陳　靜　王晨晞

我們目前所追求的政府律師制度與上世紀(jì)80年代恢復(fù)律師制度初期制度持謹(jǐn)慎態(tài)度,甚至存在抵觸情緒。實踐證明,沒有政府法制部門的支持和配合,政府律師工作難以開展。由此,如何協(xié)調(diào)政府律師與政府法制部門的關(guān)系,成為目前在我國建立政府律師制度面臨的一個主要問題。

一、建立我國政府律師制度應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則

1.堅持適度發(fā)展原則。在中國當(dāng)下法律服務(wù)市場不成熟的狀況下,政府律師制度究竟應(yīng)當(dāng)鼓勵發(fā)展還是應(yīng)當(dāng)適度地控制發(fā)展,這是需要我們認(rèn)真思考的問題。筆者以為,在目前政府法制部門存在的情況下,政府律師的發(fā)展空間實際上相當(dāng)有限。但考慮我國政府法制機(jī)構(gòu)面臨的種種困境以及新時期政府依法行政的迫切需求,現(xiàn)階段在我國開展政府律師工作是必要的,但應(yīng)堅持適度發(fā)展的原則,而不應(yīng)過度放開,否則容易產(chǎn)生形式主義和盲目發(fā)展的問題。

2.堅持面向基層原則。司法部《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》規(guī)定,“開展公職律師試點工作的試點范圍應(yīng)限于縣(區(qū))級以上地方”。實踐中,各地轟轟烈烈展開的政府律師試點工作也大都集中于省市級政府部門。然而,考慮我國法治發(fā)展現(xiàn)狀,中央、省市層面的政府法律服務(wù)市場比較規(guī)范,法律人才比較集中,整體素質(zhì)也比較高,因此,對于專業(yè)政府律師的需求并不是非常迫切。而廣大基層政權(quán)單位,包括區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,作為同人民群眾接觸最經(jīng)常、聯(lián)系最直接的依法行政“前沿陣地”,其法治狀況則令人堪憂。雖然縣級政府都配有法制工作機(jī)構(gòu),但基層政府法制機(jī)構(gòu)普遍存在機(jī)構(gòu)不健全,人員配置少、業(yè)務(wù)素質(zhì)低等問題,致使其很難滿足政府依法行政的需求。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法制工作更是出現(xiàn)“空檔”,由于沒有專門的法制工作機(jī)構(gòu),實踐中多由司法員或辦公室兼顧。這樣就導(dǎo)致依法行政的大量具體工作到鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法落到實處。

全面推進(jìn)依法行政,建設(shè)法治政府,重點在基層,難點也在基層。基于此,筆者認(rèn)為,目前政府律師工作的重心應(yīng)該下移。在中國法治最薄弱的基層政府環(huán)節(jié),配備一定數(shù)量的政府律師,對于提高基層政府依法辦事和依法執(zhí)政的能力,切實抓好基層依法行政工作,具有迫切的社會需要和強(qiáng)烈的現(xiàn)實意義。

3.堅持多種模式并行原則。政府律師的組織形式是政府律師執(zhí)業(yè)的載體,在目前我國政府律師試點階段,統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)模式固然在管理上有其優(yōu)越性,但其在操作上的高成本我們也不能忽略。因此,司法部在《試點工作意見》中并沒有對政府律師的組織模式作統(tǒng)一的規(guī)定。實踐中,各地在開展政府律師試點工作過程中,綜合考慮本地方、本部門的實際采取了不同的組織管理模式。筆者認(rèn)為,由于我國經(jīng)濟(jì)狀況和政府機(jī)構(gòu)組成的本身情況較為復(fù)雜,這些形式多樣的政府律師組織模式在我國政府律師制度試點階段有其存在的合理性,對于實踐中各地創(chuàng)造出來的政府律師的制度不同的模式,主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵其在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上不斷完善,使之更加有效地服務(wù)于政府及其部門。

二、構(gòu)建我國政府律師制度的路徑設(shè)想

鑒于政府機(jī)構(gòu)改革往往牽一發(fā)而動全身,實施起來困難重重,筆者認(rèn)為,建立我國政府律師制度可考慮分兩步走:

1.近期設(shè)計。建立政府律師制度,應(yīng)圍繞我國建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制目標(biāo)和“精簡、統(tǒng)一、效能”的機(jī)構(gòu)改革原則,充分考慮對政府法律服務(wù)資源的優(yōu)化整合,做到既能使之發(fā)揮最大作用,又不因動作過大而無法推進(jìn)?？紤]到目前政府法制工作的現(xiàn)實困境和我國政府法律服務(wù)資源狀況,筆者認(rèn)為現(xiàn)階段開展政府律師工作可采用如下模式:以現(xiàn)有政府法制機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ),搭建政府律師發(fā)揮作用的平臺。在組織構(gòu)建上可以考慮在保留政府法制機(jī)構(gòu)的同時,采取政府雇員制的方式,適當(dāng)吸收部分社會執(zhí)業(yè)律師充任政府律師,履行政府律師的職責(zé)。為了保證政府律師服務(wù)的專門性,需要對其禁止執(zhí)業(yè)行為作出規(guī)定,即凡被聘用為政府律師的社會律師自受聘之日起,不得在律師事務(wù)所及其他法律服務(wù)機(jī)構(gòu)兼職,不得以律師身份辦理本單位以外的訴訟與非訴訟案件。為了實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ),共同為政府提供優(yōu)高效的法律服務(wù),應(yīng)該對現(xiàn)有政府法制部門的職能進(jìn)行整合并在政府法制工作機(jī)構(gòu)與政府律師之間重新配置:由法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府規(guī)范性文件的起草、審查;負(fù)責(zé)指導(dǎo)政府組成部門對法律法規(guī)的貫徹實施;協(xié)調(diào)部門間的行政執(zhí)法活動,開展執(zhí)法監(jiān)督。政府律師主要負(fù)責(zé)代理政府參加訴訟、仲裁活動;為政府招商引資等重大經(jīng)濟(jì)項目的談判提供法律咨詢,并對其合法性進(jìn)行論證;草擬、修改政府簽訂或?qū)徟母鞣N合同。

2.遠(yuǎn)期規(guī)劃。(1)健全和完善相關(guān)法律法規(guī),為政府律師制度提供法律保障修改《律師法》,制定《政府律師工作條例》,使政府律師制度步入規(guī)范化、法制化的軌道?！堵蓭煼ā肥且?guī)范我國律師制度的基本法律,政府律師制度的建立必需得到法律上的認(rèn)可。因此,為了回應(yīng)實踐的發(fā)展,《律師法》應(yīng)將政府律師納入其調(diào)整的范圍,通過對相關(guān)條文進(jìn)行修改,對政府律師制度作出宏觀性、指導(dǎo)性的規(guī)定,使政府律師制度的建立有法可依。而對于政府律師的具體的管理規(guī)定以及行為規(guī)則可以采用單行法規(guī)的形式加以明確。相關(guān)部門可以在總結(jié)政府律師試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上制定《政府律師工作條例》,作為對《律師法》中關(guān)于政府律師制度的細(xì)化和補(bǔ)充,明確政府律師的職責(zé)、權(quán)利義務(wù)、組織形式和管理體制,為政府律師制度的建立與發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。

(2)探索適宜的組織管理形式,推進(jìn)政府律師規(guī)范化發(fā)展。建立政府律師制度應(yīng)著眼于政府法制工作的長遠(yuǎn)建設(shè),從政府法制工作機(jī)制的協(xié)調(diào)性、科學(xué)性和有效性考慮,統(tǒng)籌規(guī)劃和全面整合政府法律事務(wù)辦理機(jī)構(gòu)。在各級政府法制部門的基礎(chǔ)上,通過嚴(yán)格規(guī)范政府法制部門工作人員準(zhǔn)入制度,對現(xiàn)有政府現(xiàn)法制部門和法制工作力量進(jìn)行重構(gòu),逐步實現(xiàn)政府律師對法制工作力量的“置換”,進(jìn)而建立統(tǒng)一而精簡的政府大力發(fā)展政府律師隊伍建立與社會律師同步的專業(yè)評價體系。允許政府律師與社會律師一樣參加職稱評聘、授予有關(guān)的專業(yè)稱號、享受與社會律師相同的執(zhí)業(yè)待遇,與此同時,暢通政府律師與社會律師的互換渠道,政府律師可以辭去公職轉(zhuǎn)為社會執(zhí)業(yè)律師,社會執(zhí)業(yè)律師也可以被錄用或任命為政府律師。政府律師申請專為社會律師時,擔(dān)任政府律師的經(jīng)歷計入執(zhí)業(yè)年限。

建立政府律師的教育培訓(xùn)及交流機(jī)制。加強(qiáng)政府律師的崗前培訓(xùn)、繼續(xù)教育以及交流機(jī)制建設(shè)。各地律師協(xié)會負(fù)責(zé)政府律師的培訓(xùn)培訓(xùn)、交流、研討和進(jìn)修等工作。政府律師加入律師協(xié)會,接受律師協(xié)會的統(tǒng)一培訓(xùn)與業(yè)務(wù)指導(dǎo),參與各種業(yè)務(wù)培訓(xùn)和信息交流。除了律師協(xié)會的培訓(xùn)外,各地司法行政機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)本地的實際組織相關(guān)的培訓(xùn)和經(jīng)驗交流,以促進(jìn)政府律師執(zhí)業(yè)水平的不斷提高?！?編輯/李舶)