冉永春

摘要：建立柴達(dá)木資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的意義在于支持資源的合理開發(fā)、保護(hù)和恢復(fù)被破壞的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，解決利益分配等問題，同時(shí)維護(hù)區(qū)域之間、行業(yè)之間的公平，促進(jìn)西部少數(shù)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。因此，在建立柴達(dá)木資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制的過程中、必須厘清存在的問題、明確補(bǔ)償主體及原則，在此基礎(chǔ)上建立以政府、企業(yè)、社會(huì)三位一體的補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制；生態(tài)環(huán)境；地區(qū)差距；可持續(xù)發(fā)展

素有“聚寶盆”之稱的柴達(dá)木盆地，是青海省資源開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)和重要的新興工業(yè)基地，也是國家實(shí)施西部大開發(fā)的重點(diǎn)地區(qū)之一。柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的確立，為青海的優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換迎來了一次重要的歷史機(jī)遇。但該地區(qū)既是少數(shù)民族聚集區(qū)，又是生態(tài)脆弱區(qū)，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對落后區(qū)，又是自然資源富集區(qū)。因此，建立健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制，來支持資源的合理開發(fā)、保護(hù)和恢復(fù)被破壞的地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，解決利益分配等問題，對維護(hù)區(qū)域之間、行業(yè)之間的公平，促進(jìn)西部少數(shù)民族地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。

一、柴達(dá)木資源開發(fā)存在的問題

50多年來特別是改革開放以來，柴達(dá)木資源開發(fā)取得了很大成績，但從總體上看，還處于初始階段，而且對生態(tài)環(huán)境、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源綜合開發(fā)利用等方面日益帶來重大影響。

1資源綜合開發(fā)利用水平相對較低，開發(fā)模式仍處于低層次和粗放型階段

如金屬資源采選礦回收率和共伴生礦、尾礦的利用率不高，鎘、鎵、銦、錫、鎢等多種成分未得到有效利用；鹽湖資源除鉀鹽開發(fā)具有一定規(guī)模以外，其他鹽湖鹵水礦產(chǎn)資源開發(fā)有逐漸萎縮之勢，其中硼礦、鈉、銣等的開發(fā)研究處于停頓狀態(tài)，煤炭資源開發(fā)水平有限，產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不夠完善，集中度不高，等等。資源開發(fā)利用過程中產(chǎn)出的副產(chǎn)品、廢棄物資源化程度低，再生利用率低，既產(chǎn)生了環(huán)境影響，也造就了資源的浪費(fèi)。同時(shí)，部分產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目尚處在摸索階段，產(chǎn)業(yè)效益不明顯。

2生產(chǎn)加工工藝及設(shè)備落后，基礎(chǔ)設(shè)施還不適應(yīng)大規(guī)模開發(fā)的需要

目前氯化鉀生產(chǎn)工藝較多，但柴達(dá)木地區(qū)多數(shù)企業(yè)采用冷分解浮選工藝，產(chǎn)品質(zhì)量不穩(wěn)定，鉀回收率較低。硫酸鉀生產(chǎn)工藝、硼鋰生產(chǎn)工藝、高純鎂砂的生產(chǎn)工藝等一些關(guān)鍵技術(shù)研究尚待突破，溴、碘、銣的綜合利用，尚未進(jìn)行研究，無法進(jìn)行開發(fā)，鹽湖礦產(chǎn)的開采方法也缺乏深入研究。同時(shí)，大多有開發(fā)前景的金屬礦區(qū)，水、電、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)依托條件較差，規(guī)?；a(chǎn)和外部環(huán)境的矛盾還很突出，盆地內(nèi)運(yùn)力尚滿足不了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求。

3能源資源開發(fā)面臨的困難不斷增加，能源尷尬嚴(yán)重威脅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸

(1)由于受地質(zhì)條件、環(huán)境條件以及開采技術(shù)等因素的影響，石油、天然氣等能源資源開發(fā)利用以及高產(chǎn)、穩(wěn)產(chǎn)難度日益增大。同時(shí)，因個(gè)別不法業(yè)主受利益趨使不惜以身試法無證開采，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)，形成“低投－高耗－低收”的惡性循環(huán)。

(2)能源短缺嚴(yán)重威脅循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸。雖然柴達(dá)木天然氣儲(chǔ)量很大，但是作為國家的后備資源以及國家西能東輸?shù)哪茉磻?zhàn)略，地方可用能源有限。隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是成為國家循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)之后，大量的項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入試驗(yàn)區(qū)，對能源的需求量不斷增加，但是基礎(chǔ)資源的缺乏可能導(dǎo)致循環(huán)鏈條的斷裂。

4地質(zhì)勘探工作不能適應(yīng)資源開發(fā)的需要

隨著礦產(chǎn)資源開發(fā)的力度不斷加大，柴達(dá)木盆地等資源富集區(qū)的地質(zhì)勘查工作相對滯后、基礎(chǔ)地質(zhì)工作薄弱、開發(fā)地質(zhì)依據(jù)不足、后備資源保障程度低等矛盾也日益突出，已不能適應(yīng)大規(guī)模資源開發(fā)和發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需要。因此，進(jìn)一步加大這些地區(qū)基礎(chǔ)地質(zhì)和礦產(chǎn)資源調(diào)查評價(jià)，查明重要成礦帶的資源潛力和找礦潛力，重點(diǎn)對重要成礦區(qū)開展區(qū)域地質(zhì)調(diào)查，已成為當(dāng)前柴達(dá)木盆地資源開發(fā)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

5資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間矛盾日益尖銳

由于柴達(dá)木資源的特殊性，工業(yè)項(xiàng)目大多屬于高耗水工業(yè)，但該地區(qū)氣候干旱，加之水資源區(qū)域分布與工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局不相匹配的矛盾，更加劇了水資源的短缺，致使柴達(dá)木盆地生態(tài)環(huán)境總體呈現(xiàn)惡化趨勢。水上流失面積擴(kuò)大，侵蝕程度日趨嚴(yán)重；土地沙化趨勢嚴(yán)峻。目前全省沙漠化面積1252萬公頃，潛在沙漠化土地面積98萬公頃，主要集中在柴達(dá)木盆地、共和盆地和黃河源頭地區(qū)，而且每年以13萬公頃的速度擴(kuò)大；退化草地面積逐年增加，程度日益加重；物種生存條件惡化，分布區(qū)域縮小，生物多樣性受到威脅。隨著全區(qū)境內(nèi)國家、省級重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)的不斷增多，必將對脆弱的生態(tài)環(huán)境造成很大壓力。

6地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距加大，利益協(xié)調(diào)不合理

柴達(dá)木地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長，一方面省內(nèi)地區(qū)之間的差距不斷拉大。2006年柴達(dá)木地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到170億元，人均GDP突破5000美元；地區(qū)一般預(yù)算收入增長51.8％，達(dá)到30.59億元，增幅居全省第一；工業(yè)增加值超過100億元，居全省第一；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到9691.37元，為全省平均水平的1.07倍；農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到2586.92元，為全省平均水平的1.09倍；分別居全省第一位和第二位。到2008年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到13522.26元，與全省平均水平的差距擴(kuò)大到1.16倍；農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到3724.82元，與全省平均水平的差距擴(kuò)大到1.21倍。另一方面，柴達(dá)木地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長的同時(shí)，青海省卻與全國平均經(jīng)濟(jì)增長水平的差距不斷拉大。2006年，青海省人均GDP達(dá)到11735元，為全國平均水平15937元的73.6％；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到9000.4元，為全國平均水平的82.4％；農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到2358.37元，為全國平均水平的65.7％。到2008年，青海省人均GDP達(dá)到17389元，為全國平均水平22640元的76.8％；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達(dá)到11648.3元，為全國平均水平的73.8％，下降了8.6個(gè)百分點(diǎn)；農(nóng)牧民人均純收入達(dá)到3061.24元，為全國平均水平的64.3％，下降了1.4個(gè)百分點(diǎn)。與全國平均水平的差距不斷擴(kuò)大。

二、補(bǔ)償機(jī)制的建立

1補(bǔ)償主體的確定及其利益分配關(guān)系

按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，根據(jù)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)際，本文認(rèn)為補(bǔ)償主體主要有兩類：直接補(bǔ)償主體和間接補(bǔ)償主體。

其中，直接補(bǔ)償主體包括：企業(yè)、國家和地方政府。企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)組織，直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，并按照利潤最大化原則，通過生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)獲得最大的經(jīng)濟(jì)收益，因此理所當(dāng)然成為直接的受益者；國家作為國有資產(chǎn)管理的代表，是我國全民所有制生產(chǎn)資料(包括礦山、森林、河流等)的所有者，因此也是直接受益者；地方政府作為所在地礦產(chǎn)資源的實(shí)際管理者，在資源開發(fā)過程中行使管理者的權(quán)利，并從中直接受益。

間接補(bǔ)償主體包括：資源性產(chǎn)品的使用者和生態(tài)環(huán)境的

受益者。資源性產(chǎn)品的使用者不管是集體還是個(gè)人，雖然沒有從資源開發(fā)過程中收益，但通過對資源性產(chǎn)品的最終消費(fèi)，從而獲得一定的收益；由于青海省在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中所處的特殊地位，尤其是柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)作為三江源生態(tài)保護(hù)區(qū)的重要組成部分，其生態(tài)狀況對下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益有著直接或間接的影響，良好的生態(tài)環(huán)境對下游地區(qū)可以帶來間接的經(jīng)濟(jì)收益。同時(shí)，在資源開發(fā)過程中，柴達(dá)木地區(qū)作為資源富集區(qū)，向國內(nèi)其他地區(qū)尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)輸送了大量的資源和能源，為這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極的貢獻(xiàn)，因此，這些地區(qū)必然成為柴達(dá)木資源開發(fā)的間接受益者。

從對資源的屬性、資源施政規(guī)律的研究成果可見，建立與健全資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制涉及的利益主體包括：礦產(chǎn)資源所有者、探礦權(quán)人、采礦權(quán)人、資源所在地地方政府與居民。既資源開發(fā)所獲得的收益包括資源產(chǎn)品銷售收入和間接收入，其中，采礦權(quán)人應(yīng)該獲得成本回收、合理的利潤收入；探礦權(quán)人應(yīng)該獲得成本回收、合理的利潤收入；當(dāng)?shù)氐胤秸c居民應(yīng)該獲得生態(tài)環(huán)境治理費(fèi)、社會(huì)監(jiān)管費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)。

2補(bǔ)償原則

從柴達(dá)木地區(qū)實(shí)際出發(fā)，建立合理的資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)堅(jiān)持的原則主要有：

(1)堅(jiān)持將“補(bǔ)償”與發(fā)展聯(lián)系起來的原則。只有不斷增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展能力和綜合實(shí)力，才能以最小的資源環(huán)境代價(jià)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，以最小的社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本保護(hù)生態(tài)環(huán)境，才能實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

(2)堅(jiān)持市場為主、國家或政府協(xié)調(diào)為輔的原則。由于我國目前資源的國有化性質(zhì)，在產(chǎn)權(quán)不明晰地前提下，必須堅(jiān)持市場為主、國家或政府協(xié)調(diào)為輔的原則。

(3)堅(jiān)持補(bǔ)償政策嚴(yán)肅性和延續(xù)性的原則。雖然在西部大開發(fā)初期，國家有關(guān)部門從多方面給予了補(bǔ)償措施，然而，由于這些政策措施無論從理論上還是從實(shí)踐上都存在多方面的不足，因此，許多政策明顯帶有一定的隨機(jī)性和短暫性，從而使政策在實(shí)施中出現(xiàn)朝令夕改，搖擺不定，難以保持其連續(xù)性和穩(wěn)定性，也使得“補(bǔ)償”政策難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，制定科學(xué)合理的資源補(bǔ)償政策勢在必行。

(4)堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、慎重決策、有序推進(jìn)、逐步完善的原則。要統(tǒng)籌考慮需要與可能、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、局部與整體的關(guān)系，兼顧資源生產(chǎn)者、消費(fèi)者、國家和地方的利益，要充分考慮社會(huì)承受能力，慎重研究和決策補(bǔ)償機(jī)制的政策措施；要充分考慮補(bǔ)償機(jī)制的完善需要一個(gè)較長的過程，必須按照輕重緩急有序推進(jìn)，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善而進(jìn)一步完善。

3建立國家、企業(yè)、地方三位一體的補(bǔ)償機(jī)制

對于柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的資源開發(fā)補(bǔ)償而言，應(yīng)包括企業(yè)對資源所在地的補(bǔ)償、資源輸入地對資源輸出地的補(bǔ)償、國家對地方的補(bǔ)償三個(gè)層面和資源開發(fā)成本補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償以及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)償?shù)人膫€(gè)方面。

企業(yè)在資源所在地從事采掘活動(dòng)，獲得巨大的經(jīng)濟(jì)利益，但同時(shí)帶來的是地表沉陷、水土流失、地下水破壞等環(huán)境問題，根據(jù)“誰開發(fā)、誰保護(hù)，誰破壞、誰治理”的基本原則，企業(yè)理應(yīng)負(fù)責(zé)所影響區(qū)域的生態(tài)恢復(fù)重建工作。資源輸入地因?yàn)橘Y源的輸入獲得新的發(fā)展動(dòng)力，無論是經(jīng)濟(jì)增長還是當(dāng)?shù)鼐用裆钏蕉加酗@著的提高，這是因資源輸出地的貢獻(xiàn)而實(shí)現(xiàn)的。而資源的輸出地卻因此而承擔(dān)著環(huán)境惡化，資源開發(fā)帶來各種損害的代價(jià)。故而，資源輸入地應(yīng)對資源輸出地進(jìn)行補(bǔ)償。再者，我國目前正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，地區(qū)之間差別很大，為促進(jìn)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，國家應(yīng)從所提取的各種費(fèi)用中提取一部分，或安排專項(xiàng)資金，或建立某種基金，專門用于對資源性地區(qū)的補(bǔ)償。

在具體實(shí)施方面，具體包括四個(gè)方面：

(1)應(yīng)該建立資源開發(fā)成本補(bǔ)償機(jī)制。開發(fā)成本主要包括企業(yè)成本與資源勘探成本兩部分。企業(yè)成本包括開發(fā)資源的直接投入成本和由于為社會(huì)或國家做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)所造成的收益減少或間接成本，可采用企業(yè)自身收益直接補(bǔ)償和國家通過減免稅費(fèi)、提供優(yōu)惠政策、創(chuàng)造優(yōu)良的生產(chǎn)環(huán)境等形式間接補(bǔ)償。資源勘探既是資源所有者(國家)應(yīng)有的責(zé)任，又是資源型企業(yè)開發(fā)利用資源的前提和條件。因此，在資源勘探中所發(fā)生的成本主要有國家和開發(fā)企業(yè)來補(bǔ)償。

(2)應(yīng)該建立健全政策補(bǔ)償機(jī)制。由于資源開發(fā)既有國家、地方、企業(yè)之間的利益關(guān)系，又有社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題，加之資源的國有制性質(zhì)所產(chǎn)生的產(chǎn)權(quán)不清晰，使資源開發(fā)補(bǔ)償不能完全通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，必須建立健全政策補(bǔ)償機(jī)制來完善或補(bǔ)充。

(3)應(yīng)該建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。由于對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償不僅是防止當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)破壞，而且包括對生態(tài)系統(tǒng)的重建。因此，既要從植被恢復(fù)、污染治理等方面來系統(tǒng)地設(shè)計(jì)生態(tài)恢復(fù)方案，又要對生態(tài)補(bǔ)償政策的有效性進(jìn)行評估，以防由于補(bǔ)償帶來的利益格局的變化造成新的生態(tài)問題}既要向資源開采企業(yè)強(qiáng)制征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，并建立生態(tài)恢復(fù)專項(xiàng)資金，又要加強(qiáng)資金管理，避免一些地方政府挪作他用。

(4)應(yīng)該建立地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制。由于青海省特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和條件，應(yīng)該建立包括國家、省政府、地方政府為主導(dǎo)，既要維護(hù)國內(nèi)地區(qū)間平衡，又要維護(hù)省內(nèi)地區(qū)間平衡的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制。

三、建立補(bǔ)償機(jī)制的措施

1加快改革，建立政府干預(yù)下市場化的資源價(jià)格形成機(jī)制

由省政府或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)組織相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行系統(tǒng)地調(diào)查研究，根據(jù)柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展情況，結(jié)合青海省實(shí)際提出并制定相應(yīng)地改革方案，抓緊推進(jìn)資源價(jià)格改革步伐，切實(shí)建立起反映市場供求、資源稀缺程度以及污染損失成本、代內(nèi)與代際公平成本的價(jià)格形成機(jī)制。

2調(diào)整資源稅，增加資源所在地用于保護(hù)環(huán)境的資金投入

調(diào)整資源稅的途徑有二：(1)提高資源稅稅負(fù)?？偟膩砜矗瑖鴥?nèi)資源類產(chǎn)品價(jià)格已基本與反映長期成本的國際市場價(jià)格接軌，產(chǎn)品超額利潤大部分被生產(chǎn)企業(yè)賺取。因此，有必要適當(dāng)逐步提高資源稅稅負(fù)，有效發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。(2)改變征稅方式。

3積極推行采礦權(quán)拍賣，提高資源利用效率。拍賣采礦權(quán)，明晰自然資源的產(chǎn)權(quán)，有利于充分調(diào)動(dòng)采礦者珍惜資源、合理開發(fā)利用資源的積極性，有利于最大程度地發(fā)揮資源的效益，有利于經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變，采礦權(quán)拍賣已經(jīng)成為優(yōu)化自然資源配置、完善產(chǎn)權(quán)制度改革的一種趨勢。

4建立資源可持續(xù)發(fā)展基金，促進(jìn)資源永續(xù)利用

為避免出現(xiàn)“礦竭城衰”的局面，由省政府和地方政府牽頭，共同研究，從全省及柴達(dá)木地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，以全省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略為依據(jù)，規(guī)劃柴達(dá)木地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力培育和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的多頭并進(jìn)，促進(jìn)資源開發(fā)地區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

5加大國家對資源開發(fā)地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度

從構(gòu)建和諧社會(huì)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，一方面應(yīng)加大國家對青海省的財(cái)政扶持力度，另一方面省內(nèi)財(cái)政支出時(shí)，也因該考慮向其他地區(qū)的轉(zhuǎn)移，以確保各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為進(jìn)一步優(yōu)化全省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、柴達(dá)木地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸以及產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)移提供條件。

6加大國家政策支持力度

包括加強(qiáng)對柴達(dá)木地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持與協(xié)調(diào)、提供優(yōu)惠的政策以及加大科技支持力度。