高爾坦

在對世界貿(mào)易組織(以下簡稱WTO)的研究中,發(fā)展中國家在其中扮演的角色和可能的境遇,格外受到國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)界與法學(xué)界的關(guān)注。

在國際貿(mào)易中,一國談判籌碼的多少主要取決于一國的市場大小,發(fā)展中國家必然處于弱勢地位。WTO的爭端解決機制(Dispute Settlement Mechanism,簡稱DSM)被很多學(xué)者認(rèn)為是多邊貿(mào)易體制“皇冠上的明珠”,WTO的首位總干事Renato Ruggiero曾把它視為是“對發(fā)展中國家平等貿(mào)易地位的重要保證”。這樣的期待反映了自由主義國際關(guān)系理論中的一個傳統(tǒng)思維,即是引入一個有法律效力的、采取第三方仲裁模式的機制,會使較小、實力較弱的國家獲益。

在WTO的爭端解決機制中,實際作用的是WTO的上訴機構(gòu)(The Appellate Body),它在爭端裁定中扮演著仲裁角色。由于它對爭端解決過程中所有程序性問題具有決定權(quán),又是機制的“改革發(fā)動機”。WTO上訴機構(gòu)推出了三項主要措施:第三方參與爭端解決、引入“法庭之友”機制、允許律師代訴。

在WTO爭端解決機制下,發(fā)展中國家利益的確獲得了一系列的維護(hù),但是在很多的時候體現(xiàn)出來的,它們實際上的處境依然是弱勢。本文從國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角,從對WTO爭端解決機制的幾項主要措施進(jìn)行解剖分析入手,探尋發(fā)展中國家在程序性問題和實質(zhì)性問題上處于弱勢的根源。

一、 “上訴機構(gòu)”:發(fā)展中國家可以獲益但障礙依然多多

在繼承關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)下的專家組程序的基礎(chǔ)上建立起來的WTO爭端解決機制,其最重要的創(chuàng)新即是“上訴機構(gòu)”的設(shè)立。上訴機構(gòu)扮演著WTO“最高法院”的角色,成為WTO爭端解決機制“司法性”的權(quán)威機構(gòu)。上訴機構(gòu)的決策實行反向協(xié)商一致的方法,即只有在全體成員都反對的情況下,裁決結(jié)果才不予通過,這實際上就意味著上訴機構(gòu)的裁決是自動通過的。

上訴機構(gòu)主要行使兩方面的權(quán)力。首先,上訴機構(gòu)被授權(quán)可以獨立制定爭端解決過程中的程序性規(guī)則。其次,當(dāng)處于爭端中的一國政府對爭端解決過程中的程序性事項提出質(zhì)疑并上訴時,上訴機構(gòu)擁有最終解釋權(quán),并且這一解釋會馬上具有法律約束力。在某些程序性規(guī)定存在缺陷或模糊的情況下,上訴機構(gòu)的這一權(quán)力就顯得格外重要。

從理論上分析,發(fā)展中國家應(yīng)當(dāng)是WTO爭端解決機制的受益者。國際關(guān)系學(xué)認(rèn)為,公正的國際組織是限制與平衡國際體系中權(quán)力分配不均的有效工具。一般來說,即便是實力最雄厚的大國也不敢冒著兩敗俱傷的危險而公然對抗WTO上訴機構(gòu)的裁決結(jié)果。所以,發(fā)展中國家可以通過利用WTO裁決的公信力在爭端解決中維護(hù)自身的利益。

在現(xiàn)實中,發(fā)展中國家確實在運用WTO爭端解決機制維護(hù)本國的利益。有的學(xué)者運用統(tǒng)計學(xué)進(jìn)行了一項實證研究,考察發(fā)展中國家參與的案件數(shù)量是否較烏拉圭回合之前有所增加。統(tǒng)計的結(jié)果是:1994年前的爭端案件總共278起,其中由發(fā)展中國家提出的為28起,占10%;而1995至2007年間,爭端解決機構(gòu)共受理爭端306起,其中由發(fā)展中國家提起的為120起,占39.2%。問題是,發(fā)展中國家要通過WTO爭端解決機制維護(hù)本國的利益,還面臨著諸多障礙。

首先,國際貿(mào)易體系本身的結(jié)構(gòu)性不平等,客觀上限制著發(fā)展中國家運用WTO爭端解決機制維護(hù)本國利益的積極性。發(fā)達(dá)國家可以輕易地通過諸如撤銷對發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)援助、單邊取消貿(mào)易優(yōu)惠政策等手段威脅發(fā)展中國家。發(fā)展中國家不能不考慮提起訴訟的機會成本。一旦實際貿(mào)易損失超過了到WTO起訴的潛在收益,就不會有國家再愿意選擇后者。

其次,在WTO提起訴訟所需要的成本較高,這對于那些缺乏經(jīng)濟(jì)實力的國家非常不利。完成“提起訴訟→專家組調(diào)查→聽證程序→最后裁決”這一程序,需要高度專業(yè)的法律人才、法律機構(gòu)以及高效率的國內(nèi)行政系統(tǒng)。事實上很多發(fā)展中國家并不具備這些條件。

第三,即便發(fā)展中國家愿意承擔(dān)高昂的訴訟費用,它們對于最終裁決的承受能力也有可能使它們陷入困局。由于WTO對于貿(mào)易爭端的最終裁決多數(shù)采取經(jīng)濟(jì)制裁的形式,這就必然導(dǎo)致了擁有越大的市場準(zhǔn)入價值的國家擁有越高的承受能力。厄瓜多爾和歐盟在香蕉案上討價還價的困境就很好地詮釋了這一原因。

針對發(fā)展中國家面臨的種種障礙,WTO的上訴機構(gòu)采取了一些改進(jìn)措施。但是,WTO的上訴機構(gòu)的所有改進(jìn)行動,根本目的卻是鞏固其自身的合法性基礎(chǔ)。事實上,WTO上訴機構(gòu)本身的合法性也不斷面臨挑戰(zhàn)。成員國的行為都是基于其自身的利益、自身的偏好,因此它們對上訴機構(gòu)制定的規(guī)則永遠(yuǎn)存在“試圖不服從”的可能。因此,上訴機構(gòu)通常十分關(guān)注爭端參與國的態(tài)度和其國內(nèi)政治的動向,為此試圖盡可能多地獲取有關(guān)信息。上訴機構(gòu)關(guān)注的來自政治環(huán)境的威脅,包括某一成員國對特定規(guī)則的不服從、來自環(huán)境、勞工、消費者組織的抗議、特定國家集團(tuán)的激進(jìn)行為等。上訴機構(gòu)盡力收集的信息,包括爭端參與國的偏好、國內(nèi)利益相關(guān)者,甚至其它相關(guān)WTO成員的信息等等。

由此可見,上訴機構(gòu)的根本目的是要鞏固其自身的合法性,發(fā)展中國家的根本需求是維護(hù)本國的利益,兩者之間如果不能兼顧,被犧牲掉的肯定還是發(fā)展中國家的利益。

特別值得一提的是,對發(fā)展中國家構(gòu)成潛在威脅最大的不是WTO上訴機構(gòu)制定程序條款的權(quán)力,而是其對于實體條款問題的裁決權(quán)。一旦上訴機構(gòu)在信息上更多地受到發(fā)達(dá)國家及相關(guān)利益集團(tuán)的影響時,發(fā)展中國家的利益訴求就更難實現(xiàn)。

二、第三方參與制度:發(fā)展中國家并非受益者

在WTO爭端解決機制中,WTO成員國享有作為“利益相關(guān)方”參與雙邊爭端解決過程的權(quán)利,這被稱為“第三方參與” 制度。它只需要該成員國提交一份“實質(zhì)貿(mào)易利益”(Substantial Trade Interest)報告即可,可以說門檻很低。

按照上訴機構(gòu)的規(guī)定,在爭端解決的初級階段,即初步磋商階段和專家小組調(diào)查階段,第三方所能扮演的角色十分有限。但是,當(dāng)整個程序進(jìn)入到受理階段后,第三方的權(quán)利全面等同于爭端雙方。這體現(xiàn)在第三方國家可以出席任何聽證會,可以通過口頭、書面的一切形式表達(dá)自己的意見,可以接收一切相關(guān)的會議文件并進(jìn)行補充與駁斥。

在受理階段,最為重要的磋商機制是聽證會。由于在聽證會上爭端各方進(jìn)行正面交鋒,上訴機構(gòu)歡迎第三方國家在聽證會中積極參與辯論,主要是因為一旦議題涉及WTO規(guī)則由于缺陷或模糊而難以解釋的結(jié)構(gòu)性問題,第三方針對該問題的意見就會具有相當(dāng)?shù)睦脙r值。

第三方參與權(quán)限的擴大,發(fā)展中國家卻很難從這一機制中受益。最重要的原因在于,很多發(fā)展中國家沒有足夠的資源去扮演第三方的角色。很多發(fā)展中國家在日內(nèi)瓦的代表團(tuán)規(guī)模很小,并且專業(yè)化水平較低,沒有足夠的能力來處理爭端解決過程中的各類事項。針對發(fā)展中國家所面臨的困難,上訴機構(gòu)也曾采取過一些措施,比如其所設(shè)立的“消極觀察員”(passive observer)制度,就允許沒有提交書面報告的國家參與到聽證會中,只是不能發(fā)言。此舉旨在降低聽證會的參與門檻。

發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在資源稟賦上的巨大差距,帶來的是天差地別的參與程度。

從這份統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家參與爭端解決機制的頻數(shù)是非常不平衡的。僅僅9個發(fā)達(dá)國家就65次以第三方國家的身份參與到爭端解決中,特別是四國集團(tuán)(Quad)僅4個國家就參加了49次,超過了所有發(fā)展中國家參與的總和。此外,這些數(shù)據(jù)還并未將直接成為爭端方的次數(shù)計算進(jìn)去。如果按照“參與機會比例”這一標(biāo)準(zhǔn)來計算的話,美國的比例高達(dá)94%,歐盟為64%,而發(fā)展中國家中比例最高的印度也只達(dá)到了18%。

對于能夠真正作為第三方參與到爭端解決過程中的國家,不僅可以就具體的貿(mào)易利益問題爭取自己的權(quán)益,更能夠?qū)TO的結(jié)構(gòu)性問題發(fā)表看法,甚至可能達(dá)成在多邊磋商中難以達(dá)成的政策性目標(biāo)。顯而易見的是,對于發(fā)展中國家來說,沒有能夠在利益相關(guān)的案件中扮演第三方角色,必然會失去追求本國利益的寶貴機會。

理性地看,上訴機構(gòu)擴大第三方參與權(quán)限,本質(zhì)上是為了避免WTO規(guī)則中的結(jié)構(gòu)性問題,從而避免受到由于成員國在總理事會中采取質(zhì)疑或不服從行為。然而,這個制度實際上擴大了具有資源條件和技術(shù)能力的發(fā)達(dá)國家參與的權(quán)利,對發(fā)展中國家反而是極為不利的。

三、“法庭之友”機制:違背了發(fā)展中國家的意愿

隨著WTO的貿(mào)易規(guī)則涉及到的領(lǐng)域越來越廣泛,一些“非國家行為體”開始試圖通過游說WTO成員國政府的方式,參與到多邊貿(mào)易體系之中。擁有這種訴求的非國家行為體主要是一些勞工、消費者、安全、環(huán)境的利益團(tuán)體,也包括一些行業(yè)協(xié)會和公司。WTO上訴機構(gòu)把這些團(tuán)體被統(tǒng)稱為“法庭之友”, 確定它們的主要提案即“法庭之友意見書”可以做為爭端解決過程中的正式文件。

“法庭之友意見書”這種東西,始作俑者是美國,極力促使成為一種機制的也是美國。最初,在美國進(jìn)口蝦一案中,世界自然基金會單方面向?qū)＜倚〗M和爭端當(dāng)事國發(fā)送了一份相關(guān)問題的法律聲明,因遭到了很多國家的強烈反對,最終美國駐WTO代表妥協(xié)了。隨后,美國駐WTO代表又接收了兩個環(huán)境領(lǐng)域的非政府組織遞送了“法庭之友意見書”,并作為自己提案的附錄提交給了專家小組。在隨后的上訴受理階段,上訴機構(gòu)力排眾議,授權(quán)由專家小組和爭端當(dāng)事國決定是否需要接受來自私人團(tuán)體的相關(guān)意見。

上訴機構(gòu)的這一決定,當(dāng)時受到很多成員國代表的指責(zé),甚至有個別國家因此質(zhì)疑上訴機構(gòu)的權(quán)威。但是上訴機構(gòu)并未讓步,強調(diào)這是其“獨立制定爭端解決過程中程序性規(guī)則”的權(quán)力,而且在之后的歐盟—美國鋼鐵進(jìn)口案中,繼續(xù)允許兩個美國國內(nèi)的行業(yè)組織向美國代表團(tuán)提供意見書,并接受了該組織隨后直接提交的意見書。

對于上訴機構(gòu)的這一項新措施,很多成員國感到困惑不解。例如巴基斯坦、埃及、馬來西亞、印度四國曾在WTO總理事會上要求撤銷“法庭之友”機制。WTO總干事也致函上訴機構(gòu),希望今后在類似問題上要“極為謹(jǐn)慎”。

發(fā)展中國家如此反對非國家行為體的參與,主要是因為,在發(fā)展中國家看來,很多非政府組織、國內(nèi)政治行為體統(tǒng)統(tǒng)是發(fā)達(dá)工業(yè)化國家對它們進(jìn)行政治滲透的一種工具。事實上,當(dāng)非國家行為體的參與程度還只能夠達(dá)到提交“法庭之友意見書”這個層面的時候,其究竟能給整個爭端解決過程帶來多大的影響是未知的。發(fā)展中國家的擔(dān)憂也許僅僅存在于這些行為體的構(gòu)成與來源上,但是上訴機構(gòu)持續(xù)地推進(jìn)這一項改革的行為,肯定會使發(fā)展中國家繼續(xù)擔(dān)憂下去。

四、 律師代訴制度:符合發(fā)展中國家的需要

WTO實際上就是一個規(guī)則體系。WTO的爭端解決機制,尤其是一個復(fù)雜的程序系統(tǒng)和規(guī)則體系。對發(fā)展中國家來說,受經(jīng)濟(jì)資源、專業(yè)化人才和國內(nèi)政治資源的限制,在提出申訴的時候往往力不從心。事實上,即便是發(fā)達(dá)國家,在涉及爭端解決的時候,也在很大程度上依賴于私人律師來進(jìn)行書面材料的準(zhǔn)備以及對WTO規(guī)則的解讀。

為了解決發(fā)展中國家所面臨的難題,WTO采取了一些措施來向發(fā)展中國家提供技術(shù)和知識的幫助。比如,對那些沒有常駐代表團(tuán)的國家,WTO秘書處提供工作人員的培訓(xùn)并協(xié)助建立他們的工作場所。WTO總秘書處長期設(shè)置了兩名兼職律師,向處于爭端中的發(fā)展中國家提供法律咨詢業(yè)務(wù)。

私人律師代訴的情況最初出現(xiàn)于歐盟香蕉進(jìn)口一案中。該案中最小的第三方國家圣盧西亞在聽證會中指派了兩名私人律師進(jìn)行代訴,它援引了WTO規(guī)則中沒有規(guī)定一國必須指派其政府官員為代表的事實,向上訴機構(gòu)提出訴訟申請批準(zhǔn)這一代訴機制。

圣盧西亞的行為遭到了以美國為首的大多數(shù)國家的反對,但是上訴機構(gòu)在權(quán)衡考慮后依然將這一行為合法化為一個新的程序性規(guī)則。主要依據(jù)在于,首先,確實沒有明文禁止一國自由選擇其代表的構(gòu)成。其次,很多國家,特別是發(fā)達(dá)國家,長期以來也依賴私人法律顧問的咨詢業(yè)務(wù),將其作為一種“延伸的協(xié)助”。最后,出于對公平的考慮,上訴機構(gòu)還認(rèn)為推行私人代訴制度有利于發(fā)展中國家更多地參與到爭端解決機制中來。

推行私人法律顧問代訴制度,對于缺乏專業(yè)法律人員,特別是熟悉WTO規(guī)則體系方面人才的發(fā)展中國家是有利的。在WTO上訴機構(gòu)批準(zhǔn)這一制度后,一些國際律師事務(wù)所也表示有興趣幫助涉及貿(mào)易爭端的發(fā)展中國家。此外,9個發(fā)達(dá)國家(7個歐盟成員國以及挪威、加拿大)決定共同出資在日內(nèi)瓦建立WTO法律咨詢中心,向處于爭端中的發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家提供法律援助。

值得注意的是,四國集團(tuán)并沒有在這一項改革措施的推行過程中發(fā)揮積極的作用,這主要是因為其擔(dān)心由私人律師代理中央政府行使在WTO的權(quán)利容易導(dǎo)致潛在的利益沖突,從而可能導(dǎo)致國家的利益受到損害。

然而,律師代訴制度能在多大程度上使發(fā)展中國家受益,是值得考量的。首先,雇用私人律師代訴——即便是在9國的資助下可以獲得“打折價”——對于很多欠發(fā)達(dá)國家來說依然是一筆不小的費用,很多此類國家可能還是不能夠或愿意承擔(dān)這個成本。其次,憑借它們麾下的律師,目前某些利益集團(tuán)已經(jīng)從幕后的提供“延伸的協(xié)助”發(fā)展到了可以參與WTO爭端解決機制的層次。顯然,國內(nèi)的利益集團(tuán)可以參與國際貿(mào)易爭端解決機制中,勢必對中央政府在國際層面的權(quán)威構(gòu)成一定的威脅。對于發(fā)展中國家來說,由于其國內(nèi)政治發(fā)展的滯后,將會更為被動。

通過上述分析可以看出,對于發(fā)展中國家來說, WTO上訴機構(gòu)及其推進(jìn)的三項主要措施,有利也有弊,實際效果也是好壞不一。擴大第三方參與權(quán)限,會使發(fā)展中國家在爭端解決過程中喪失更多的自我維權(quán)的機會;引入“法庭之友”機制,引入的往往是發(fā)達(dá)國家的利益伙伴;至于律師代訴制度,看起來像是及時雨,但是它究竟能發(fā)揮多大作用,依然要打一個問號。

對于發(fā)展中國家來說,WTO的爭端解決機制確實是它們爭取權(quán)益和維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益的一個平臺。作為WTO司法核心的上訴機構(gòu),做出了一些積極的努力。但是,通過對發(fā)展中國家與WTO爭端解決機制之間關(guān)系的剖析,我們可以看出,發(fā)展中國家仍舊處于不利地位。一部分原因在于WTO規(guī)則的結(jié)構(gòu)性缺陷,另一部分原因在于世界貿(mào)易體系本身的結(jié)構(gòu)性不平等。▲

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