張善杰

摘要:農(nóng)民貸款難的問題長期沒有得到很好解決,主要原因在于農(nóng)民的主要不動產(chǎn)如房屋、宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權還不能作為擔保物。本文分析了現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)村擔保物權的限制,提出了推動農(nóng)村擔保物權制度改革的法律建議。

關鍵詞:農(nóng)村擔保物權;制度;法律

Abstract:The loan problem has not been solved very well over the years in rural areas,mainly because the farmers main real property,usufructuary of land for building and the rights of contract for management of land still can not serve as collateral. This paper analyzes restrictions on security interests of the existing laws and regulations,and proposes some legal advice to promote the system.

Key Words:rural security interests,system,law

中圖分類號:F831.0 文獻標識碼:B文章編號:1674-2265(2009)09-0080-03

一、引言

中共中央《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度,創(chuàng)新農(nóng)村金融體制,明確提出了擴大農(nóng)村有效擔保物范圍的意見。據(jù)國家統(tǒng)計局測算,到2020年新農(nóng)村建設新增資金需求總量為15萬億元左右。這樣龐大的資金投入,除了來自財政資金、社會資金和農(nóng)民自身積累以外,農(nóng)村金融發(fā)揮功能責無旁貸。但農(nóng)民貸款難一直沒有得到很好解決,很大程度上是因為抵押擔保難,一方面農(nóng)民缺少有效的可供抵押物,另一方面金融機構為防范風險,在貸款發(fā)放上又不得不注重抵押擔保。從當前情況看,以聯(lián)戶聯(lián)保、小額農(nóng)貸為主的農(nóng)村金融供給模式已難以滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；陌l(fā)展需求,農(nóng)村擔保方式的改進極為迫切。在該意見的指導下,一些地方如成都、溫州、棗莊已探索開展諸如動產(chǎn)質押、林權抵押,有的甚至開展土地承包經(jīng)營權抵押、土地使用權抵押、農(nóng)房抵押等擔保方式創(chuàng)新,但在物權法定主義之下,作為農(nóng)民主要不動產(chǎn)的房屋、宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權還不能作為擔保物,對農(nóng)村不動產(chǎn)及權益抵押貸款的探索都無法回避法律風險。加快相關法律的修訂完善,推動農(nóng)村擔保物權改革成為歷史和現(xiàn)實的必然選擇。

二、擔保物權脆弱是農(nóng)村金融供給不足的主要原因之一

農(nóng)村居民的資金借貸行為與其收入增長基本上是同趨勢的,借貸行為很大程度上左右了其收入增長速度和增長潛力(何廣文,2000)。但長期以來,農(nóng)民很難獲取發(fā)展所需的信貸資金,融資難已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收的重要障礙。分析農(nóng)民融資難的原因主要有二:一是信息不對稱導致的高風險;二是較高的交易成本。Hillier和Ibrahimo(1993)的研究表明,即使信貸雙方存在信息不對稱,如果借款人能夠找到足夠的抵押或者找到第三方為自己的信貸行為進行擔保,將有助于降低信貸違約風險,并促進信貸交易的完成。但受制于多種因素,專業(yè)的農(nóng)業(yè)擔保機構在我國發(fā)展還很滯后,如何充分拓展和挖掘農(nóng)民資產(chǎn)的抵押擔保潛力成為增加“三農(nóng)”信貸供給的現(xiàn)實之路。以農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押為例,我國目前約有耕地18.2億畝,按每畝年產(chǎn)出900元、抵押率50%測算,年可形成農(nóng)業(yè)信貸供給達8000多億元?！?008年中國農(nóng)民發(fā)展報告》顯示,2006年末全國2億多戶農(nóng)村居民戶均擁有住宅面積128平方米,即便按照單位建筑價值800元、抵押率30%測算,如允許農(nóng)房抵押將可釋放6萬億元以上的信貸資金,農(nóng)村抵押信貸市場潛力巨大。

從現(xiàn)實情況看,新《物權法》規(guī)定質押財產(chǎn)包括“動產(chǎn)”、“匯票、支票、本票”、“可轉讓的基金份額、股權”、“倉單、提單”等,盡管種類眾多,但適用于農(nóng)民的可用于抵押的財產(chǎn)非常有限。特別是法律尚未解決農(nóng)村土地使用權抵押、農(nóng)村宅基地、住宅的可交易等問題,農(nóng)民的抵押擔保物范圍還受到很大約束,有關土地權利的法律瓶頸和制度滯后成為制約農(nóng)村金融發(fā)展的重要障礙。

(一)現(xiàn)行法律對農(nóng)村房地產(chǎn)作抵押有著嚴格限制

我國《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民僅有使用權而無處置權和所有權。《擔保法》第37條也明確規(guī)定農(nóng)村宅基地不得抵押。盡管農(nóng)村房屋在屬性上被認定為建筑物,按《物權法》規(guī)定可以依法抵押,但《物權法》第153條還同時規(guī)定,“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律及國家相關規(guī)定”,也就是說,《物權法》仍延續(xù)了《土地管理法》等相關法律的規(guī)定,農(nóng)民仍無權對宅基地進行抵押。當前,在我國無論是政策層面還是操作層面,均強調房地權利主體的一致性,即“房隨地走”、“地隨房走”。凡以建筑物抵押的,相應土地使用權隨之抵押,以土地使用權抵押的,地上建筑業(yè)也將隨之作抵押處理。當前的法律框架下,農(nóng)民通過住房抵押進行融資存在較大法律風險。盡管《物權法》和《擔保法》規(guī)定“以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的,其占用土地的使用權同時抵押”。但對絕大多數(shù)農(nóng)民而言,他們并不擁有這類資產(chǎn),現(xiàn)實意義不大。

(二)絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營權在法律上不允許抵押

《農(nóng)村土地承包法》、《物權法》等相關法律明確規(guī)定,家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉;而通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地,經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權證或者林權證等證書的,其土地承包經(jīng)營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。也就是說,農(nóng)村土地經(jīng)營權的抵押范圍僅局限于荒山、荒溝、荒灘、荒丘等荒地,而占農(nóng)戶土地承包權絕大多數(shù)的家庭承包土地使用權辦理抵押貸款業(yè)務在法律上還存在障礙。

(三)登記制度不完善或不能有效實施限制農(nóng)民的少量可抵押物融資功能的實現(xiàn)

目前,我國農(nóng)民可辦理抵押擔保業(yè)務的少量資產(chǎn)主要包括通過公開協(xié)議方式發(fā)包或競爭方式獲取的荒地承包經(jīng)營權、具有地上建筑的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)土地使用權和地面建筑物,而這些資產(chǎn)或權益融資功能的實現(xiàn)還有賴于當?shù)氐怯浿贫仁欠裢晟坪陀行嵤?。當?我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展還很不均衡,各地金融生態(tài)環(huán)境建設水平還存在較大差異,多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民資產(chǎn)登記制度建設較為滯后,或因收費水平過高等多種因素導致抵押品融資功能不能有效實現(xiàn),也是導致農(nóng)民抵押擔保難的重要因素。

(四)多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品因其自身特殊物理屬性或市場屬性而難以成為銀行抵押品

多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品儲藏、運輸成本偏高、市場價格波動大,銀行將其作為抵押品面臨較大的市場風險。以大蒜為例,近年來,受市場投機等多種因素影響,我國大蒜價格巨幅波動,特別是最近一年間大蒜現(xiàn)貨價格波動幅度達10倍以上,市場風險極大。多數(shù)金融機構不愿接受農(nóng)產(chǎn)品作為抵押品,也制約了農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)發(fā)展。

三、推動農(nóng)村擔保物權改革是破解貸款擔保難的根本之道

(一)盡快完善現(xiàn)行法律法規(guī)

一是修改土地承包經(jīng)營權禁止抵押的規(guī)定。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民非農(nóng)收入占比不斷提升,土地對農(nóng)民的社會保障功能明顯弱化,開展土地承包經(jīng)營權抵押融資的時機已經(jīng)成熟。從法律層面上講,我國已允許農(nóng)民以轉包、出租、互換、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權,在允許流轉的情況下,而不允許其抵押,有違法理。另外,在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途的情況下,對其他土地使用權作抵押需經(jīng)過發(fā)包方同意的規(guī)定過于死板,也應廢除。二是建議適當放寬宅基地作抵押的限制。在廣大的城鄉(xiāng)結合部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地,農(nóng)村住宅房地產(chǎn)市場化的需求日益迫切,農(nóng)村住宅房地產(chǎn)流轉已具有一定的市場基礎。法律制度應順應經(jīng)濟社會發(fā)展要求,對其進行積極規(guī)范和引導,可考慮在城鄉(xiāng)結合部和中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立住宅交易中心,并開展抵押的法律試點,待時機成熟后逐步推廣。

(二)圍繞農(nóng)民現(xiàn)有擔保物權積極開展制度創(chuàng)新

擴大抵押擔保物范圍,必須緊緊依靠農(nóng)民現(xiàn)有產(chǎn)權清晰且具有變現(xiàn)價值的財產(chǎn)。要在現(xiàn)有法律框架允許的范圍內(nèi),積極開展制度創(chuàng)新,規(guī)避法律風險。如山東棗莊市按照“尊重農(nóng)民意愿,堅持‘三不原則,還原農(nóng)村土地使用權財產(chǎn)權權能,允許農(nóng)村土地使用權抵押擔保,引導發(fā)展土地適度規(guī)模經(jīng)營,建設現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的整體思路,積極推行以“四位一體”為內(nèi)容的農(nóng)村土地使用權改革,通過發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證,建立農(nóng)村土地使用權交易市場,積極促進農(nóng)村土地流轉,在促進土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營的同時,土地的融資功能得以實現(xiàn)。各地方政府要結合地方實際,積極開展相應的土地經(jīng)營權、農(nóng)村房地產(chǎn)、宅基地等多個層面的制度創(chuàng)新,為金融創(chuàng)新奠定良好基礎。

(三)充分保障目前法定允許的擔保物范圍和擔保權利的實現(xiàn)

現(xiàn)行法律已允許荒地使用權或荒地承包經(jīng)營權,林木所有權,鄉(xiāng)村企業(yè)的土地使用權及建筑物所有權,農(nóng)村車輛包括農(nóng)用車、農(nóng)用大型設備所有權等擔保物權進行抵押,各地方政府部門要盡快建立完善各類擔保物權的登記、變更等管理制度,充分發(fā)揮其作為抵押物的權能。

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(特約編輯 孔令學)