郭金輝

摘要：隨著工業(yè)化、城市化的加速推進(jìn)，建設(shè)用地的需求進(jìn)一步增加，各地尤其是沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)人多地少的矛盾日益突出。發(fā)揮發(fā)展基礎(chǔ)較好、環(huán)境資源承載能力較強(qiáng)等有利條件，推進(jìn)新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步提高人口與經(jīng)濟(jì)聚集程度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性是推進(jìn)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的必然要求。本文試以福建省莆田市秀嶼區(qū)為例，分析城市化建設(shè)存在的主要問題，探討當(dāng)前城市化建設(shè)中的建議與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城市化；發(fā)展要素；對(duì)策

城市化水平是衡量一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)是否繁榮的標(biāo)志之一。國務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見明確指出，加強(qiáng)海峽西岸城市群發(fā)展的規(guī)劃協(xié)調(diào)，提高城市建設(shè)與管理水平，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)和人口承載能力、輻射帶動(dòng)能力，逐步形成以區(qū)域中心城市為骨干、中小城市和小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的城鎮(zhèn)體系。今年，福建省莆田市秀嶼區(qū)提出實(shí)施城建富區(qū)戰(zhàn)略，其目標(biāo)是要通過城市建設(shè)來塑造秀嶼新容貌，樹立秀嶼新形象，通過進(jìn)一步完善城市規(guī)劃，加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)港城新區(qū)崛起。當(dāng)前，秀嶼中心城區(qū)存在人口總量少，城市化水平低，發(fā)展要素集聚難成為阻礙秀嶼區(qū)城市化發(fā)展進(jìn)程。如何破解這一難題，做好城市經(jīng)營文章，提高城市化水平對(duì)于推動(dòng)港城新區(qū)崛起具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文筆者試以秀嶼區(qū)為例，探討破解發(fā)展要素集聚難題，提高城市化建設(shè)過程中的建議和對(duì)策。

一、當(dāng)前城市化建設(shè)存在的主要問題

改革開放以來，盡管我區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的速度很快，但由于其成長具有特殊背景，即城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)，加上一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)急功近利擴(kuò)大財(cái)源的心態(tài)，小城鎮(zhèn)發(fā)展不可避免地要走一點(diǎn)彎路，出現(xiàn)一些問題。

1小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小

當(dāng)前，小城鎮(zhèn)的規(guī)模普遍偏小，嚴(yán)重制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，這種小規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越不適應(yīng)我區(qū)發(fā)展的需要。首先，小城鎮(zhèn)的規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，使得城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)難以繁榮起來，城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮也受到極大影響，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展的后勁嚴(yán)重不足，并且不利于集中有限的財(cái)力加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐。其次，鎮(zhèn)域規(guī)模小，但行政人員偏多，必然加劇農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吃飯財(cái)政”狀況的形成以及一些地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕等現(xiàn)象，與鎮(zhèn)域規(guī)模過小、行政人員相對(duì)過多有直接的關(guān)系。再次，這種規(guī)劃比較僵化，缺乏彈性。有些地方已形成了具有一定城鎮(zhèn)化水平的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，但由于受到行政區(qū)劃的制約，這些經(jīng)濟(jì)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施不能共享，造成資源浪費(fèi)，并阻礙了人口和其他資源的進(jìn)一步集聚。

2小城鎮(zhèn)規(guī)劃問題

規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的藍(lán)圖。大部分建制鎮(zhèn)都有一個(gè)明確的規(guī)劃，有的甚至連中心村的規(guī)劃都做得相當(dāng)漂亮。但也暴露出一些問題，主要有：(1)過分貪大求洋，好看而不實(shí)用。不僅浪費(fèi)了寶貴的耕地，由于規(guī)劃過分超前，實(shí)際上無法實(shí)施。(2)很多小城鎮(zhèn)沿主干道的一側(cè)或兩側(cè)向兩個(gè)方向延伸發(fā)展，這種“規(guī)劃”實(shí)際上是沒有規(guī)劃，不僅浪費(fèi)了土地，城鎮(zhèn)的功能也得不到發(fā)揮。(3)隨意更改規(guī)劃的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的變動(dòng)比較頻繁，新領(lǐng)導(dǎo)上任后，對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)往往有自己的想法，從而對(duì)原有規(guī)劃進(jìn)行變動(dòng)。頻繁的變動(dòng)使小城鎮(zhèn)規(guī)劃流于隨意，缺乏長期性和嚴(yán)肅性。

3資金短缺導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的急功近利行為

資金問題是小城鎮(zhèn)建設(shè)的大問題，也是小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人考慮最多的問題之一。在當(dāng)前的財(cái)政體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)上的投入力度還受“吃飯財(cái)政”狀況的制約。在這種情況下，

“以地生財(cái)”成為當(dāng)前小城鎮(zhèn)籌集建設(shè)資金的主要手段。這種做法實(shí)際上與保護(hù)耕地的國策相矛盾。在實(shí)踐中，各個(gè)小城鎮(zhèn)都盡可能多出讓一些土地，或者變相把農(nóng)用土地非農(nóng)化，因而，全然不顧正常的征地程序，盲目圈地搞開發(fā)區(qū)或進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。我們常聽到的總是“土地不夠用”之類的抱怨，很少有小城鎮(zhèn)注重內(nèi)涵式發(fā)展，或者注重舊城區(qū)改造，這種混亂狀況給耕地保護(hù)增加了壓力，助長了“攤大餅”式發(fā)展小城鎮(zhèn)之風(fēng)。

4現(xiàn)行戶籍管理制度是導(dǎo)致小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢的重要原因

僵化的戶籍制度限制城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，也不能滿足小城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。在現(xiàn)行戶籍制度下，能夠進(jìn)城經(jīng)商的農(nóng)民仍然是“農(nóng)業(yè)戶口”，這些農(nóng)民戶口仍在原籍，并且承包著土地，而就業(yè)和日常生活又在城鎮(zhèn)，實(shí)際上無心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營甚至出現(xiàn)土地撂荒，浪費(fèi)了寶貴的土地資源，又無法獲得與城鎮(zhèn)居民同等的身份和待遇，工作和生活都難以穩(wěn)定。同時(shí)，由于無法取得城市戶籍，被嚴(yán)格限制了就業(yè)空間范圍，也使得滯留在農(nóng)村的勞動(dòng)力必然就近發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，造成農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的分散化。這就必然在很大程度上限制了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、當(dāng)前城市化建設(shè)中的建議與對(duì)策

1要搞好城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

首先，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃要解決發(fā)展哪些城鎮(zhèn)的問題。發(fā)展城鎮(zhèn)建設(shè)要尊重規(guī)律，循序漸進(jìn)，要優(yōu)先發(fā)展已經(jīng)是有一定規(guī)模、基礎(chǔ)條件較好的小城鎮(zhèn)，防止不顧客觀條件，一哄而起，遍地開花，搞低水平分散建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)。要發(fā)展哪些城鎮(zhèn)建設(shè)，就需要通過城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃來控制，在秀嶼區(qū)，目前應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展笏石鎮(zhèn)市政中心區(qū)建設(shè)，適當(dāng)發(fā)展其他基礎(chǔ)設(shè)施好的建制鎮(zhèn)。第二，可以解決各城鎮(zhèn)如何發(fā)展的問題，各個(gè)城鎮(zhèn)由于其所處的地理位置、歷史條件不同，特色不同，發(fā)展的方向也不同。比如笏石鎮(zhèn)，作為秀嶼區(qū)政府所在地，是區(qū)域政治、文化中心，同時(shí)也是全區(qū)商品集散中心，第二、第三產(chǎn)業(yè)有一定的基礎(chǔ)，社會(huì)服務(wù)和市政設(shè)施比較配套，埭頭鎮(zhèn)作為商貿(mào)型城鎮(zhèn)，主要是依托其在交通區(qū)位上的優(yōu)勢，通過開發(fā)市場帶動(dòng)城鎮(zhèn)的發(fā)展。平海鎮(zhèn)則是一個(gè)農(nóng)業(yè)型小城鎮(zhèn)。其它各個(gè)城鎮(zhèn)類型也都不同。他們由于城鎮(zhèn)功能不同，以后發(fā)展方向不同，發(fā)展的規(guī)模也不同，這就需要通過城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃來約束。同時(shí)，各城鎮(zhèn)內(nèi)部的功能劃分，也需要通過規(guī)劃來確定。

同時(shí)，要做好城鎮(zhèn)規(guī)劃工作，必須注意與其它規(guī)劃的街接，一是必須符合土地利用總體規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，它規(guī)劃的對(duì)象是行政范圍內(nèi)所有的土地，自然也包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地。而城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的任務(wù)是根據(jù)一定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，研究區(qū)域自然經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，確定城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模和發(fā)展方面，按照工程技術(shù)和環(huán)境的要求，綜合安排城鎮(zhèn)各項(xiàng)工程設(shè)施，并對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部的用地結(jié)構(gòu)和功能分區(qū)進(jìn)行總體布局。它和土地利用總體規(guī)劃的關(guān)系是點(diǎn)和面、局部和整體的關(guān)系。在法律地位上，土地利用總體規(guī)劃具有控制城鎮(zhèn)規(guī)劃的地位。秀嶼區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃只能按照土地利用總體規(guī)劃確定的有關(guān)城鎮(zhèn)布局，各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)、用地規(guī)模、用地范圍、用地發(fā)展方向來進(jìn)行，而不能脫離土地利用總體規(guī)劃確定的范圍；目前正在進(jìn)行的新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，我們要以此為機(jī)會(huì)，認(rèn)真合理安排城鎮(zhèn)用地指標(biāo)及布局，統(tǒng)籌好土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)、社會(huì)保障等的發(fā)展。二是必須注意同居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃的街接。

每一個(gè)城鎮(zhèn)都有其自身的吸引范圍即腹地，對(duì)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)有輻射作用，因此，考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃就必須把它放在整個(gè)居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃中來，按生產(chǎn)明確城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)在所處區(qū)域中的規(guī)模大小和職能分工，才能發(fā)展城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)農(nóng)村城市化。

2要注重城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地集約利用

土地后備資源不足是影響港城新區(qū)建設(shè)的重要因素?！笆晃濉币?guī)劃強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。因此，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須走集約用地的路子，這既是我區(qū)土地國情的客觀要求，又是小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的重要保證。要通過挖潛改造舊鎮(zhèn)區(qū)，積極進(jìn)行遷村并點(diǎn)、土地整理、開發(fā)利用荒地和廢棄地，解決小城鎮(zhèn)的建設(shè)用地。要采取嚴(yán)格保護(hù)耕地的措施，防止亂占耕地。要嚴(yán)格限制分散建房的宅基地審批，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)購房或按規(guī)劃集中建房，節(jié)約的宅基地可用于小城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

3要多方面籌措資金

資金問題始終是城鎮(zhèn)建設(shè)的瓶頸，從目前的實(shí)際情況來看，城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體主要是城鎮(zhèn)所在地人民政府。而各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府普遍負(fù)債嚴(yán)重，維持自身機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)都有困難，更談不上對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資。要解決城鎮(zhèn)自身建設(shè)資金問題，必須克服投資主體單一的缺點(diǎn)，多渠道、多種形式籌措資金。首先，要大力推行土地使用權(quán)有償使用制度，特別是招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方式市場配置城鎮(zhèn)土地。顯化土地資產(chǎn)價(jià)值，籌措資金是土地招標(biāo)拍賣等市場配置方式的重要作用之一。在城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，除法律規(guī)定可以劃拔的以外，應(yīng)一律采取公開招標(biāo)、拍買、掛牌出讓等方式出讓國有土地使用權(quán)。

其次，城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)爭取金融信貸支持。國有土地使用權(quán)有償使用及盤活存量土地取得的資金畢竟有其量上的限制，而且需要投入一定的前期運(yùn)作資金，而銀行信貸具有成本低的特點(diǎn)，易為開發(fā)單位所接受。在秀嶼區(qū)市政中心區(qū)開發(fā)建設(shè)過程中，開發(fā)單位利用銀行信貸取得1000萬元信貸支持，加快笏石城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。由此可見，作為城鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金的一種方式，金融信貸的可操作性還是較強(qiáng)的。

第三，應(yīng)把一部分社會(huì)公用設(shè)施推向社會(huì)，由社會(huì)化經(jīng)營。在傳統(tǒng)意識(shí)里，教育、供水等社會(huì)公用設(shè)施的投入應(yīng)由政府來承擔(dān)，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立和改革開拓事業(yè)的不斷深入，許多民營資本正逐漸進(jìn)入該領(lǐng)域，從秀嶼區(qū)幾年來的實(shí)踐來看，已有停車場、市場、自來水廠等公用設(shè)施、公益事業(yè)向民營資本開放，這不僅減少了政府的負(fù)擔(dān)，而且可以促進(jìn)該領(lǐng)域的正當(dāng)競爭，使人們獲得更好的服務(wù)。

4制訂新的戶籍管理制度

城鎮(zhèn)建設(shè)作為城市化的一個(gè)內(nèi)容，必須把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，沒有人口的集聚，就談不上什么城鎮(zhèn)建設(shè)，城鎮(zhèn)的第二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)也只能是一句空話。也就是說，城鎮(zhèn)建設(shè)不能單純是城鎮(zhèn)用地規(guī)模的擴(kuò)張，關(guān)鍵是集聚，是要使城鎮(zhèn)周圍四鄉(xiāng)八村都能集聚過來，除了物和財(cái)?shù)募?，更重要的是人的集聚。為使這些農(nóng)村人口順利地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，就必須改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理制度，深化戶籍制度改革，即逐步取消城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人口登記制度。只有這樣，才能把農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來，使他們在城鎮(zhèn)住得下，才能真正使城鎮(zhèn)建設(shè)良性發(fā)展。