一、事后監(jiān)督在人民銀行內(nèi)部控制體系中的定位——核算過(guò)程中的控制還是獨(dú)立的內(nèi)部控制監(jiān)控

如何看待事后監(jiān)督在人民銀行內(nèi)部控制體系中的職能定位?總行在《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)事后監(jiān)督工作的意見(jiàn)》中明確:“事后監(jiān)督工作是對(duì)會(huì)計(jì)、營(yíng)業(yè)、國(guó)庫(kù)、貨幣金銀和外匯等部門(mén)日常會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行的復(fù)審和檢驗(yàn),是會(huì)計(jì)核算過(guò)程的延續(xù),是會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的后臺(tái)?！蓖瑫r(shí),事后監(jiān)督承擔(dān)核算檔案整理、裝訂、保管等核算類(lèi)工作。對(duì)事后監(jiān)督的這種定位,是作為一種會(huì)計(jì)核算活動(dòng),將核算過(guò)程中的部分監(jiān)督控制職能放到事后監(jiān)督執(zhí)行,會(huì)計(jì)核算過(guò)程結(jié)束于事后監(jiān)督工作完畢之后?！度嗣胥y行會(huì)計(jì)基本制度》在“會(huì)計(jì)監(jiān)督”章節(jié)中指出:“事后監(jiān)督部門(mén)應(yīng)及時(shí)對(duì)已完成的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)開(kāi)展事后監(jiān)督,反饋監(jiān)督結(jié)果,糾正核算差錯(cuò),提出完善會(huì)計(jì)管理和內(nèi)部控制的措施和建議”。在此層面看,事后監(jiān)督是定位于對(duì)會(huì)計(jì)核算過(guò)程完成后進(jìn)行的檢驗(yàn)和控制,具有相對(duì)超脫的獨(dú)立性,是對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制質(zhì)量的一種監(jiān)控手段。

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制活動(dòng)是為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制目標(biāo),基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行的一系列具體控制措施。主要包括事前審查、事中控制、事后監(jiān)督相結(jié)合的會(huì)計(jì)控制程序。對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)控是通過(guò)持續(xù)監(jiān)控活動(dòng)、獨(dú)立個(gè)別評(píng)價(jià)或兩者的結(jié)合實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制活動(dòng)的監(jiān)督和控制,糾正內(nèi)部會(huì)計(jì)控制缺失和執(zhí)行不力等問(wèn)題,確保內(nèi)部控制體系在一定時(shí)期內(nèi)保持其有效性。獨(dú)立分設(shè)后的事后監(jiān)督部門(mén),應(yīng)側(cè)重于發(fā)揮對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的持續(xù)性監(jiān)控作用。通過(guò)日常持續(xù)性監(jiān)督和情況反饋、督促問(wèn)題整改、重大情況報(bào)告、建議及分析評(píng)價(jià)、監(jiān)督信息共享等,及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制活動(dòng)的缺陷和不足,并與各業(yè)務(wù)職能部門(mén)的常規(guī)性檢查指導(dǎo),以及內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的獨(dú)立性評(píng)價(jià),共同推動(dòng)和促進(jìn)人民銀行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制健康有效運(yùn)行。而具體會(huì)計(jì)控制活動(dòng)應(yīng)納入前臺(tái)核算部門(mén),通過(guò)系統(tǒng)手段、崗位設(shè)置、流程設(shè)計(jì)等途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)會(huì)計(jì)核算過(guò)程的監(jiān)督控制。

二、事后監(jiān)督模式的選擇——全面合規(guī)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督

人民銀行事后監(jiān)督分設(shè)后,按有關(guān)職責(zé)要求通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)核算資料的全面監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)對(duì)核算風(fēng)險(xiǎn)的控制以及核算質(zhì)量的規(guī)范。這種模式在當(dāng)前是否能適應(yīng)人民銀行核算風(fēng)險(xiǎn)防范和內(nèi)部控制監(jiān)控需要?是否有必要進(jìn)行理念性的改革?目前尚不能完全割裂合規(guī)性監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)督的界限。合規(guī)監(jiān)督是風(fēng)險(xiǎn)控制的基礎(chǔ),規(guī)范操作是制度執(zhí)行有力的根本表現(xiàn),也是確保內(nèi)部控制有效的前提;而風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)歸根到底還需要信息技術(shù)手段的支持,隨著業(yè)務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用和監(jiān)督手段的不斷完善,可逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上的風(fēng)險(xiǎn)控制。因此,一方面仍需通過(guò)核算資料和現(xiàn)有監(jiān)督手段,全面規(guī)范、防微杜漸,在此基礎(chǔ)上,梳理核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié),合理安排監(jiān)督資源,有針對(duì)性地改進(jìn)監(jiān)督流程和方法,實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)重點(diǎn)監(jiān)督;另一方面要與時(shí)俱進(jìn),適應(yīng)會(huì)計(jì)核算改革和科技手段發(fā)展變化,不斷開(kāi)拓思路,改進(jìn)現(xiàn)有監(jiān)督模式,甚至進(jìn)行根本性轉(zhuǎn)型。

三、展望——借鑒COSO框架強(qiáng)化事后監(jiān)督職能作用

(一)以制度和文化建設(shè)為依托完善監(jiān)督環(huán)境

良好的監(jiān)督工作環(huán)境是有效開(kāi)展監(jiān)督的前提和保障,包括組織管理、工作機(jī)制、專業(yè)文化、人力資源等。要著力在制度建設(shè)、打造事后監(jiān)督專業(yè)文化等方面,進(jìn)一步完善監(jiān)督環(huán)境。一是根據(jù)工作實(shí)際建立健全制度和監(jiān)督工作機(jī)制,以制度約束人、以制度規(guī)范監(jiān)督行為。二是領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)識(shí)到監(jiān)督控制環(huán)境的重要性,帶頭遵守各項(xiàng)規(guī)章制度,并對(duì)內(nèi)控制度執(zhí)行進(jìn)行經(jīng)常性的檢查指導(dǎo)。三是加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督人員進(jìn)行思想品德和業(yè)務(wù)技能教育培訓(xùn),進(jìn)一步建立公平、科學(xué)的績(jī)效考核機(jī)制。四是依托央行文化建設(shè),培育具有事后監(jiān)督專業(yè)特色的核心價(jià)值觀,以文化助推管理,形成良好的制度執(zhí)行控制人文環(huán)境。

(二)完善監(jiān)督信息溝通與處理機(jī)制

信息溝通是保障內(nèi)部控制效率和效果的關(guān)鍵手段,只有順暢的信息溝通與處理機(jī)制的支撐,各類(lèi)控制活動(dòng)才能有的放矢。對(duì)事后監(jiān)督工作來(lái)說(shuō),良好的信息支持反饋機(jī)制對(duì)提高監(jiān)督工作質(zhì)量尤為重要。一方面各業(yè)務(wù)部門(mén)要及時(shí)將會(huì)計(jì)法規(guī)、制度傳達(dá)到事后監(jiān)督部門(mén),確保監(jiān)督工作依據(jù)準(zhǔn)確、更新及時(shí)。另一方面要健全監(jiān)督信息快速反應(yīng)機(jī)制。監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的差錯(cuò)或問(wèn)題,應(yīng)通過(guò)有效渠道及時(shí)反饋到領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén),并進(jìn)行妥善處理。此外,整合事后監(jiān)督、內(nèi)審、紀(jì)檢等內(nèi)部控制部門(mén)監(jiān)督資源,合理劃分職責(zé),在部門(mén)之間或部門(mén)內(nèi)部建立必要的再監(jiān)督機(jī)制,發(fā)揮監(jiān)督合力、制衡監(jiān)督權(quán)力;完善監(jiān)督信息資源交流共享平臺(tái),注重各類(lèi)監(jiān)督信息在相關(guān)部門(mén)間的交流溝通,相互借鑒、運(yùn)用,進(jìn)一步豐富和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制活動(dòng)。

(三)將監(jiān)督結(jié)果作為人民銀行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

COSO報(bào)告提供了一套完整的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),該標(biāo)準(zhǔn)適用于任何公司或其他性質(zhì)的組織,在如何評(píng)估內(nèi)部控制有效性方面取得了重大突破。人民銀行可研究嘗試將監(jiān)督結(jié)果引入對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制活動(dòng)和業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)控制度執(zhí)行情況的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)在具體操作層面執(zhí)行內(nèi)控制度情況進(jìn)行及時(shí)客觀評(píng)價(jià)。

(作者:門(mén)寧,供職于中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行。)