王建霖

摘要行政法律責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體因違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的法律后果或應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。其在我國的研究尚處于起步階段,亟待從協(xié)調(diào)性、創(chuàng)新性、可操作性及節(jié)制性等方面加以完善。

關(guān)鍵詞法律責(zé)任 語義 設(shè)定

中圖分類號(hào):D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)09-015-02

“法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障機(jī)制,是法治不可缺少的環(huán)節(jié)”,①也是法理學(xué)研究的基本問題之一。在法律責(zé)任研究中,刑法、民法學(xué)者為人們提供了蔚為大觀的理論。相比之下,行政法律責(zé)任在我國的研究尚處于起步階段,“是當(dāng)下我國行政法學(xué)研究中較為薄弱的一環(huán)。在缺乏行政責(zé)任的有效創(chuàng)制與實(shí)現(xiàn)的情景之下,行政法的繁榮表象下其實(shí)潛藏著某種坍塌的危險(xiǎn)。沒有有效約束行政主體及其活動(dòng)的責(zé)任機(jī)制,行政法治乃至國家法治的實(shí)現(xiàn)終將淪為無法兌現(xiàn)的空頭支票?！雹谝虼?本文嘗試對(duì)行政法律責(zé)任的內(nèi)涵、目前政府立法設(shè)定中的問題及應(yīng)對(duì)等方面進(jìn)行探索。

一、行政法律責(zé)任的語義分析

現(xiàn)代行政法以行政權(quán)力、行政行為和行政責(zé)任三者為基本范疇。對(duì)這些基本范疇的清晰詮釋,是研究行政法學(xué)的根基和起點(diǎn)。然而,無論是西方法理學(xué)界還是中國法理學(xué)界,都未對(duì)行政法律責(zé)任形成一個(gè)具有普適性的概念。西方各國及日本、我國臺(tái)灣地區(qū)的行政法學(xué)著述及立法幾乎不用“行政法律責(zé)任”這一稱謂,而代以“行政損害賠償責(zé)任”、“政府侵權(quán)責(zé)任”、“國王責(zé)任”、“聯(lián)邦責(zé)任”等概念。③相比之下,中國的行政法律責(zé)任則是一個(gè)包羅萬象的泛化性概念。法律學(xué)的發(fā)達(dá)程度往往取決于其基本概念的精確程度,法律學(xué)研究應(yīng)該從最基本的法律概念的正確分析著手,而后才能著手構(gòu)建理論體系,闡釋某些基本法理。④行政法律責(zé)任概念在涵蓋范圍上的過分?jǐn)U張,必然導(dǎo)致其精確程度的下降。我們有必要對(duì)其在法解釋學(xué)的意義上作出精確詮釋。

行政法律責(zé)任的含義有廣義和狹義之分。廣義的法律責(zé)任包括了法律義務(wù),其外延無限擴(kuò)大,更接近于大眾語境中的責(zé)任含義。狹義的法律責(zé)任僅指違反了法律義務(wù)的后果。但即使是狹義的法律責(zé)任,學(xué)界仍存在不同闡述,主要有:1.違反行政法規(guī)責(zé)任說。認(rèn)為“行政(法律)責(zé)任是指因違反行政法而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任”,⑤或認(rèn)為“行政(法律)責(zé)任是違反國家行政管理法規(guī)的行為必須承擔(dān)的責(zé)任”。⑥2.行政主體說。認(rèn)為“行政責(zé)任是行政主體及其執(zhí)行公務(wù)員的人員因行政違法或行政不當(dāng),違反其法定職責(zé)和義務(wù)而應(yīng)依法承擔(dān)的否定性的法律后果”,⑦或認(rèn)為“行政責(zé)任是指行政主體和行政人員因違反行政法規(guī)而依法必須承擔(dān)的法律責(zé)任,它主要是行政違法引起的法律后果”。⑧3.行政相對(duì)人責(zé)任說。認(rèn)為行政責(zé)任是企事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人的行政違法所引起的法律責(zé)任。4.行政法律關(guān)系主體責(zé)任說。認(rèn)為“行政責(zé)任是指行政法律關(guān)系主體因違反行政法律規(guī)范所應(yīng)承擔(dān)的法律后果或應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任”。⑨

上述觀點(diǎn)中,第一種觀點(diǎn)存在責(zé)任主體不明的缺陷,第二和第三種觀點(diǎn)則有部分責(zé)任主體缺失的不足,只有第四種觀點(diǎn)全面闡述了行政法律責(zé)任的概念,揭示了行政法律責(zé)任作為一種法律責(zé)任的本質(zhì):第一,產(chǎn)生法律責(zé)任的前提是存在法律義務(wù);第二,行為人沒有按法律義務(wù)的規(guī)定進(jìn)行行為;第三,行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不利的后果。

二、當(dāng)前行政法律責(zé)任設(shè)定存在的問題

法律責(zé)任條款作為法律規(guī)范的重要組成,應(yīng)具備嚴(yán)謹(jǐn)、周密、協(xié)調(diào)、明確、具體等特點(diǎn)。但我國立法中的責(zé)任設(shè)定卻存在不少問題,直接影響了這些行政法的有效施行。

(一)法律責(zé)任條款不協(xié)調(diào),甚至相互沖突

根據(jù)憲法和立法法“不抵觸原則”的規(guī)定,下位法應(yīng)與上位法保持銜接,不能與上位法相沖突。但在我國立法中,下位法設(shè)定的法律責(zé)任與上位法的基本原則相抵觸,同位階立法之間的法律責(zé)任不一致,同一立法內(nèi)部各條款之間不協(xié)調(diào)等情況卻屢見不鮮。

任何立法總有一定的立法動(dòng)機(jī),立法動(dòng)機(jī)是受一定的利益與需要所驅(qū)動(dòng),為滿足這種利益與需要,就設(shè)立一定的立法目的,據(jù)此目的而選擇最佳的立法手段,并以這個(gè)立法目的作為衡量立法的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和立法手段的得失尺度。⑩行政立法機(jī)關(guān)出于部門利益、地方利益的考慮,為爭奪審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、處罰權(quán)等權(quán)力而對(duì)同一事項(xiàng)作出不同規(guī)定,必然導(dǎo)致法律間的沖突。同時(shí),隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展及政治體制的改革,社會(huì)關(guān)系發(fā)生急劇變化,法律文件的清理、修改、補(bǔ)充工作又未形成長效機(jī)制,更加劇了這一矛盾。

(二)法律責(zé)任條款照搬照抄上位法

很多政府立法只是對(duì)上位法的簡單復(fù)制。立法項(xiàng)目盲目比照國家法律,重復(fù)選題。具體內(nèi)容包括法律責(zé)任條款的設(shè)定,也是大量照抄照搬上位法的條款規(guī)定。立法篇幅冗長,內(nèi)容繁雜,缺少符合本地實(shí)際的特色,既浪費(fèi)立法資源,又嚴(yán)重影響了立法質(zhì)量的提高和法制的統(tǒng)一。

(三)法律責(zé)任條款規(guī)定過于原則化

法律規(guī)范的確定和明晰是最為理想的立法狀態(tài)。我國部分法律責(zé)任條款規(guī)定過于原則、抽象,缺乏可操作性,導(dǎo)致執(zhí)法者自由裁量空間過大。主要表現(xiàn)為:

1.責(zé)任條款有關(guān)時(shí)效的語言不夠明確。有的行政法責(zé)任條款大量使用“及時(shí)”、“限期”、“按時(shí)”等不確定性語言,缺乏清晰的界定,使行政程序拖沓冗長,法律關(guān)系長期處于不穩(wěn)定狀態(tài),違法行為得不到及時(shí)制止和懲處。

2.責(zé)任認(rèn)定和實(shí)施主體不明確。政府立法往往存在著兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律責(zé)任認(rèn)定和實(shí)施主體,并大量使用“有關(guān)行政主管部門”作為行政法律責(zé)任的認(rèn)定和實(shí)施主體。這種做法盡管有利于提高政府立法的適應(yīng)性和穩(wěn)定性,但同時(shí)也導(dǎo)致了責(zé)任追究的多頭管理,甚至無人管理。

3.法律責(zé)任追究缺乏量化。法律責(zé)任的核心內(nèi)容是法律制裁。責(zé)任條款不僅要明確不同的制裁種類,還要明確制裁的量。有的法律責(zé)任條款量化程度過低,缺乏具體的制裁種類和裁量幅度。這不僅不利于執(zhí)法的規(guī)范和統(tǒng)一,也導(dǎo)致執(zhí)法者自由裁量權(quán)過大,容易滋生腐敗。

(四)罰款成為法律責(zé)任設(shè)定的首選

根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定,行政處罰包括人身罰、行為罰、申誡罰及財(cái)產(chǎn)罰等四種類型。但在當(dāng)前立法實(shí)踐中,設(shè)定法律責(zé)任的貨幣化日趨明顯,罰款成為首選,其他處罰手段被不斷弱化,甚至出現(xiàn)以財(cái)產(chǎn)罰取代其他處罰的情況。

究其原因,一是由于行政立法權(quán)限的有限性和金錢在現(xiàn)今公民社會(huì)中的重要性,政府為了引導(dǎo)公民在行政規(guī)章范圍內(nèi)進(jìn)行法律活動(dòng),同時(shí)增加不法行為人的違法成本,在立法時(shí)往往傾向于采取剝奪違法行為人財(cái)產(chǎn)的責(zé)任設(shè)定,以起到懲罰和警示作用。二是部分行政立法部門出于部門利益的考量,運(yùn)用手中掌握的立法權(quán)能,通過設(shè)定罰款,為本部門實(shí)施罰款提供依據(jù),謀取非法利益。

三、關(guān)于完善行政法律責(zé)任設(shè)定的建議

(一)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性原則

立法者要充分考慮各種法律責(zé)任的統(tǒng)一性,維護(hù)法律體系的和諧一致。第一,建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的法律體系,合理配置部門權(quán)能,限制行政處罰權(quán),遏制謀求部門利益的傾向。第二,堅(jiān)持法律責(zé)任統(tǒng)一性原則,政府立法必須遵循基本的法律原則和精神,嚴(yán)格限定在上位法規(guī)定的行為、種類和幅度的范圍內(nèi),形成與法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的有機(jī)銜接。第三,要對(duì)現(xiàn)行的行政法規(guī)、政府規(guī)章進(jìn)行清理,修正或廢止明顯與其他法律規(guī)范不協(xié)調(diào)的法律責(zé)任條款,同時(shí)形成法律文件定期修訂機(jī)制,確保法律責(zé)任條款的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。

(二)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)創(chuàng)新性和必要性原則

立法者在法律責(zé)任條款的設(shè)定中,要杜絕小法抄大法、下位法抄上位法的現(xiàn)象,遵循立法統(tǒng)一的原則,按照上位法的精神,結(jié)合部門、地方的特色,對(duì)確有必要規(guī)范的事項(xiàng)重點(diǎn)作出符合實(shí)際的細(xì)化,而不應(yīng)盲目追求內(nèi)容的完整配套和章節(jié)條款的一應(yīng)俱全。

(三)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)可操作性原則

法律是指導(dǎo)實(shí)踐、為實(shí)踐服務(wù)的行為規(guī)范,具有明確、具體、可操作性強(qiáng)的法律責(zé)任條款是應(yīng)有之意。立法者應(yīng)充分考慮責(zé)任條款的可操作性。

1.從源頭抓起,更新立法理念。在立項(xiàng)、起草、審議等立法環(huán)節(jié)中堅(jiān)持可操作性原則,有意識(shí)地強(qiáng)化條款的可操作性,以操作性強(qiáng)弱作為衡量工作成效的重要指標(biāo)。

2.完善行政立法技術(shù),規(guī)范立法語言。一是避免使用不確定性的立法語言,明確責(zé)任的確認(rèn)和追究時(shí)效,提高行政效率。二是明確法律責(zé)任的確認(rèn)和追究主體,即由哪個(gè)機(jī)關(guān)提出,哪個(gè)機(jī)關(guān)批準(zhǔn),哪個(gè)機(jī)關(guān)執(zhí)行以及哪個(gè)機(jī)關(guān)監(jiān)督,體現(xiàn)各機(jī)關(guān)之間分工負(fù)責(zé)、互相配合和互相制約的原則。三是明確法律責(zé)任的種類和量度。在規(guī)定給予行政處罰時(shí),應(yīng)區(qū)別情況,明確給予哪種行政處罰,給予多少量的制裁,以方便執(zhí)法人員操作,防止自由裁量權(quán)的濫用。

(四)行政法律責(zé)任設(shè)定應(yīng)體現(xiàn)節(jié)制性原則

國家基于管理的需要而設(shè)定行政處罰措施,但其公權(quán)優(yōu)益性只限于有限范圍內(nèi),懲罰性責(zé)任同樣應(yīng)限制在合理范圍內(nèi)。只有當(dāng)補(bǔ)償不足以達(dá)到責(zé)任的完整目的和功能時(shí),才能考慮設(shè)定懲罰性的責(zé)任。罰款作為一種懲罰性法律責(zé)任形式,一方面能以較小的責(zé)任成本運(yùn)用實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益,使權(quán)利義務(wù)得到有效恢復(fù)和實(shí)現(xiàn),但另一方面又極易與特定利益集團(tuán)的利益相銜接,從而喪失其處罰正當(dāng)性。因此,立法者在設(shè)定行政法律責(zé)任時(shí),要堅(jiān)持節(jié)制性原則,合理設(shè)定罰款責(zé)任,注意發(fā)揮申誡罰、行為罰等責(zé)任類型的積極作用,避免簡單處以罰款所產(chǎn)生的“罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證”的現(xiàn)象。

注釋:

①張文顯.法哲學(xué)范疇研究.中國政法大學(xué)出版社.2001年版.第101頁.

②楊解君.行政責(zé)任問題研究.北京大學(xué)出版社.2005年版.序言部分.

③L.NevilleBrown,JohnsBell:FrenchAdministrativeLaw(FourthEdition)ClarendonPressOxford1993.172-175.

④陳裕琨.分析法學(xué)對(duì)行為概念的重建.法學(xué)研究.2003(3).

⑤張文顯.法律基本范疇研究.中國政法大學(xué)出版社.1993年版.第412頁.

⑥林仁棟.馬克思主義法學(xué)的一般原理.南京大學(xué)出版社.1990年版.第199頁.

⑦皮純協(xié),胡錦光.行政法與行政訴訟法教程.中央廣播電視大學(xué)出版社.1996年版.第221頁.

⑧胡建淼.行政法教程.法律出版社.1996年版.第279頁.

⑨羅豪才.中國行政法教程.人民法院出版社.1996年版.第326頁.

⑩[美]E·博登海默.鄧正來譯.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法.中國政法大學(xué)出版社.2004年版.第369-370頁.