王書武　劉　穎

[摘 要]:高等學(xué)校學(xué)生,是特定的學(xué)生群體,需要學(xué)校保護(hù)的受教育權(quán)和其他權(quán)利的范圍相對廣泛。高等學(xué)校學(xué)生的申訴權(quán)是一種要求權(quán),是其權(quán)益受到侵害后主張撤銷或變更有關(guān)決定的權(quán)利,高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)切實保障學(xué)生申訴權(quán)的有效行使。

[關(guān)鍵詞]:高等學(xué)校學(xué)生 申訴權(quán) 保障

《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》),確認(rèn)了學(xué)生在接受教育過程中其合法權(quán)益受到侵害時,依法享有申訴權(quán)。高等學(xué)校學(xué)生是成年受教育者,在接受教育的過程中,需要保護(hù)的受教育權(quán)、人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的范圍相對廣泛,如轉(zhuǎn)學(xué)轉(zhuǎn)專業(yè)權(quán)、選修其他專業(yè)課程權(quán)等,并享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)等政治權(quán)利。教育部2005年《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》(以下稱《學(xué)生管理規(guī)定》)較為詳細(xì)規(guī)定了高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的行使程序。近年來,人們普遍關(guān)注高等學(xué)校學(xué)生受教育權(quán)的保障,但針對高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)保障關(guān)注較少,而該領(lǐng)域有許多問題值得研究。

依據(jù)現(xiàn)行法律,對高等學(xué)校學(xué)生申訴處理,實行學(xué)校和省級教育行政部門二級申訴制度,高等學(xué)校作為一級申訴處理機(jī)構(gòu),進(jìn)一步規(guī)范申訴處理活動,加強學(xué)生申訴權(quán)的保障,有利于維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益,提高學(xué)校管理水平,構(gòu)建和諧的校園。

一、高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)概念的厘定

高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)是學(xué)生在接受教育的過程中,不服高等學(xué)校作出的處分決定,或者認(rèn)為高等學(xué)校在學(xué)生管理過程中針對特定人和事項做出的行政決定,侵犯了自己的受教育權(quán)、人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),依法向高等學(xué)校或?qū)W校所在地省級教育行政部門提出主張,要求高等學(xué)?；蚴〖壗逃姓块T復(fù)查學(xué)校的具體行政行為或復(fù)查決定的合法性,變更或撤銷學(xué)校具體行政行為的權(quán)利。

高等學(xué)校學(xué)生依據(jù)選舉法和其他行政法律法規(guī),在選舉或其他活動中的申訴行為,是以公民身份行使申訴權(quán),被申訴人是學(xué)校以外的行政機(jī)構(gòu)或法律法規(guī)授權(quán)的組織,故不在討論之列。

高等學(xué)校是指在現(xiàn)行高等教育體制下,依法設(shè)置的公辦或民辦普通高等學(xué)校和承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)。

高等學(xué)校的具體行政行為是指依據(jù)法律法規(guī)授權(quán),在管理活動中學(xué)?；?qū)W校工作人員行使行政職權(quán),針對特定的人(學(xué)生),就特定的具體事項,作出的有關(guān)該人權(quán)利義務(wù)的單方行為。

二、高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)學(xué)校保障的涵義

受教育權(quán)的相對方有國家、學(xué)校、父母、社會,而高等學(xué)校學(xué)生的申訴權(quán)的相對方則相對簡潔,依據(jù)現(xiàn)行的法律,其相對方是國家和高等學(xué)校。國家對高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的保障,體現(xiàn)在立法保障、執(zhí)法監(jiān)督和國家行政機(jī)構(gòu)依法對學(xué)生申訴的救濟(jì)等方面。

高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)學(xué)校保障是指高等學(xué)校依據(jù)法律規(guī)定,以積極的作為,公平公正地處理學(xué)生對學(xué)校具體行政行為的申訴,確保在接受教育過程中的學(xué)生申訴權(quán)得以完整、充分、合理地實現(xiàn),以維護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益。

高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)學(xué)校保障的特點:(1)保障高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)是高等學(xué)校必須履行的義務(wù)?！督逃ā泛汀秾W(xué)生管理規(guī)定》都規(guī)定高等學(xué)校要依法保護(hù)學(xué)生的申訴權(quán),這是高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù);(2)高等學(xué)校處理學(xué)生的申訴是依法行使行政職權(quán),高等學(xué)校對學(xué)生申訴作出復(fù)查決定具有約束力;(3)這項義務(wù)和權(quán)力的產(chǎn)生是以學(xué)生和高等學(xué)校之間存在教育法律關(guān)系為基本前提的。高等學(xué)校為維持紀(jì)律與秩序,對違反一定義務(wù)者所采取的管教措施而行使懲戒權(quán)(行政處分權(quán)),為管理、組織和控制學(xué)生行為確認(rèn)秩序行使行政決定權(quán),這些具體行政行為如果侵害了學(xué)生受教育權(quán)、人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán),權(quán)利主體則會提出申訴,主張權(quán)利,高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)行使申訴處理權(quán),履行保障義務(wù)。

三、高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)主體的資格和范圍

教育法規(guī)定受教育者享有針對受教育過程中學(xué)校的具體行政行為提出申訴或者提起訴訟的權(quán)利。一般意義上理解,高等學(xué)校學(xué)生作為特定的學(xué)生群體依法享有申訴權(quán),明確這個特定群體的主體資格和范圍,就是明確什么人哪些人在教育法規(guī)定的權(quán)益受到侵害時,依法可以提出申訴。

1.高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的主體資格條件:(1)國籍條件,高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)是中國公民;外國人或無國籍人在中國高等學(xué)校學(xué)習(xí)的,一般按照國際慣例給予國民待遇或最惠國待遇,他們可以享有中國公民享有的民事權(quán)利,并應(yīng)當(dāng)適用中國締結(jié)或加入的多邊或雙邊國際條約;(2)學(xué)籍條件,在中國境內(nèi)依法設(shè)置的高等學(xué)校有學(xué)籍關(guān)系。學(xué)籍關(guān)系自發(fā)出錄取通知(入學(xué)通知)時始,至發(fā)給學(xué)業(yè)證書(學(xué)歷證書)、學(xué)位證書離開學(xué)?；虮唤K止學(xué)籍關(guān)系并生效時止?；诜梢?guī)定和其他原因,軍事院校,香港、澳門以及臺灣的高等學(xué)校不在討論之列。

2.高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)主體范圍。根據(jù)資格條件的限定,其范圍應(yīng)界定為在高等學(xué)校接受高等教育的受教育者,包括全日制本?？茖W(xué)生(預(yù)科生)、研究生(碩士、博士學(xué)位研究生和研究生班研究生等)、進(jìn)修生以及訪問學(xué)者;或者以函授等非全日制方式學(xué)習(xí)的學(xué)生。在地方普通高等學(xué)校培養(yǎng)的國防生依據(jù)《關(guān)于建立依托普通高等教育培養(yǎng)軍隊干部制度的決定》和普通高等院校學(xué)生管理規(guī)定管理。

四、高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的性質(zhì)和權(quán)利要素

申訴權(quán)作為高等學(xué)校學(xué)生所享有的一項重要權(quán)利,權(quán)利性質(zhì)具有多維性,主要權(quán)利要素的構(gòu)成亦有特殊性。

1.高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)是一項憲法性質(zhì)的權(quán)利。申訴、控告的權(quán)利是憲法規(guī)定的公民享有的基本權(quán)利之一,依據(jù)憲法,《教育法》將申訴權(quán)作為受教育者享有的權(quán)利加以明確,高等學(xué)校學(xué)生作為受教育者和公民,依法享有申訴權(quán)。這項權(quán)利是法定而神圣的,尊重和保障高等學(xué)校學(xué)生的申訴權(quán)是十分必要的。

2.高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)是一項相對權(quán)利。高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)與物權(quán)不同,申訴權(quán)的實現(xiàn)不是依賴不特定人的不作為來實現(xiàn)的,而是需要同時具備三個條件:(1)自己積極的作為;(2)有特定的法律規(guī)定的義務(wù)人;(3)特定義務(wù)人的積極作為,申訴權(quán)的相對性說明特定義務(wù)人保障行為的重要性。

3.高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)是一項程序性的權(quán)利。所謂程序性的權(quán)利是要求權(quán)和起訴權(quán),學(xué)生的申訴權(quán)是要求相對方依照法定程序作出具體行政行為的權(quán)利,學(xué)生申訴的基本條件有四個方面:(1)學(xué)生認(rèn)為學(xué)校的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益;(2)其權(quán)益所受的侵害在教育法律規(guī)定的范圍內(nèi);(3)有被申訴人;(4)要求遵循一定的法定程序。高等學(xué)校學(xué)生申訴的被申訴人和具體行政行為的權(quán)力人具有主體同一性,決定學(xué)校保障的復(fù)雜性。

4.高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的權(quán)力要素。權(quán)利的利益、主張、資格、權(quán)能和自由等五個要素中,高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的權(quán)利要素主要表現(xiàn)為利益、資格和主張,作為一種程序性權(quán)利,向相對方提出作為與不作為的要求和資格則顯得更為重要。因此對程序性法律文本規(guī)范和如何執(zhí)行規(guī)范的要求是嚴(yán)格的。

五、高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)保障中的學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系

高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)的主體和相對方是確定具體的,而且地位不平等,所以,申訴法律關(guān)系是權(quán)利義務(wù)主體確定的相對性、隸屬型法律關(guān)系,而且具有非訴訟、程序性含意。

1.高等學(xué)校學(xué)生作為申訴權(quán)利主體,是申訴法律關(guān)系的提起人。申訴法律關(guān)系是一種程序性法律關(guān)系,這種法律關(guān)系的產(chǎn)生非因法律事件而是因為法律行為,既學(xué)生認(rèn)為學(xué)校具體行政行為而侵害自己的合法權(quán)益時,依法要求行為人撤銷或變更具體行政行為引起的,但是這個法律關(guān)系的本質(zhì)是實體利益的對立。而學(xué)生積極的申訴行為,是申訴權(quán)利實現(xiàn)的重要因素,也是申訴法律關(guān)系發(fā)展的促進(jìn)因素,從這個意義上講,學(xué)生作為申訴權(quán)利主體具有決定作用。

2.高等學(xué)校作為申訴權(quán)力主體,是申訴法律關(guān)系中利益的決定者。依照現(xiàn)行法律規(guī)定,高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)成立“學(xué)生申訴處理委員會”,按照法定的時效期限作出復(fù)查決定,在處理申訴的過程中,學(xué)校作為強勢主體,可以行使權(quán)力并造成依法可以推定的結(jié)果:(1)學(xué)生申訴處理委員會對申訴處理活動具有組織、指揮權(quán),盡管這個權(quán)力必須依法行使;(2)申訴的復(fù)查決定由學(xué)生申訴處理委員會作出,其做出的決定將影響到申訴權(quán)利主體的利益,并決定其主張能否實現(xiàn),盡管其決定也必須依法作出。因而,高等學(xué)校的申訴處理過程和復(fù)查決定對申訴人的利益有深刻影響。

3.兩者之間的關(guān)系本質(zhì)上是權(quán)利和權(quán)力的對立與平衡。(1)權(quán)利與權(quán)力沖突的根源。權(quán)利主體與權(quán)力主體之間的法律關(guān)系具有復(fù)雜性的特點,學(xué)生和高等學(xué)校之間存在教育法律關(guān)系,同時,也存在管理與被管理的不平等的行政法律關(guān)系。在高等學(xué)校,我們把這種管理關(guān)系直接描述成學(xué)生管理,“一般指學(xué)?；蚪逃姓块T因履行教育職能,將學(xué)生的各方面的行為或活動進(jìn)行組織、規(guī)范和控制等的總稱”,不平等的法律地位是兩個主體之間權(quán)利與權(quán)力沖突的根源。(2)權(quán)力主體行使行政處分權(quán)和行政決定權(quán)是對立的直接原因。權(quán)力主體意在按照確定的目的“組織、規(guī)范和控制”學(xué)生的行為和活動,如果權(quán)力主體行使處分權(quán)、決定權(quán),將構(gòu)成對學(xué)生權(quán)益的損益。權(quán)力主體違法具體行政行為會侵害權(quán)利主體利益,這是在高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)利保障中學(xué)生與高等學(xué)校關(guān)系對立的直接原因。(3)依法合理處理申訴,是消弭學(xué)生與高等學(xué)校之間對立關(guān)系的決定因素,處理程序和復(fù)查決定的合法性,可以使權(quán)利主體理智地接受利益改變的結(jié)果,而合理性則會消除權(quán)利主體態(tài)度和情緒的失衡。依法合理地處理申訴可以消弭學(xué)生與高等學(xué)校之間的對立,達(dá)成平衡。

六、完善高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)學(xué)校保障的思考

學(xué)校依法處理申訴并作出復(fù)查決定的規(guī)定,是高等學(xué)校學(xué)生兩級申訴制度的重要組成部分,是教育法規(guī)定的學(xué)生受教育權(quán)救濟(jì)制度的重要內(nèi)容。高等學(xué)校學(xué)生申訴權(quán)學(xué)校保障的必要性、重要性和復(fù)雜性以及制定執(zhí)行程序性法律規(guī)范的嚴(yán)肅性,客觀上要求完善保障的程序性規(guī)范并能有效地適用規(guī)范。

1.正視現(xiàn)行教育法律規(guī)定中有關(guān)申訴內(nèi)容的沖突與規(guī)范的缺失。《教育法》規(guī)定了受教育者具有申訴權(quán)利和申訴的范圍,受教育者申訴的內(nèi)容具有相對廣泛性,根據(jù)第四十二條“對學(xué)校給予的處分不服向有關(guān)部門提出申訴,對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟”的規(guī)定,其申訴范圍“不僅包括學(xué)生在接受教育過程中應(yīng)享有的受教育權(quán)、升學(xué)權(quán)、公正評價權(quán)、隱私權(quán)、名譽權(quán)和榮譽權(quán),而且還包括其他人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。”《中華人民共和國高等教育法》(以下稱《高等教育法》)原則規(guī)定了“高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益,受法律保護(hù)”。但是教育法律體系中部門規(guī)章層級的《學(xué)生管理規(guī)定》對申訴的范圍作了限制,第六十條規(guī)定只“受理學(xué)生對取消入學(xué)資格、退學(xué)處理或者違規(guī)、違紀(jì)處分的申訴”,即只允許對消入學(xué)資格、退學(xué)的行政決定和給予警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍等行政處分決定提出申訴?！秾W(xué)生管理規(guī)定》對適用主體范圍也作了限制性規(guī)定,第二條將適用該規(guī)定的高等學(xué)校的受教育者限定為“接受普通高等學(xué)歷教育的研究生和本科、?？?高職)學(xué)生”,將實際存在的接受非普通高等學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育的學(xué)生排斥出主體之外。而且國家沒有針對非普通高等學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育學(xué)生的管理規(guī)范,上述規(guī)定與上位法沖突而且規(guī)范有缺失,需要依照《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的規(guī)定作出處理。

在現(xiàn)行法律框架下,學(xué)校應(yīng)當(dāng)按照《學(xué)生管理規(guī)定》的申訴范圍和主體范圍受理學(xué)生的申訴。第五十九條至第六十四條規(guī)定了學(xué)校告知可以申訴和申訴期限的義務(wù)、學(xué)校成立專門處理申訴機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)人員構(gòu)成、受理范圍、申訴的形式條件、處理時效和省級教育行政部門處理申訴權(quán)力以及時效等內(nèi)容。但是沒有規(guī)定處理委員會的人數(shù)結(jié)構(gòu)、審議程序、作出復(fù)查決定的程序和監(jiān)督程序,這些規(guī)范的缺失,影響公正、有效地處理學(xué)生的申訴。

2.在法治的原則下規(guī)范高等學(xué)校行使內(nèi)部行政職權(quán)。就是通過規(guī)則治理來規(guī)范和約束高等學(xué)校行政管理行為,通過制定管理規(guī)則對學(xué)校行為準(zhǔn)則予以明確。在現(xiàn)行法律規(guī)范下,學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法完善學(xué)校保障學(xué)生申訴權(quán)的規(guī)章制度?！陡叩冉逃ā返?1條賦予高等學(xué)校校長有制定學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度的權(quán)力,學(xué)校可以補充制定有關(guān)學(xué)生申訴處理的規(guī)章制度,并應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)確定性、合法性、聯(lián)系性和簡明性的要求。學(xué)校的規(guī)章制度需要進(jìn)一步規(guī)范的內(nèi)容:(1)學(xué)生申訴處理委員會的構(gòu)成成分和人數(shù)?！秾W(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定學(xué)生申訴處理委員會由“學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表”組成,沒有規(guī)定構(gòu)成人數(shù)。應(yīng)當(dāng)有構(gòu)成人數(shù)的規(guī)定,構(gòu)成人數(shù)必須是單數(shù);構(gòu)成人員應(yīng)當(dāng)有學(xué)校的法律顧問,并且所有成員與申訴案件沒有利害關(guān)系;委員會成員由具備資格者擔(dān)任,并多于15人;(2)實行一案一組制度,每案由5人組成案件處理組在委員會領(lǐng)導(dǎo)下工作,學(xué)生和學(xué)?？梢愿髦付ㄆ渲械?人,組長可以由學(xué)校的法律顧問擔(dān)任;(3)聽證制度,既受理學(xué)生書面申訴后,在規(guī)定審理時效期限內(nèi)舉行聽證會。將舉行聽證會列為學(xué)生申訴處理委員的職責(zé),聽證過程中,相關(guān)人員可以就學(xué)校的決定發(fā)表意見,以明晰案件的情況;(4)調(diào)查制度,申訴處理委員會的案件處理組在事實有爭議的情況下,應(yīng)當(dāng)重新調(diào)查,明確事實;(5)案件處理組的合議制度和復(fù)查決定的表決制度。案件處理組在討論案件時,全體成員應(yīng)當(dāng)獨立發(fā)表意見;在形成復(fù)查決定時,每人一個表決權(quán),集體簡單多數(shù)表決通過,表決意見要記錄在案;(6)委員會成員的責(zé)任追究制度。為了保證委員會成員認(rèn)真履行職責(zé),避免疏于職守和蓄意枉法,侵害學(xué)生的合法權(quán)益,影響學(xué)校的聲譽,學(xué)校應(yīng)當(dāng)追究有過錯成員的責(zé)任,依法作出處理,以維護(hù)學(xué)生權(quán)利和學(xué)校的利益。

3.加強二級申訴制度中教育行政部門對學(xué)校處理申訴活動的監(jiān)督?！秾W(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定了學(xué)生對學(xué)校復(fù)查決定有異議時,向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出申訴的時效和形式條件以及處理的時效等內(nèi)容,這是學(xué)生申訴救濟(jì)渠道中最后環(huán)節(jié),學(xué)校處理學(xué)生的申訴,是自身的監(jiān)督,其有效性是不充分的,省級教育行政部門應(yīng)當(dāng)規(guī)范處理學(xué)生申訴的規(guī)章制度,加強對學(xué)校的監(jiān)督,公正維護(hù)學(xué)生和學(xué)校的合法權(quán)益。

有學(xué)者提出,在“教育行政部門申訴處理后,還應(yīng)該為學(xué)生提供進(jìn)一步的救濟(jì)——行政復(fù)議”的構(gòu)想。有幾點值得探討:(1)如果可以繼續(xù)申請行政復(fù)議,那么就打破了行政復(fù)議不干預(yù)組織內(nèi)部行政處分權(quán)和人事任免權(quán)的原則。(2)現(xiàn)行有關(guān)行政復(fù)議的法律規(guī)定“申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的”,可以申請行政復(fù)議。依照有關(guān)司法解釋的規(guī)定,學(xué)?？梢粤袨楸簧暾埲?。但是,申訴和申請行政復(fù)議是平行的救濟(jì)制度,而不是連續(xù)救濟(jì),而且在受理范圍上有交叉,并缺乏可操作的規(guī)范。(3)依據(jù)《教育法》的規(guī)定,學(xué)生的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)受到侵害,可以通過提起訴訟(而非申訴)實現(xiàn)對自己權(quán)利的救濟(jì),但依照現(xiàn)行行政訴訟法律的規(guī)定,學(xué)校未依法保護(hù)學(xué)生受教育權(quán)沒有被納入行政訴訟范圍,那么,就“要擴(kuò)大學(xué)校糾紛的訴訟范圍”。這些都需要有立法機(jī)構(gòu)依據(jù)《立法法》規(guī)定的程序修改現(xiàn)行的法律。

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