rèn)識(shí)到自己的職責(zé)是應(yīng)以社會(huì)性公共物品供給為主,構(gòu)建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,實(shí)現(xiàn)政府供給公共物品的合理化。

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