霍潤濤

2009年6月27日,一件足以對國家統(tǒng)計工作的未來產(chǎn)生深遠影響,值得載入統(tǒng)計史冊的大事件——《統(tǒng)計法》修訂,歷經(jīng)四年走完所有程序,終于“一錘定音”。人民大會堂,全國人大常委會第九次會議高票通過《中華人民共和國統(tǒng)計法(修訂草案)》。

時間回到26年前,筆者始離校門入行統(tǒng)計,恰逢新中國第一部《統(tǒng)計法》誕生。初識《統(tǒng)計法》,是閱讀張貼于樓道和辦公室的宣傳布告。談不上有多少了解,更沒想過它會與自己后來從事的工作有密切聯(lián)系。及至四年后,北京市統(tǒng)計局法規(guī)制度處正式設(shè)立并調(diào)入,便與之相伴至今,親歷并見證了國家及地方立法的一路兼程。謹擷幾片散碎記憶,以追念北京統(tǒng)計立法的一段過往經(jīng)歷。

■ 艱難啟程

今天看來,談及國家或地方立法話題,恐難以離開當時當?shù)貒曳ㄖ平ㄔO(shè)環(huán)境和統(tǒng)計工作社會認知狀況。1983年的國家《統(tǒng)計法》,形成于共和國成立30多年之后。作為記錄國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展進程的統(tǒng)計工作,直至經(jīng)歷了“大躍進”和“文革”的深刻教訓(xùn),才有了專門立法。而當時處于國家計劃經(jīng)濟向有計劃的商品經(jīng)濟過渡期,統(tǒng)計工作之于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要作用仍未被廣泛認知,立法思維偏于保守,決定了1983年法的“剛”性不足,帶有明顯的歷史局限。

無可否認,1983年《統(tǒng)計法》對于國家統(tǒng)計工作從無法可依到有法可依具有里程碑意義,但也必須正視其“起步晚”、“先天弱”的缺陷,以至在相當長一段時期法律執(zhí)行不力,境遇尷尬。國家統(tǒng)計局適時作出被后來實踐證明是行之有效的決斷——以地方性統(tǒng)計立法彌補國家統(tǒng)計立法之不足,從而推進國家統(tǒng)計立法的進程(后被形容為“農(nóng)村包圍城市”)。從1987年開始,各省(自治區(qū)、直轄市)的地方立法工作迅即啟動。以貴州、山西、湖南等省為代表的地方統(tǒng)計法規(guī)的相繼問世引領(lǐng)并帶動了全國性立法工作的普遍開展。

應(yīng)當說,國家統(tǒng)計立法有今天的日臻完善,凝聚著全國統(tǒng)計工作者的集體智慧和貢獻。各地緊密結(jié)合統(tǒng)計實踐、創(chuàng)建了大量富有特色和實效,被實踐證明“管用”的統(tǒng)計法規(guī)制度。今天當我們翻開修訂一新的《統(tǒng)計法》,可以找出許多構(gòu)建思想淵源于地方統(tǒng)計法規(guī)。

置身于國家統(tǒng)計立法的大環(huán)境,北京統(tǒng)計感受到前所未有的壓力。一方面不斷完善組織機構(gòu)上的準備,于1987年7月成立法規(guī)制度處,至1993年法規(guī)處獨立設(shè)置并充實人員;另一方面,從建處伊始,甚至追溯至更早時期在綜合處,就已在組織力量開始地方法的起草工作。筆者也正是在這一時期開始涉及法制工作。與國家立法經(jīng)歷相似,北京地方立法同樣經(jīng)歷過一段特殊發(fā)展時期。

■ 規(guī)章起步

時值1987年,北京市地方立法與所有兄弟省(自治區(qū)、直轄市)還排在一條起跑線上,同為零起點。但至1994年,全國30個省(自治區(qū)、直轄市),除西藏、海南外,已有22個通過地方人大制定了法規(guī),6個通過地方政府制定了規(guī)章。北京則是少數(shù)制定規(guī)章的地區(qū)之一。

統(tǒng)計規(guī)章與統(tǒng)計法律、統(tǒng)計行政法規(guī)和地方統(tǒng)計法規(guī)同屬統(tǒng)計法的基本形式,但由于分屬不同性質(zhì)、不同級別、不同層次立法機關(guān)制定,效力等級亦有不同。在那個國家以實現(xiàn)“有法可依”為重點的特殊立法時期,地方立法大環(huán)境相對寬松,各地方緊抓機遇,乘勢而上,立法工作迅猛發(fā)展,檔次普遍求高。

當改革的大潮帶來國家社會經(jīng)濟制度的深刻變革,離開法制(治),任何事業(yè),包括統(tǒng)計自身,都將難以為繼的時候,地方統(tǒng)計立法的必要性和迫切性已成為統(tǒng)計部門決策者的共識。在當時立法環(huán)境的制約下,北京市統(tǒng)計局作為全市統(tǒng)計工作的主管機關(guān),明智提出了地方立法分兩步走的設(shè)想。先制定規(guī)章,以此為突破口,待時機成熟,且積累了立法與執(zhí)法兩方面經(jīng)驗后,再行法規(guī)制定。實踐證明,這一決斷完全符合北京市地方統(tǒng)計立法的發(fā)展規(guī)律。如果以時間作為尺度,1989年出臺的統(tǒng)計規(guī)章整整“孕育”兩年,而1994年的地方法規(guī)《北京市統(tǒng)計管理條例》出臺用時僅六個月,且在人大立法程序相對復(fù)雜、立法審查相對“苛刻”的條件下,實現(xiàn)當年立項、當年起草、當年生效、當年施行,可謂“水到渠成”。從實際出發(fā),從規(guī)章入手,走一條具有特色的地方立法之路,實為北京地方立法的獨到之處。而《北京市統(tǒng)計工作管理暫行規(guī)定》作為全市第一部地方統(tǒng)計規(guī)章,也開啟了北京統(tǒng)計人自覺依法管理、規(guī)范統(tǒng)計工作的先河,完成了承接建立地方統(tǒng)計法規(guī)的歷史使命,其立法價值決不亞于其后的地方法規(guī)。

■ 厚積薄發(fā)

迂回、漸進式的立法之路,為北京地方統(tǒng)計法規(guī)的制定奠定了堅固的實踐基礎(chǔ)。各路先行者們的立法嘗試,也為后來者提供了可資借鑒的寶貴經(jīng)驗。1989年和1994年國家統(tǒng)計局連續(xù)兩次聯(lián)合國家監(jiān)察部和國務(wù)院法制局組織開展的全國統(tǒng)計法執(zhí)行情況大檢查,更是為地方法規(guī)盡早提上日程營造了濃厚的立法大環(huán)境。

北京市統(tǒng)計局抓準時機,于1994年及時作出將地方統(tǒng)計規(guī)章升格為法規(guī)的決定,并正式向市政府申請立項。從規(guī)章升格的必要性和迫切性;社會主義市場經(jīng)濟條件下,必須依據(jù)法律、法規(guī),引導(dǎo)、規(guī)范統(tǒng)計工作;必須要把新時期統(tǒng)計工作應(yīng)興應(yīng)革的事以法規(guī)形式予以確認等方面,向市政府和市人大做了充分、詳實的立法論證。特別是1994年全國統(tǒng)計法執(zhí)行情況大檢查反映出來的形形色色導(dǎo)致統(tǒng)計數(shù)據(jù)失實的典型違法案例,為制定法規(guī)提供了有力論據(jù)。市政府、市人大遂積極組織力量,與市統(tǒng)計局組成聯(lián)合起草小組,廣泛開展調(diào)查研究,逐條逐款研究論證可行性和適用性,十易其稿。市政府和市人大的積極介入,推進了立法進程。1994年9月8日,《北京市統(tǒng)計管理條例》正式出臺。從立項到出臺,僅用了半年時間。正如當時一些權(quán)威人士的評說,無論創(chuàng)新性還是前瞻性,無論內(nèi)容還是形式,無論立法技術(shù)還是操作性,《條例》都稱得上是一部較為完備成熟的法制力作。

1994年地方法,圍繞“保障統(tǒng)計資料的真實性、準確性和及時性”的立法宗旨,以統(tǒng)計源頭為切入點,豐富統(tǒng)計管理內(nèi)容,強化行政處罰手段;從統(tǒng)計機構(gòu)、人員以及基礎(chǔ)工作入手,設(shè)置有效的法規(guī)對策和管理措施;強調(diào)義務(wù)與責任的對稱,行為模式與法律后果的嚴謹對應(yīng);借鑒國外立法經(jīng)驗,給予數(shù)據(jù)違法行為全新、科學的定義,以利法律責任的落實。特別是對違法行為單位和個人最高可給予10萬元和1萬元處罰,其責任追究力度位列當時全國之首。

1994年地方法的另一重要貢獻,是“催生”了北京市在全國率先組建專職執(zhí)法檢查機構(gòu)。1995年,一支以市統(tǒng)計局執(zhí)法檢查大隊、18個區(qū)縣執(zhí)法隊為主體,有169人編制的政府統(tǒng)計專職執(zhí)法檢查隊伍正式啟動工作。

■ 新的起點

今天,北京市地方統(tǒng)計法規(guī)頒行已然過去15個年頭。當我們昂揚行進在依法治國和依法行政的時代大潮下,不斷感受到的是國家法治建設(shè)飛躍式的發(fā)展進步?！耙婪⒔y(tǒng)”在今天,已不再是一個艱難命題。統(tǒng)計與法制也不再疏離,結(jié)合得“順理成章”。

我們看到并悟到,新修訂《統(tǒng)計法》對既往統(tǒng)計理念、統(tǒng)計設(shè)計思想、統(tǒng)計組織方式、統(tǒng)計目標以及統(tǒng)計法律體系構(gòu)建所提出的挑戰(zhàn),足以引發(fā)新中國統(tǒng)計史的一場變革。當今統(tǒng)計立法所處的時代,已決非只注重形式上的全面和檔次,決非只以完備性、體系化為目標,而更為注重人本,注重利益平衡,注重社會效果,注重“實際”和“管用”。當下,國家層面的立法正在抓緊建設(shè),未來我們將看到一個以新《統(tǒng)計法》為統(tǒng)領(lǐng),以《統(tǒng)計法實施條例》以及經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)、人口三大普查條例為補充,以《統(tǒng)計違法違紀行為處分規(guī)定》等若干統(tǒng)計行政規(guī)章為延伸的全新的國家統(tǒng)計法體系。

也許,地方法規(guī)會成為過去式,成為一段特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物,但其對北京統(tǒng)計發(fā)展的影響和貢獻、所體現(xiàn)的價值、所綻放的異彩,會永載于統(tǒng)計史冊。