聶俊華

在共和國歷史上，政務院作為一個重要國家機關(guān)，對新中國政權(quán)的鞏固、國家政權(quán)機關(guān)和地方人民政權(quán)的建立健全、國民經(jīng)濟的恢復與發(fā)展等都起了重大作用。

從1949年10月成立到1954年9月被國務院取代，政務院僅存在五年。讀到有關(guān)新中國頭五年歷史的朋友多會發(fā)現(xiàn)，此間發(fā)生的大事無不與政務院相關(guān)。但多數(shù)讀者包括一些大學生，甚至一些公務員和部分學者對政務院這一概念也沒有準確理解和把握。如有的把政務院看做最高行政機關(guān)，有的把政務院等同于國務院等。

政務院的由來，它在國家機構(gòu)體系中的地位如何，有什么特點，起了什么作用，與國務院有什么區(qū)別等，本文將對這些問題進行論述。

政務院的建立

政務院名稱由來

1949年9月22日，董必武在《中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》中，對政務院名稱的由來作了說明：“關(guān)于政務院的名稱，原來有人主張用國務院，但國務院包括軍事，不太合適；有人主張用行政委員會，但中央人民政府委員會是委員會，最高行政機關(guān)下還有指導性的委員會一級，其下還有各種委員會，這樣名稱容易混淆。至于部長會議或部、會長會議也不合乎我們的實際，在我們的最高行政機關(guān)中，部長不一定是政務委員。所以最后仍采用了政務院的名稱?！?/p>

由此可見，政務院名稱的確立是由當時的形勢決定的。采用政務院而不用其他名稱，原因有三：一是由其權(quán)限決定的，它不包括軍事，即所屬機構(gòu)中不含國防部。因為新中國成立之初，戰(zhàn)爭仍在繼續(xù)，軍事領(lǐng)導權(quán)屬于人民革命軍事委員會。二是為了使概念清楚，不致混淆。三是有不屬于政務院組成人員的人在政務院兼職的情況。一些部長或主任委員在政務院屬于兼職，但他們卻不是政務委員，不屬于政務院組成人員。

政務院的籌建和成立

1949年10月1日，中央人民政府委員會一致決議，任命周恩來為中央人民政府政務院總理兼外交部部長?！吨醒肴嗣裾M織法》對于政務院所要設立的機構(gòu)雖然已經(jīng)規(guī)定，但如何組建，所需領(lǐng)導干部如何配備，大量的工作人員又從哪里來，都沒有現(xiàn)成的答案。

為此，周恩來做了大量的工作。經(jīng)過周密考慮，廣泛征求意見，并同中央和毛澤東研究，決定把1948年成立的華北人民政府撤銷，將其所有機構(gòu)、人員，作為政務院及所屬各部門建立工作機構(gòu)的基礎。與此同時，通過研究、協(xié)商和動員，周恩來提出了政務院組成人員及所屬各委、部、會、院、署、行的主要負責人名單，呈請1949年10月19日的中央人民政府委員會第三次會議通過。

經(jīng)過精心籌建和充分準備，1949年10月21日，政務院宣布正式成立。10月25日，周恩來正式向中央人民政府主席毛澤東發(fā)出請示報告，呈請批準并命令華北人民政府的工作結(jié)束，將其所轄五省二市歸中央直屬，政務院及所屬各委、部、定，中央人民政府委員會對于政務院的各委、部、會、院、署、行于必要時得決議增加、減少或合并之“有了這樣的彈性條文，政府便好辦事了。”可見，這是從當時國家轉(zhuǎn)型的需要出發(fā)的。

1950年，根據(jù)政治、經(jīng)濟等方面的發(fā)展，政務院增設華北事務部，作為政務院的幕僚機關(guān)，負責處理華北五省二市的一般性事務，以減輕政務院負擔。

1951年11月，由于實際工作的需要，林墾部改名為林業(yè)部，其所管的墾務工作移交農(nóng)業(yè)部主管。

1952年8月，為適應“一五”計劃的實施，實現(xiàn)工業(yè)化和改造各種非社會主義的經(jīng)濟成分這個新形勢的需要，政務院又作了重大調(diào)整。撤銷了情報總署、新聞總署；成立對外貿(mào)易部、商業(yè)部，兩部成立后撤銷貿(mào)易部；成立第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、建筑工程部、地質(zhì)部、糧食部。同時，還任命鄧小平為政務院副總理。

為了迎接即將到來的大規(guī)模的有計劃的經(jīng)濟建設和文化建設，進一步加強中央人民政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，1952年11月，在中央人民政府之下，增設了國家計劃委員會，這是與政務院平行的機構(gòu)。國家計劃委員會的負責人稱主席。

國家計劃委員會成立后，重工業(yè)部、第一機械工業(yè)部等13部劃歸其領(lǐng)導。這樣，國家計劃委員會就在領(lǐng)導國家經(jīng)濟建設工作的許多重要方面取代了政務院。當時國家計劃委員會還有“經(jīng)濟內(nèi)閣”之稱。

國務院時期，一改國家計劃委員會作為中央人民政府中與政務院平行的機構(gòu)的地位和作為“經(jīng)濟內(nèi)閣”的作用，而是把它列為國務院下屬的一個職能機構(gòu)(組成部門)，在國務院統(tǒng)一領(lǐng)導下負責綜合管理國民經(jīng)濟計劃工作和對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟職能部門。

政務院的過渡性和相對不固定性是由國家最初幾年的形勢決定的。政務院機構(gòu)的增設與調(diào)整，對于社會的各種改革和經(jīng)濟恢復，對于保證“一五”計劃的順利實行，都起了重大作用。

政務院的功能

除舊布新

面對新中國剛剛成立的復雜形勢，政務院在中央人民政府的領(lǐng)導下，運籌帷幄，實行了一系列除舊布新的重大舉措。

建立健全地方人民政權(quán)。新中國成立初期，許多新解放的城市實行軍事管制，農(nóng)村則依靠臨時組織起來的政權(quán)進行工作。這就需要在這些地區(qū)迅速建立健全各級人民政權(quán)，以便領(lǐng)導和組織人民積極投入到各種社會改革運動和國家經(jīng)濟文化事業(yè)的恢復和建設中，鞏固革命的勝利成果，鞏固人民民主政權(quán)。從1949年底，通過幾年的努力，到1954年，政務院順利完成了建立健全全國各級政權(quán)機關(guān)、調(diào)整地方建制、接收改造國民黨舊機關(guān)的多項復雜任務，從而使全國各級政權(quán)組織走上正軌。

滌蕩舊社會的污泥濁水。剛剛從半殖民地半封建社會脫胎而來的新中國，依然殘留著大量封建落后的東西，束縛、毒害著人們的思想和身心，阻礙著社會進步。針對這種狀況，政務院果斷而及時地采取了一系列行動，掃除舊社會的污泥濁水。包括廢除封建把頭制度，頒布、實施新的《婚姻法》，封閉妓院，嚴禁鴉片等。通過這些措施，凈化了社會風氣，樹立了良好的社會風尚，為社會改革和國家經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)的恢復與發(fā)展創(chuàng)造了條件。

領(lǐng)導組織鎮(zhèn)壓反革命，支持抗美援朝戰(zhàn)爭。1950年，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，以美國為首的“聯(lián)合國軍”侵略朝鮮，多次轟炸中國邊境，并派第七艦隊侵入臺灣海峽，干涉中國解放臺灣。為此，中央人民政府派志愿軍開赴朝鮮抗美援朝，保家衛(wèi)國。在此期間，政務院做了大量工作，動員全國人民從物資、兵員等多方面對前線給予大力支持，通過戰(zhàn)爭和外交迫使美國最終簽訂了停戰(zhàn)協(xié)議。同時，在國內(nèi)開展了大規(guī)模的鎮(zhèn)壓反革命運動。鎮(zhèn)壓反革命運動的勝利，基本上掃除了國民黨在大陸上的反革命殘余勢力?？姑涝玩?zhèn)壓反革命鞏固了新生的共和國政權(quán)，為國家的社會改革和建

設創(chuàng)造了長期穩(wěn)定的國際國內(nèi)環(huán)境。

領(lǐng)導經(jīng)濟恢復和建設

為恢復國民經(jīng)濟，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和建設新中國，政務院實施了一系列震撼人心的措施和行動。

打擊投機資本家，穩(wěn)定物價。解放初期，上海不法資本家投機倒把，囤積居奇，哄抬物價，造成市場混亂，社會動蕩。為粉碎其對人民政權(quán)的猖狂進攻，在政務院副總理陳云的指揮下先后發(fā)動了對不法資本家的“銀元之戰(zhàn)”和“米棉之戰(zhàn)”，通過較量，沉重打擊了投機資本家，穩(wěn)定了經(jīng)濟秩序和人心。

土地改革。1950年至1952年三年間，政務院領(lǐng)導廣大翻身農(nóng)民順利完成了復雜的土地改革。使廣大農(nóng)民獲得了世代夢寐以求的土地，翻身做了農(nóng)村的主人，從而大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

變水患為水利。中國河流眾多，大自然給人民帶來了豐富的水利資源。但是，在舊中國，這些資源不但沒有得到很好的利用，反而給人民帶來許多災難，江河泛濫，早澇災害頻繁。為了充分利用水利資源造福人民，從1950年到1952年，政務院領(lǐng)導全國人民對全國4.2萬公里堤防的絕大部分進行了整修和加固，對一些水害比較嚴重的江河，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河，進行了全流域的根本治理。還修建了荊江分洪工程等。這些工程的浩大，在歷史上是少見的。

制訂“一五”計劃，建立新中國的工業(yè)體系。從1951年起，政務院便開始根據(jù)中國當時的國情編制“一五”計劃，計劃的編制和提出對以后的大規(guī)模經(jīng)濟建設起到了重要指導作用。在大規(guī)模經(jīng)濟建設中，中國在蘇聯(lián)的幫助下建立了自己獨立的工業(yè)體系?！耙晃濉庇媱澩瓿蓵r建成的大型工業(yè)項目，大都是政務院時期創(chuàng)建或籌劃的。

政務院與國務院的區(qū)

地位不同

國務院是中央人民政府，是最，高國家行政機關(guān)。政務院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一個組成部分，雖然是最主要的一個組成部分，但它本身并不是，也不能夠成為中央人民政府。政務院只是國家政務的最高執(zhí)行機關(guān)。由此可見，政務院與國務院的地位是不同的，這是兩者最根本的差別。

組成不同

政務院與國務院的組成人員也是有差別的。這種差別，并不僅僅表現(xiàn)在組成人員人數(shù)的多寡上。

政務院是由總理，副總理若干人，秘書長和政務委員若干人組成。政務委員得兼任各委員會主任及各部部長。不是政務委員的主任委員、部長及署長、行長都不是政務院的組成人員。

國務院是由總理，副總理若干人和各部部長、各委員會主任、秘書長組成。1982年《憲法》和《國務院組織法》在國務院組成人員中又增加了國務委員若干人和審計長，并恢復秘書長為國務院組成人員。

兩者的區(qū)別是：政務院職能機構(gòu)的委、部、會、院、署、行的負責人不一定是政務院的組成人員，而國務院的職能機構(gòu)的委、部、署、行的負責人都是國務院的組成人員。

某些職權(quán)及機構(gòu)設置不同

由于政務院與國務院的地位不同，因此兩者的職權(quán)是有差異的。

新中國成立以來制定的各部憲法，都明確規(guī)定：國務院“統(tǒng)一領(lǐng)導各部和各委員會的工作”，這項規(guī)定非常明確地表明，國務院與各部、各委員會之間的層次及關(guān)系是上級與下級、領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，突出地體現(xiàn)了國務院作為最高國家行政機關(guān)的地位。

政務院則不同?！吨醒肴嗣裾M織法》規(guī)定：政務院“聯(lián)系、統(tǒng)一并指導各委、部、會、院、署、行及所屬其他機關(guān)的相互關(guān)系，內(nèi)部組織和一般工作”。

關(guān)于機構(gòu)名稱，在政法、財經(jīng)、文教、監(jiān)察4個委員會之前，一律冠以“中央人民政府政務院”字樣；各部、會、院、署、行的名稱，一律冠以“中央人民政府”字樣。周恩來對政務院及所屬各職能機構(gòu)之間的層次及相互關(guān)系曾作過解釋，他說：“政務院底下，設有30個單位”，“是由本身的需要出發(fā)”設置的。“政務院不可能經(jīng)常領(lǐng)導這30個單位，所以下面設有4個委員會協(xié)助辦理?！薄罢ㄎ瘑T會下轄5個部門，財政經(jīng)濟委員會下轄16個部門，文化教育委員會下轄6個部門。另外還有外交部、華僑事務委員會和情報總署，是直屬政務院的?！?/p>

這一解釋，清楚地表明，政務院與下面4個委員會及30個部、會、院、署、行之間的層次與關(guān)系是上級與下級、領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系。但在法律關(guān)系上，政務院與所屬委、部、會、院、署、行之間的關(guān)系，又只能是聯(lián)系、指導的關(guān)系。因為政務院作為中央人民政府的一個組成部分，自己本身尚在中央人民政府委員會及中央人民政府主席的領(lǐng)導下。這與國務院“統(tǒng)一領(lǐng)導各部和各委員會的工作”的規(guī)定相比，是一個明顯的差別。

完成使命，退出歷史舞臺

1954年，中國進入全面建設時期，各地政權(quán)組織已經(jīng)建立健全，國家各項事務正在走向正軌和穩(wěn)定。普選產(chǎn)生了全國人民代表大會，頒布了《憲法》和《國務院組織法》。根據(jù)憲法規(guī)定，政務院改稱國務院。國務院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。國務院由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會負責，并在全國人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督下，統(tǒng)一領(lǐng)導和管理全國的行政事務。

由于國務院是最高國家行政機關(guān)，國務院在所屬機構(gòu)中設立了國防部?！秶鴦赵航M織法》對原政務院時期所設立的機構(gòu)進行了較大的調(diào)整，撤銷了政法、財經(jīng)、文教、監(jiān)察4個委員會，在國務院設置8個辦公室、1個秘書廳協(xié)助總理分掌各部工作，設置了主辦專門業(yè)務的20個直屬機構(gòu)，35個職能機構(gòu)。共計64個工作部門，其中經(jīng)濟部門增設到35個。

經(jīng)過調(diào)整，國務院由職能機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)三大塊組成的組織結(jié)構(gòu)基本上穩(wěn)定下來。從此之后，中國國家的政治制度和國家機關(guān)的設置、建設逐步走上了正軌。