王家敏

今年初,中共中央1號(hào)文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),依法探索省直接管理縣(市)的體制。之后的4月,中共中央組織部一系列文件,指向“提高縣委書記地位,為省直管縣進(jìn)一步奠定基石”。

縣委書記地位提高

省直管縣,對(duì)縣委書記而言已有更早的時(shí)間表。

今年7月前,云南、河北、湖南等省份相繼落實(shí)中組部要求,規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報(bào)經(jīng)省委常委會(huì)議審議。這是自1983年實(shí)行干部分級(jí)管理、下管一級(jí)管理體制后的一項(xiàng)重大調(diào)整,在此之前部分省份將縣委書記的選拔任用權(quán)下放到地市級(jí)黨委。

湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國(guó)新聞周刊》:“往后縣委書記的推舉任用從縣級(jí)組織部開始,由地市級(jí)呈報(bào)省委組織部,部委會(huì)討論后呈報(bào)省委常委會(huì),最終通過票決制任用,省委也將在更大范圍內(nèi)調(diào)配縣委書記?！?/p>

這是繼縣委書記培訓(xùn)、縣級(jí)公安局長(zhǎng)輪訓(xùn)等培訓(xùn)舉措后,中央對(duì)基層干部隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。

4月,中組部一系列文件指向解決縣級(jí)區(qū)域內(nèi)重大社會(huì)矛盾及事件、縣委書記腐敗、任期不穩(wěn)等問題。4月12日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)明確了縣委書記選拔任用、培訓(xùn)監(jiān)督等重大調(diào)整。

《規(guī)定》提出,縣委書記的選拔任用,應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議。而這項(xiàng)重大調(diào)整已經(jīng)列出了時(shí)間表,“2009年上半年,各地要建立制度,落實(shí)此項(xiàng)規(guī)定。”

5月18日,中共中央組織部部長(zhǎng)李源潮在貫徹落實(shí)《規(guī)定》的講話中指出,改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,縣一級(jí)的地位和作用日益重要,“對(duì)縣委書記的要求和管理,不能按一般的處級(jí)干部來對(duì)待”。

“往后的縣委書記由省委任命,現(xiàn)任優(yōu)秀書記也有待突破上升瓶頸?！睆幕鶎咏M織工作的角度來看,楊子晚認(rèn)為干部選拔任用措施對(duì)縣委書記的任職激勵(lì)相當(dāng)重要。

“向上的職位資源缺乏,以前得到提拔的縣委書記不多,大都平調(diào)到市直部門、省直單位直至退休,級(jí)別不變。”楊子晚告訴《中國(guó)新聞周刊》,“近年來湖南干部選拔開始重視基層,我所在的瀘溪縣,原縣委書記已被提拔為副廳級(jí)干部,而以前提拔一個(gè)副廳級(jí)干部需要調(diào)到地市一級(jí)任職?！?/p>

就地提高級(jí)別也是一項(xiàng)重要的激勵(lì)措施。2006年起,廣東、江蘇等省開始提高縣委書記級(jí)別,出現(xiàn)副、正廳級(jí)別的縣委書記,市委常委兼任縣委書記等。

此次中組部《規(guī)定》中,對(duì)縣委書記可提拔為上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記的舉措也加以明確。

省直管縣嘗試

中央黨校教授王貴秀認(rèn)為,激勵(lì)、監(jiān)督手段難以解決縣域面臨的問題,要改變基層矛盾、政令不暢等問題,必須直面制度改革。

在《規(guī)定》發(fā)布前,有半數(shù)的省區(qū)已恢復(fù)省級(jí)黨委常委會(huì)研究決定縣委書記的選拔任用。

“目前省管基層組織工作只涉及人事任命權(quán),其他日常事務(wù)還是由地級(jí)市管理。”楊子晚認(rèn)為,“往后實(shí)現(xiàn)省直管縣,與地市級(jí)平行可能是解決縣級(jí)困境的一個(gè)方向?！?/p>

財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》將于2012年底前在全國(guó)大部分地區(qū)推行,在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面,實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系,開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

“只談?wù)撠?cái)政‘市刮縣,以后會(huì)不會(huì)出現(xiàn)‘省刮縣?到2012年,省管縣財(cái)政在全國(guó)大范圍鋪開,省級(jí)能不能管得過來?”中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院副院長(zhǎng)毛壽龍?jiān)诮邮堋吨袊?guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為,省直管財(cái)政離省直管縣還有較大距離,擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣涉及更多職權(quán)劃分。

作為試點(diǎn)省份,浙江省自1992年起,對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán),2009年開始全面擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。

浙江義烏,被稱為中國(guó)權(quán)力最大的縣,其書記與市長(zhǎng)屬省直管干部。2006年11月,浙江第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)試點(diǎn),在不改變其由金華市領(lǐng)導(dǎo)的管理體制的前提下,除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外,賦予義烏與地級(jí)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

浙江省委政策研究室副主任沈建明曾向媒體透露,一個(gè)地級(jí)市具有大小權(quán)力1000余項(xiàng),義烏已有618項(xiàng)。

毛壽龍說,“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣涉及財(cái)政、土地管理、城市發(fā)展權(quán)限、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等幾百項(xiàng)權(quán)限,或許是向縣域自治走出了一步?！?/p>

有待進(jìn)一步改革

“省管書記,省管財(cái)政,誰管都不是問題。如果只是停留在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系,停留在先拿走多少,再放回多少的思路,難以解決問題。”于建嶸在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為,“省直管縣,只是解決治理層級(jí)和規(guī)模問題,而體制性的突破,是解決政治權(quán)力來源問題?！?/p>

“縣域治理需通過行政體制改革建立一整套干部管理制度?！庇诮◣V說,“地方政治自治的一個(gè)重要原則是充分發(fā)揮地方政治精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用,需要改變目前縣級(jí)政權(quán)的異地為官制度?！?/p>

縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部回避制是當(dāng)前中國(guó)重要的人事組織制度。湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國(guó)新聞周刊》,基層的狀況是,縣委書記從上往下派的多,從下往上提的少。“提拔的干部也是異地為官,做到了縣委副書記、縣長(zhǎng)的位置,可能會(huì)被調(diào)到其他縣升任縣委書記?！?/p>

于建嶸認(rèn)為,縣級(jí)應(yīng)當(dāng)由間接選舉向公開直接選舉發(fā)展,構(gòu)建真正的基層自治體制。通過重新確立縣級(jí)政權(quán)和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位,建立真正的責(zé)任政府?！敖⒖h域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序,使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)?！?/p>

(摘自《中國(guó)新聞周刊》)