聶俊華

在共和國歷史上，政務(wù)院作為一個重要國家機關(guān)，對新中國政權(quán)的鞏固、國家政權(quán)機關(guān)和地方人民政權(quán)的建立健全、國民經(jīng)濟的恢復(fù)與發(fā)展等都起了重大作用。

從1949年10月成立到1954年9月被國務(wù)院取代，政務(wù)院僅存在五年。讀到有關(guān)新中國頭五年歷史的朋友多會發(fā)現(xiàn)，此間發(fā)生的大事無不與政務(wù)院相關(guān)。但多數(shù)讀者包括一些大學(xué)生，甚至一些公務(wù)員和部分學(xué)者對政務(wù)院這一概念也沒有準(zhǔn)確理解和把握。如有的把政務(wù)院看做最高行政機關(guān)，有的把政務(wù)院等同于國務(wù)院等。

政務(wù)院的由來，它在國家機構(gòu)體系中的地位如何，有什么特點，起了什么作用，與國務(wù)院有什么區(qū)別等，本文將對這些問題進行論述。

政務(wù)院的建立

政務(wù)院名稱由來

1949年9月22日，董必武在《中央人民政府組織法的草擬經(jīng)過及其基本內(nèi)容》中，對政務(wù)院名稱的由來作了說明：“關(guān)于政務(wù)院的名稱，原來有人主張用國務(wù)院，但國務(wù)院包括軍事，不太合適；有人主張用行政委員會，但中央人民政府委員會是委員會，最高行政機關(guān)下還有指導(dǎo)性的委員會一級，其下還有各種委員會，這樣名稱容易混淆。至于部長會議或部、會長會議也不合乎我們的實際，在我們的最高行政機關(guān)中，部長不一定是政務(wù)委員。所以最后仍采用了政務(wù)院的名稱?！?/p>

由此可見，政務(wù)院名稱的確立是由當(dāng)時的形勢決定的。采用政務(wù)院而不用其他名稱，原因有三：一是由其權(quán)限決定的，它不包括軍事，即所屬機構(gòu)中不含國防部。因為新中國成立之初，戰(zhàn)爭仍在繼續(xù)，軍事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于人民革命軍事委員會。二是為了使概念清楚，不致混淆。三是有不屬于政務(wù)院組成人員的人在政務(wù)院兼職的情況。一些部長或主任委員在政務(wù)院屬于兼職，但他們卻不是政務(wù)委員，不屬于政務(wù)院組成人員。

政務(wù)院的籌建和成立

1949年10月1日，中央人民政府委員會一致決議，任命周恩來為中央人民政府政務(wù)院總理兼外交部部長。《中央人民政府組織法》對于政務(wù)院所要設(shè)立的機構(gòu)雖然已經(jīng)規(guī)定，但如何組建，所需領(lǐng)導(dǎo)干部如何配備，大量的工作人員又從哪里來，都沒有現(xiàn)成的答案。

為此，周恩來做了大量的工作。經(jīng)過周密考慮，廣泛征求意見，并同中央和毛澤東研究，決定把1948年成立的華北人民政府撤銷，將其所有機構(gòu)、人員，作為政務(wù)院及所屬各部門建立工作機構(gòu)的基礎(chǔ)。與此同時，通過研究、協(xié)商和動員，周恩來提出了政務(wù)院組成人員及所屬各委、部、會、院、署、行的主要負責(zé)人名單，呈請1949年10月19日的中央人民政府委員會第三次會議通過。

經(jīng)過精心籌建和充分準(zhǔn)備，1949年10月21日，政務(wù)院宣布正式成立。10月25日，周恩來正式向中央人民政府主席毛澤東發(fā)出請示報告，呈請批準(zhǔn)并命令華北人民政府的工作結(jié)束，將其所轄五省二市歸中央直屬，政務(wù)院及所屬各委、部、定，中央人民政府委員會對于政務(wù)院的各委、部、會、院、署、行于必要時得決議增加、減少或合并之“有了這樣的彈性條文，政府便好辦事了?！笨梢姡@是從當(dāng)時國家轉(zhuǎn)型的需要出發(fā)的。

1950年，根據(jù)政治、經(jīng)濟等方面的發(fā)展，政務(wù)院增設(shè)華北事務(wù)部，作為政務(wù)院的幕僚機關(guān)，負責(zé)處理華北五省二市的一般性事務(wù)，以減輕政務(wù)院負擔(dān)。

1951年11月，由于實際工作的需要，林墾部改名為林業(yè)部，其所管的墾務(wù)工作移交農(nóng)業(yè)部主管。

1952年8月，為適應(yīng)“一五”計劃的實施，實現(xiàn)工業(yè)化和改造各種非社會主義的經(jīng)濟成分這個新形勢的需要，政務(wù)院又作了重大調(diào)整。撤銷了情報總署、新聞總署；成立對外貿(mào)易部、商業(yè)部，兩部成立后撤銷貿(mào)易部；成立第一機械工業(yè)部、第二機械工業(yè)部、建筑工程部、地質(zhì)部、糧食部。同時，還任命鄧小平為政務(wù)院副總理。

為了迎接即將到來的大規(guī)模的有計劃的經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)，進一步加強中央人民政府的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，1952年11月，在中央人民政府之下，增設(shè)了國家計劃委員會，這是與政務(wù)院平行的機構(gòu)。國家計劃委員會的負責(zé)人稱主席。

國家計劃委員會成立后，重工業(yè)部、第一機械工業(yè)部等13部劃歸其領(lǐng)導(dǎo)。這樣，國家計劃委員會就在領(lǐng)導(dǎo)國家經(jīng)濟建設(shè)工作的許多重要方面取代了政務(wù)院。當(dāng)時國家計劃委員會還有“經(jīng)濟內(nèi)閣”之稱。

國務(wù)院時期，一改國家計劃委員會作為中央人民政府中與政務(wù)院平行的機構(gòu)的地位和作為“經(jīng)濟內(nèi)閣”的作用，而是把它列為國務(wù)院下屬的一個職能機構(gòu)(組成部門)，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)綜合管理國民經(jīng)濟計劃工作和對國民經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟職能部門。

政務(wù)院的過渡性和相對不固定性是由國家最初幾年的形勢決定的。政務(wù)院機構(gòu)的增設(shè)與調(diào)整，對于社會的各種改革和經(jīng)濟恢復(fù)，對于保證“一五”計劃的順利實行，都起了重大作用。

政務(wù)院的功能

除舊布新

面對新中國剛剛成立的復(fù)雜形勢，政務(wù)院在中央人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，運籌帷幄，實行了一系列除舊布新的重大舉措。

建立健全地方人民政權(quán)。新中國成立初期，許多新解放的城市實行軍事管制，農(nóng)村則依靠臨時組織起來的政權(quán)進行工作。這就需要在這些地區(qū)迅速建立健全各級人民政權(quán)，以便領(lǐng)導(dǎo)和組織人民積極投入到各種社會改革運動和國家經(jīng)濟文化事業(yè)的恢復(fù)和建設(shè)中，鞏固革命的勝利成果，鞏固人民民主政權(quán)。從1949年底，通過幾年的努力，到1954年，政務(wù)院順利完成了建立健全全國各級政權(quán)機關(guān)、調(diào)整地方建制、接收改造國民黨舊機關(guān)的多項復(fù)雜任務(wù)，從而使全國各級政權(quán)組織走上正軌。

滌蕩舊社會的污泥濁水。剛剛從半殖民地半封建社會脫胎而來的新中國，依然殘留著大量封建落后的東西，束縛、毒害著人們的思想和身心，阻礙著社會進步。針對這種狀況，政務(wù)院果斷而及時地采取了一系列行動，掃除舊社會的污泥濁水。包括廢除封建把頭制度，頒布、實施新的《婚姻法》，封閉妓院，嚴(yán)禁鴉片等。通過這些措施，凈化了社會風(fēng)氣，樹立了良好的社會風(fēng)尚，為社會改革和國家經(jīng)濟、文化等各項事業(yè)的恢復(fù)與發(fā)展創(chuàng)造了條件。

領(lǐng)導(dǎo)組織鎮(zhèn)壓反革命，支持抗美援朝戰(zhàn)爭。1950年，朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)，以美國為首的“聯(lián)合國軍”侵略朝鮮，多次轟炸中國邊境，并派第七艦隊侵入臺灣海峽，干涉中國解放臺灣。為此，中央人民政府派志愿軍開赴朝鮮抗美援朝，保家衛(wèi)國。在此期間，政務(wù)院做了大量工作，動員全國人民從物資、兵員等多方面對前線給予大力支持，通過戰(zhàn)爭和外交迫使美國最終簽訂了停戰(zhàn)協(xié)議。同時，在國內(nèi)開展了大規(guī)模的鎮(zhèn)壓反革命運動。鎮(zhèn)壓反革命運動的勝利，基本上掃除了國民黨在大陸上的反革命殘余勢力?？姑涝玩?zhèn)壓反革命鞏固了新生的共和國政權(quán)，為國家的社會改革和建

設(shè)創(chuàng)造了長期穩(wěn)定的國際國內(nèi)環(huán)境。

領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟恢復(fù)和建設(shè)

為恢復(fù)國民經(jīng)濟，醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和建設(shè)新中國，政務(wù)院實施了一系列震撼人心的措施和行動。

打擊投機資本家，穩(wěn)定物價。解放初期，上海不法資本家投機倒把，囤積居奇，哄抬物價，造成市場混亂，社會動蕩。為粉碎其對人民政權(quán)的猖狂進攻，在政務(wù)院副總理陳云的指揮下先后發(fā)動了對不法資本家的“銀元之戰(zhàn)”和“米棉之戰(zhàn)”，通過較量，沉重打擊了投機資本家，穩(wěn)定了經(jīng)濟秩序和人心。

土地改革。1950年至1952年三年間，政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)廣大翻身農(nóng)民順利完成了復(fù)雜的土地改革。使廣大農(nóng)民獲得了世代夢寐以求的土地，翻身做了農(nóng)村的主人，從而大大解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。

變水患為水利。中國河流眾多，大自然給人民帶來了豐富的水利資源。但是，在舊中國，這些資源不但沒有得到很好的利用，反而給人民帶來許多災(zāi)難，江河泛濫，早澇災(zāi)害頻繁。為了充分利用水利資源造福人民，從1950年到1952年，政務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)全國人民對全國4.2萬公里堤防的絕大部分進行了整修和加固，對一些水害比較嚴(yán)重的江河，如淮河、沂河、沭河、永定河、大清河、潮白河，進行了全流域的根本治理。還修建了荊江分洪工程等。這些工程的浩大，在歷史上是少見的。

制訂“一五”計劃，建立新中國的工業(yè)體系。從1951年起，政務(wù)院便開始根據(jù)中國當(dāng)時的國情編制“一五”計劃，計劃的編制和提出對以后的大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)起到了重要指導(dǎo)作用。在大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)中，中國在蘇聯(lián)的幫助下建立了自己獨立的工業(yè)體系?！耙晃濉庇媱澩瓿蓵r建成的大型工業(yè)項目，大都是政務(wù)院時期創(chuàng)建或籌劃的。

政務(wù)院與國務(wù)院的區(qū)

地位不同

國務(wù)院是中央人民政府，是最，高國家行政機關(guān)。政務(wù)院不是中央人民政府，它只是中央人民政府的一個組成部分，雖然是最主要的一個組成部分，但它本身并不是，也不能夠成為中央人民政府。政務(wù)院只是國家政務(wù)的最高執(zhí)行機關(guān)。由此可見，政務(wù)院與國務(wù)院的地位是不同的，這是兩者最根本的差別。

組成不同

政務(wù)院與國務(wù)院的組成人員也是有差別的。這種差別，并不僅僅表現(xiàn)在組成人員人數(shù)的多寡上。

政務(wù)院是由總理，副總理若干人，秘書長和政務(wù)委員若干人組成。政務(wù)委員得兼任各委員會主任及各部部長。不是政務(wù)委員的主任委員、部長及署長、行長都不是政務(wù)院的組成人員。

國務(wù)院是由總理，副總理若干人和各部部長、各委員會主任、秘書長組成。1982年《憲法》和《國務(wù)院組織法》在國務(wù)院組成人員中又增加了國務(wù)委員若干人和審計長，并恢復(fù)秘書長為國務(wù)院組成人員。

兩者的區(qū)別是：政務(wù)院職能機構(gòu)的委、部、會、院、署、行的負責(zé)人不一定是政務(wù)院的組成人員，而國務(wù)院的職能機構(gòu)的委、部、署、行的負責(zé)人都是國務(wù)院的組成人員。

某些職權(quán)及機構(gòu)設(shè)置不同

由于政務(wù)院與國務(wù)院的地位不同，因此兩者的職權(quán)是有差異的。

新中國成立以來制定的各部憲法，都明確規(guī)定：國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作”，這項規(guī)定非常明確地表明，國務(wù)院與各部、各委員會之間的層次及關(guān)系是上級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，突出地體現(xiàn)了國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)的地位。

政務(wù)院則不同。《中央人民政府組織法》規(guī)定：政務(wù)院“聯(lián)系、統(tǒng)一并指導(dǎo)各委、部、會、院、署、行及所屬其他機關(guān)的相互關(guān)系，內(nèi)部組織和一般工作”。

關(guān)于機構(gòu)名稱，在政法、財經(jīng)、文教、監(jiān)察4個委員會之前，一律冠以“中央人民政府政務(wù)院”字樣；各部、會、院、署、行的名稱，一律冠以“中央人民政府”字樣。周恩來對政務(wù)院及所屬各職能機構(gòu)之間的層次及相互關(guān)系曾作過解釋，他說：“政務(wù)院底下，設(shè)有30個單位”，“是由本身的需要出發(fā)”設(shè)置的?！罢?wù)院不可能經(jīng)常領(lǐng)導(dǎo)這30個單位，所以下面設(shè)有4個委員會協(xié)助辦理?！薄罢ㄎ瘑T會下轄5個部門，財政經(jīng)濟委員會下轄16個部門，文化教育委員會下轄6個部門。另外還有外交部、華僑事務(wù)委員會和情報總署，是直屬政務(wù)院的?！?/p>

這一解釋，清楚地表明，政務(wù)院與下面4個委員會及30個部、會、院、署、行之間的層次與關(guān)系是上級與下級、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。但在法律關(guān)系上，政務(wù)院與所屬委、部、會、院、署、行之間的關(guān)系，又只能是聯(lián)系、指導(dǎo)的關(guān)系。因為政務(wù)院作為中央人民政府的一個組成部分，自己本身尚在中央人民政府委員會及中央人民政府主席的領(lǐng)導(dǎo)下。這與國務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會的工作”的規(guī)定相比，是一個明顯的差別。

完成使命，退出歷史舞臺

1954年，中國進入全面建設(shè)時期，各地政權(quán)組織已經(jīng)建立健全，國家各項事務(wù)正在走向正軌和穩(wěn)定。普選產(chǎn)生了全國人民代表大會，頒布了《憲法》和《國務(wù)院組織法》。根據(jù)憲法規(guī)定，政務(wù)院改稱國務(wù)院。國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。國務(wù)院由全國人民代表大會產(chǎn)生，對全國人民代表大會負責(zé)，并在全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的監(jiān)督下，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理全國的行政事務(wù)。

由于國務(wù)院是最高國家行政機關(guān)，國務(wù)院在所屬機構(gòu)中設(shè)立了國防部?！秶鴦?wù)院組織法》對原政務(wù)院時期所設(shè)立的機構(gòu)進行了較大的調(diào)整，撤銷了政法、財經(jīng)、文教、監(jiān)察4個委員會，在國務(wù)院設(shè)置8個辦公室、1個秘書廳協(xié)助總理分掌各部工作，設(shè)置了主辦專門業(yè)務(wù)的20個直屬機構(gòu)，35個職能機構(gòu)。共計64個工作部門，其中經(jīng)濟部門增設(shè)到35個。

經(jīng)過調(diào)整，國務(wù)院由職能機構(gòu)、直屬機構(gòu)、辦公機構(gòu)三大塊組成的組織結(jié)構(gòu)基本上穩(wěn)定下來。從此之后，中國國家的政治制度和國家機關(guān)的設(shè)置、建設(shè)逐步走上了正軌。