張　維

提要隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與發(fā)展,規(guī)范政府采購(gòu)行為,推行政府采購(gòu)制度的工作,已經(jīng)提上了政府工作日程。本文主要指出我國(guó)政府采購(gòu)存在的問題,并提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞:政府采購(gòu);政府采購(gòu)制度;政府綠色采購(gòu)制度

中圖分類號(hào):F812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

政府采購(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,它起源于西方自由主義經(jīng)濟(jì)時(shí)期,完善于現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。由于我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)的時(shí)間短,現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)薄弱,國(guó)家公共投入少,所以實(shí)行充分的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的政府采購(gòu)還存在一些問題。

一、我國(guó)政府采購(gòu)存在的問題

(一)法律體系不健全。西方政府采購(gòu)制度一般都有完善的法律體系,這是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求決定的,如英國(guó)的政府采購(gòu)法律除了對(duì)政府采購(gòu)的范圍原則、程序管理等做出了規(guī)定外,還包含了民事法律的、行政法律的、歐盟法律和遵守國(guó)際公約等多方面內(nèi)容,雖然比較復(fù)雜,但卻使政府采購(gòu)在任何場(chǎng)合、任何條件下、任何環(huán)節(jié)都有法可依。我國(guó)的政府采購(gòu)法,目前非常簡(jiǎn)單,連相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和解釋都沒有?！墩少?gòu)法》是政府采購(gòu)工作的根本大法,是政府采購(gòu)活動(dòng)的根本依據(jù),也是制定相關(guān)政府采購(gòu)規(guī)章的根本依據(jù),但這部法律還有許多地方需要完善。

(二)政府采購(gòu)的規(guī)模較小。我國(guó)政府采購(gòu)制度起步晚,至今只有十幾年的時(shí)間,相對(duì)于西方發(fā)達(dá)國(guó)家我國(guó)的政府采購(gòu)規(guī)模及規(guī)模效益仍處在較低水平。從規(guī)模看,按國(guó)際上公認(rèn)的一國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模應(yīng)占GDP的10%～15%或財(cái)政支出30%左右標(biāo)準(zhǔn)衡量,我國(guó)2006年政府采購(gòu)規(guī)模為3,681.6億元,2007年的采購(gòu)規(guī)模為4,000億元,而我國(guó)2006年和2007年的GDP分別為209,407.0億元和257,306.0億元,與這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)卻相差甚遠(yuǎn)。從規(guī)模效益看,由于采購(gòu)規(guī)模過小,因而其規(guī)模效益難以達(dá)到合理的水平。按國(guó)際上實(shí)行政府采購(gòu)制度可節(jié)約采購(gòu)資金10%以上計(jì)算,而我國(guó)實(shí)際采購(gòu)節(jié)約的財(cái)政金額與上述比例相比還有很大距離。

(三)政府采購(gòu)的計(jì)劃性差。由于我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)較晚,并且采購(gòu)項(xiàng)目臨時(shí)性的較多,政府采購(gòu)計(jì)劃的采購(gòu)項(xiàng)目和采購(gòu)資金來源應(yīng)與政府采購(gòu)預(yù)算(或政府投資計(jì)劃)中的采購(gòu)項(xiàng)目和采購(gòu)資金來源不能夠完全的匹配起來。因?yàn)檎念A(yù)算管理是我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)的基礎(chǔ),受我國(guó)國(guó)情的限制,政府的預(yù)算管理并不能夠全面地顧及政府采購(gòu)的各個(gè)領(lǐng)域,所以與發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)相比,還不能達(dá)到按照預(yù)算管理進(jìn)行采購(gòu)的條件。

(四)政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益較低。我國(guó)政府采購(gòu)支出的資金節(jié)約率很多是與預(yù)算資金相比較得出的。受過去粗放編制預(yù)算慣性的影響,一些地方為了宣揚(yáng)其在政府采購(gòu)工作中的成績(jī),有意無意地把采購(gòu)預(yù)算做大或者是對(duì)采購(gòu)資金節(jié)約率的認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)就會(huì)致使一些項(xiàng)目的資金節(jié)約率很高。然而,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,采購(gòu)資金的節(jié)約程度應(yīng)該以所采購(gòu)項(xiàng)目的市場(chǎng)平均價(jià)衡量標(biāo)準(zhǔn),這樣以采購(gòu)項(xiàng)目的市場(chǎng)平均價(jià)比較得出的資金節(jié)約率,才是“貨真價(jià)實(shí)、不含水分”的、真正的資金節(jié)約率。同時(shí),由于采購(gòu)手續(xù)繁雜,致使采購(gòu)周期過長(zhǎng),效率不高。

(五)政府采購(gòu)的運(yùn)作程序不規(guī)范。我國(guó)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)建立的不夠完善,從中央到地方,政府采購(gòu)如何運(yùn)作,沒有統(tǒng)一規(guī)定,設(shè)置機(jī)構(gòu)五花八門,政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)雖然大都設(shè)在財(cái)政部門,但具體設(shè)置不統(tǒng)一。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范所以就導(dǎo)致了職能劃分不規(guī)范,特別是政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分不清,影響了政府采購(gòu)工作的順利開展使政府沒有規(guī)范的采購(gòu)程序。

(六)政府采購(gòu)人員匱乏。在我國(guó)政府采購(gòu)人員匱乏主要表現(xiàn)在數(shù)量和質(zhì)量上。數(shù)量上主要表現(xiàn)在我國(guó)政府采購(gòu)的工作人員沒有完整的體系性,分工不夠系統(tǒng)化,在有的省市政府機(jī)構(gòu)只有幾個(gè)人員負(fù)責(zé)政府采購(gòu)工作,沒有詳細(xì)的分工和合作,導(dǎo)致我國(guó)政府采購(gòu)工作的質(zhì)量和效率不夠理想。在我國(guó)因?yàn)檎少?gòu)制度發(fā)展的比較晚,所以一些政府采購(gòu)人員大多是原來的財(cái)政工作人員,并沒有進(jìn)行過專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí),這樣就對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的買方市場(chǎng)的采購(gòu)方式所必須具備和掌握的招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、市場(chǎng)調(diào)查及服務(wù)等方面的有關(guān)知識(shí)和技能知之甚少。

二、我國(guó)政府采購(gòu)問題解決對(duì)策

(一)政府采購(gòu)制度的完善

1、完善政府采購(gòu)的法律制度。政府采購(gòu)作為一種高效、經(jīng)濟(jì)、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的財(cái)政資金分配管理制度,其有效的運(yùn)行和迅速的發(fā)展必須要有完善的法律制度作為保障。當(dāng)前,我國(guó)政府采購(gòu)法律制度體系尚不健全,相關(guān)法律操作規(guī)程之間還存在不協(xié)調(diào)的地方,所以要使政府采購(gòu)制度有序進(jìn)行,提高政府采購(gòu)工作的工作效率,就必須在實(shí)踐中完善和健全《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》。

2、建立科學(xué)的采購(gòu)運(yùn)行機(jī)制。由于我國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施時(shí)間很短,許多政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)立不健全,導(dǎo)致政府采購(gòu)中流程的脫節(jié)。因此,我們應(yīng)根據(jù)我國(guó)的國(guó)情完善政府采購(gòu)機(jī)構(gòu),在明確采購(gòu)模式的情況下,建立以商品采購(gòu)為主,勞務(wù)為輔的采購(gòu)體系。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況可以在以下幾個(gè)方面對(duì)政府采購(gòu)體系進(jìn)行完善:第一,改革政府支出預(yù)算管理方式。在預(yù)算主體方面,要建立“部門預(yù)算”、建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)、改革預(yù)算項(xiàng)目,對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行分類;第二,完善國(guó)家金庫(kù)制度,建立國(guó)庫(kù)集中支付制度。改變我國(guó)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)制度與政府采購(gòu)資金的直接支付相矛盾的情況;第三,改革會(huì)計(jì)管理體制。實(shí)行政府采購(gòu)后,直接按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購(gòu)合同的履約情況向供應(yīng)商撥付采購(gòu)資金,支出決算不需要層層上報(bào),這就需要財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)賬戶進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,開設(shè)一個(gè)專門賬戶,用于核算各部門經(jīng)核準(zhǔn)進(jìn)行政府采購(gòu)的支出預(yù)算;第四,協(xié)調(diào)財(cái)政部門與有關(guān)部門的關(guān)系。目前,我國(guó)參與采購(gòu)管理的機(jī)構(gòu)除了財(cái)政部還有國(guó)家計(jì)委,負(fù)責(zé)規(guī)劃、審批以財(cái)政撥款為主的大型建設(shè)項(xiàng)目;外經(jīng)貿(mào)部負(fù)責(zé)對(duì)外招標(biāo)的談判以及我國(guó)政府采購(gòu)與世貿(mào)組織、亞太經(jīng)合組織相聯(lián)系時(shí)的談判工作。

3、建立統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng)。當(dāng)今社會(huì)電子信息發(fā)展迅速,完善的電子化采購(gòu)平臺(tái)可以使我們更快地了解采購(gòu)信息。我國(guó)實(shí)行政府采購(gòu)以來,對(duì)電子化采購(gòu)平臺(tái)的建設(shè)一直沒有停滯。在當(dāng)今多元化社會(huì)的前提下,我國(guó)應(yīng)更進(jìn)一步地完善電子化采購(gòu)平臺(tái)建設(shè),建立起統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理交易系統(tǒng),為政府采購(gòu)工作提供更快、更便利的采購(gòu)平臺(tái)。實(shí)施政府采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)化是克服信息不對(duì)稱的一劑良藥。以電子計(jì)算機(jī)為中心,建立具有現(xiàn)代技術(shù)與手段的政府采購(gòu)信息網(wǎng)絡(luò)管理,便于各級(jí)政府、各種采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)者、科研等部門查詢、研究決策及運(yùn)用。現(xiàn)在建立電子化采購(gòu)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)管理是國(guó)際上比較流行的利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、發(fā)布政府采購(gòu)信息并進(jìn)行網(wǎng)上交易的一種現(xiàn)代化采購(gòu)方式。政府部門可以通過網(wǎng)絡(luò)直接將招標(biāo)文件發(fā)布在網(wǎng)上。供應(yīng)商的投標(biāo)文件通過網(wǎng)絡(luò)直接送達(dá),投標(biāo)結(jié)果在網(wǎng)上予以公布,打破了空間限制,實(shí)現(xiàn)無紙化辦公,可以節(jié)省普遍采購(gòu)過程中差旅、食宿、人力等各項(xiàng)費(fèi)用。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)不僅可以打破政府采購(gòu)的時(shí)空限制,加快信息采集速度,而且還可以最大限度體現(xiàn)政府采購(gòu)的三公原則,增加政府采購(gòu)的透明度。2003年1月10日正式成立的政府采購(gòu)中心,是中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府集中采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),是經(jīng)注冊(cè)的獨(dú)立事業(yè)法人。其主要職責(zé)是:負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織實(shí)施中央國(guó)家機(jī)關(guān)政府集中采購(gòu)目錄中的項(xiàng)目采購(gòu),制定集中采購(gòu)操作規(guī)程,負(fù)責(zé)集中采購(gòu)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn),辦理其他采購(gòu)事務(wù)等。該中心組織實(shí)施集中采購(gòu)活動(dòng)不收取任何費(fèi)用。目前,中心內(nèi)設(shè)辦公室、綜合處、采購(gòu)一處、采購(gòu)二處、采購(gòu)三處和信息服務(wù)處。

(二)政府采購(gòu)制度的創(chuàng)新。所謂創(chuàng)新,是主觀能動(dòng)性的體現(xiàn),而非順其自然或被動(dòng)地接受。他是行為主體更新、創(chuàng)造的一種行為。制度創(chuàng)新是對(duì)舊有體制的修改、增補(bǔ)和完善,是一種新的制度安排。

1、創(chuàng)新政府綠色采購(gòu)制度。政府綠色采購(gòu)是指在政府采購(gòu)中著意選購(gòu)那些無污染、有利于健康及循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)品和服務(wù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。政府綠色采購(gòu)制度是有關(guān)政府綠色采購(gòu)的一系列法律規(guī)范、組織、管理體制的總稱,目前已有50多個(gè)國(guó)家積極推行綠色采購(gòu)制度。政府綠色采購(gòu)得到重視,原因有三:一是環(huán)保效益,政府采購(gòu)規(guī)模大,購(gòu)買綠色產(chǎn)品或服務(wù)將產(chǎn)生顯著的環(huán)保效益,鼓勵(lì)廠商生產(chǎn)環(huán)保產(chǎn)品或服務(wù);二是帶動(dòng)作用,政府采購(gòu)的范圍廣,對(duì)涉及到的很多行業(yè)發(fā)展起帶動(dòng)作用;三是示范效應(yīng),帶動(dòng)全社會(huì)對(duì)“綠色產(chǎn)品”的消費(fèi)。我國(guó)推行政府采購(gòu)制度比較晚,還處于起步階段,需要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),著力構(gòu)建和完善服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展的政府綠色采購(gòu)制度。

目前,許多國(guó)家已經(jīng)把綠色政府采購(gòu)政策作為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施,美國(guó)、加拿大等國(guó)家為此制定了相應(yīng)的法律。而在我國(guó),綠色采購(gòu)工作剛剛起步,在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家制度管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)也要自主創(chuàng)新,建立與我國(guó)國(guó)情和制度相適應(yīng)的綠色政府采購(gòu)制度,使綠色政府采購(gòu)制度不僅是可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要措施,也是科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建節(jié)約型社會(huì),促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的保障。

2、建立監(jiān)督有力的動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系。在我國(guó)加入WTO以后,政府采購(gòu)工作趨向于國(guó)際化,為全面掌控國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng),及時(shí)發(fā)現(xiàn)、預(yù)警和處置政府采購(gòu)行業(yè)的突發(fā)性、苗頭性、傾向性、影響大和涉及面廣的問題,防范和化解政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn),以前的一些監(jiān)管機(jī)制已經(jīng)有些滯后。根據(jù)需要我們應(yīng)打破陳規(guī),敢于創(chuàng)新,建立一套適合于我國(guó)市場(chǎng)并能與國(guó)際接軌的市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系,不斷提高監(jiān)管工作的有效性。

3、創(chuàng)新政府采購(gòu)運(yùn)行制度。我國(guó)政府采購(gòu)的支出占GDP的比率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平,與發(fā)達(dá)國(guó)家更是相差甚遠(yuǎn),所以當(dāng)前我國(guó)應(yīng)該加大采購(gòu)規(guī)模,根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情,探索出適合我們自己的政府采購(gòu)方式。政府采購(gòu)運(yùn)行制度創(chuàng)新,即在政府采購(gòu)實(shí)施機(jī)構(gòu)——政府采購(gòu)中心的組織下,按照科學(xué)規(guī)范的程序和步驟進(jìn)行采購(gòu)。政府采購(gòu)運(yùn)行制度創(chuàng)新的核心點(diǎn)就是研究確定規(guī)范的政府采購(gòu)運(yùn)行程序。通過政府采購(gòu)運(yùn)行制度創(chuàng)新要達(dá)到以下幾個(gè)目的:規(guī)范程序,避免腐敗;形成競(jìng)爭(zhēng),體現(xiàn)公平;縮短時(shí)間,提高效率。堅(jiān)持采購(gòu)規(guī)模與效益并重,在增大采購(gòu)規(guī)模的同時(shí),應(yīng)提高政府采購(gòu)的質(zhì)量,使其發(fā)揮更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)控功能,為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮更大的作用。

4、逐步建立政府采購(gòu)執(zhí)業(yè)資格制度。政府采購(gòu)是一項(xiàng)技術(shù)性強(qiáng)、責(zé)任重大的工作。政府采購(gòu)的管理人員及執(zhí)行人員,是政府采購(gòu)的實(shí)施者,其專業(yè)技術(shù)能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)等都直接影響到政府采購(gòu)工作的質(zhì)量,影響政府采購(gòu)優(yōu)良目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在我國(guó)政府采購(gòu)人才匱乏,從事政府采購(gòu)工作的也大多是原來的財(cái)政人員,對(duì)政府采購(gòu)工作的有關(guān)知識(shí)和相關(guān)技能知之甚少。對(duì)此,我國(guó)應(yīng)加快政府采購(gòu)人員的培訓(xùn),建立一支業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、有責(zé)任心的政府采購(gòu)從業(yè)隊(duì)伍,應(yīng)引進(jìn)晉升、淘汰機(jī)制及與之相對(duì)應(yīng)的制度,建立一套符合中國(guó)國(guó)情的政府采購(gòu)執(zhí)業(yè)人員資格認(rèn)證、執(zhí)業(yè)范圍與權(quán)限、資格晉升、資格淘汰等為主要內(nèi)容的管理制度。而作為整個(gè)政府采購(gòu)制度建設(shè)的重要組成部分,建立科學(xué)的政府采購(gòu)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度、加速政府采購(gòu)人員專業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程,是一項(xiàng)很迫切的任務(wù)。

建立政府采購(gòu)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度,首先應(yīng)擴(kuò)大政府采購(gòu)人員的培訓(xùn)范圍,提高培訓(xùn)質(zhì)量,培訓(xùn)應(yīng)根據(jù)政府采購(gòu)的工作現(xiàn)狀,求實(shí)求新。資格培訓(xùn)不僅要包括綜合知識(shí)、采購(gòu)對(duì)象(商品)所涉及的技術(shù)與知識(shí)、市場(chǎng)分析與判斷技術(shù)、采購(gòu)技術(shù)、締約與履約驗(yàn)收的知識(shí)與技術(shù)、政府采購(gòu)管理技術(shù)與知識(shí);而且還要對(duì)政府采購(gòu)采購(gòu)人員的職業(yè)道德與整體素質(zhì)加以培訓(xùn)。職業(yè)道德最基本的素質(zhì)要求是:公正、誠(chéng)實(shí)和責(zé)任感;其次就是政府管理部門應(yīng)該進(jìn)一步的與教育部門結(jié)合,在一些高等院校開設(shè)有關(guān)政府采購(gòu)工作的課程,培養(yǎng)高素質(zhì)的政府采購(gòu)工作人員,并更進(jìn)一步在我國(guó)建立政府采購(gòu)執(zhí)業(yè)資格制度。

當(dāng)前的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)是對(duì)于我國(guó)正在建立中的政府采購(gòu)制度的一種機(jī)遇和挑戰(zhàn)。我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立必須從我國(guó)的客觀實(shí)際出發(fā),結(jié)合我國(guó)的特點(diǎn),把握機(jī)遇,及時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),從管理制度、法律制度、運(yùn)行制度和監(jiān)督制度四方面入手,安排好我國(guó)相應(yīng)配套機(jī)制的改革和完善,創(chuàng)新建立具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度。

(作者單位:河北維信稅務(wù)師事務(wù)所)

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