沈國金

近期，在國家保增長政策拉動(dòng)下，地方小型銀行以公益及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為背景的政府相關(guān)類貸款占比大幅上升。應(yīng)該說，這類貸款的增加，對(duì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擺脫金融危機(jī)影響起到了積極的推動(dòng)作用。但地方小型銀行因其規(guī)模小、資金實(shí)力不足抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱等現(xiàn)實(shí)問題，大量發(fā)放此類貸款，容易造成風(fēng)險(xiǎn)劇增，影響長遠(yuǎn)發(fā)展。

政府相關(guān)類貸款的形式及特點(diǎn)

據(jù)調(diào)查，地方小型銀行發(fā)放的政府相關(guān)類貸款主要有三種形式。

財(cái)政擔(dān)保類貸款。即以政府所屬城市建設(shè)投資公司等為貸款主體，財(cái)政承諾將貸款本息歸還列入財(cái)政預(yù)算的貸款，如公路、水利、棚戶區(qū)改造等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，公益類項(xiàng)目建設(shè)貸款，產(chǎn)業(yè)園區(qū)或開發(fā)區(qū)項(xiàng)目貸款。

政府部門或機(jī)關(guān)貸款。該種貸款可分為兩種情況。一是政府機(jī)關(guān)貸款，即以財(cái)政局、工商局、交通局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等政府職能部門為借款對(duì)象。這類貸款主要用于改善政府部門辦公條件或解決民生問題，本應(yīng)由財(cái)政投入，但因地方財(cái)政財(cái)力不足或財(cái)政暫時(shí)資金不足需銀行墊付。二是政府所屬事業(yè)單位貸款，如學(xué)校、煤氣公司、市政建設(shè)公司用于學(xué)校改擴(kuò)建、城市管網(wǎng)改造、城市公園等公益設(shè)施建設(shè)的貸款。

政府主導(dǎo)類項(xiàng)目貸款或行政干預(yù)指令性項(xiàng)目貸款。即由地方政府出面協(xié)調(diào)所發(fā)放的地方骨干或重點(diǎn)企業(yè)貸款，如開發(fā)區(qū)、園區(qū)建設(shè)貸款等。

政府相關(guān)類貸款具有如下特點(diǎn)。一是貸款項(xiàng)目現(xiàn)金流量小，或沒有現(xiàn)金流量及收入來源，如公路、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，只有社會(huì)效益而沒有經(jīng)營效益，還款基本靠地方財(cái)政收入。二是貸款期限較長，一般都在3至5年，有的期限更長，達(dá)10年甚至20年。三是建設(shè)項(xiàng)目與民生息息相關(guān)，具有一定的政策背景和屬性。四是信用貸款比例較高，抵押擔(dān)保不足。

地方小型銀行政府相關(guān)類貸款緣何大幅度增加

據(jù)調(diào)查，至2009年4月末，丹東地區(qū)地方小型銀行貸款余額為123.13億元，較年初增加18.61億元，增長17.8％，其中投向具有政府背景的“鐵、公、基”主導(dǎo)行業(yè)或企業(yè)的政府相關(guān)類貸款余額已達(dá)37.7億元，比年初增加8.87億元，增長28.8％。從調(diào)查看，地方小型銀行的政府相關(guān)類貸款激增原因有三

地方小型銀行容易被地方政府所左右。一般情況下，地方小型銀行如城市商業(yè)銀行農(nóng)村信用社都是以地方政府為主控股的，直接由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)，因此在進(jìn)行貸款決策時(shí)，不但要考慮經(jīng)營效益，還要考慮一些非經(jīng)營性因素。加之公司治理結(jié)構(gòu)不健全股東虛置等問題，使地方小型銀行容易被地方政府行政行為所左右。

政府財(cái)力不足，個(gè)別地方政府不得已將地方小型銀行當(dāng)做公共建設(shè)的“第二財(cái)政”。地方政府負(fù)有城市建設(shè)和管理的職責(zé)，因此在財(cái)力有限的情況下，為保證某些大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，只能將銀行貸款作為主要的資金來源。而地方小型銀行歸地方政府直接管理，一定程度上要以地方利益為重，因此就成為地方政府幫助企業(yè)取得貸款的首選對(duì)象。

龐大的投資計(jì)劃引發(fā)地方小型銀行的放貸沖動(dòng)。為應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，我國出臺(tái)了4萬億投資經(jīng)濟(jì)政策，這為各地方政府?dāng)U大投資加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了良好的政策環(huán)境。如2009年丹東市委、市政府已初步擬定千萬元以上重點(diǎn)投資項(xiàng)目300個(gè)，投資總額預(yù)計(jì)可達(dá)1000億元。在這種經(jīng)濟(jì)背景下，一些地方小型銀行急于通過擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模來爭取地方政府的支持，從而產(chǎn)生較大的放貸沖動(dòng)。

地方小型銀行大量發(fā)放政府相關(guān)類貸款存在的問題

因政府相關(guān)類貸款中信用貸款比例高，抵押擔(dān)保不足，按期償還能力弱，所以地方小型銀行大量發(fā)放此類貸款存在如下問題。

地方小型銀行規(guī)模小、資金實(shí)力不足，小馬難拉大車。政府相關(guān)類貸款一般具有額度大，期限長的特點(diǎn)，地方小型銀行大量發(fā)放這類貸款后不但容易造成貸款超比例，而且容易加大貸款集中風(fēng)險(xiǎn)，增加經(jīng)營難度。如丹東某地方性小型銀行今年4月份發(fā)放5億元政府項(xiàng)目貸款后，就出現(xiàn)了貸款單一客戶嚴(yán)重超比例的問題。

政府出面協(xié)調(diào)銀行貸款，行政干預(yù)明顯。出于地方利益和局部利益的考慮，地方政府在財(cái)力有限的情況下，往往要用行政手段干預(yù)銀行貸款，并承諾以財(cái)政擔(dān)保作為還款保證。而實(shí)踐證明，對(duì)這類貸款雖然當(dāng)時(shí)政府都承諾以財(cái)政作擔(dān)保，到期還款，但有的卻僅僅能滿足到期付息，本金一再延付，甚至一段時(shí)間以后，連利息也不能及時(shí)償還。如丹東一地方小型銀行前幾年發(fā)放給工商局、交通局等單位的1.31億元貸款，時(shí)間跨度過大，已辦理了多次借新還舊，個(gè)別貸款甚至出現(xiàn)欠息現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了銀行信貸資產(chǎn)的流動(dòng)性。

政府相關(guān)類貸款還款保證不足，風(fēng)險(xiǎn)較大。一是地方財(cái)力不足。據(jù)調(diào)查，丹東市政府財(cái)政一般預(yù)算收入、支出在扣除必保項(xiàng)目后，年節(jié)余僅在1億元左右，財(cái)政收支平衡的壓力很大。二是政府相關(guān)類貸款中信用貸款比例過高。如丹東一地方小型銀行所發(fā)放的政府相關(guān)類貸款中，信用放款額高達(dá)9.476億元，占其政府相關(guān)類貸款總額的33.7％。此外，還存在大量政府機(jī)構(gòu)或公益性事業(yè)單位互保貸款的現(xiàn)象。三是部分承貸單位還款意愿不足。城市管網(wǎng)改造，學(xué)校改擴(kuò)建設(shè)等多涉及民生工程，其償還來源主要依靠財(cái)政撥款，因此很多貸款單位將銀行貸款視同為政府撥款，還款意識(shí)不強(qiáng)。

承貸主體不符合規(guī)定。《貸款通則》規(guī)定，“借款人應(yīng)當(dāng)是經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)(或主管機(jī)關(guān))核準(zhǔn)登記的企(事)業(yè)法人、其他經(jīng)濟(jì)組織，個(gè)體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人”，而地方小型銀行發(fā)放的政府相關(guān)類貸款的承貸主體為政府機(jī)關(guān)，屬財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款單位或公益事業(yè)單位，無任何經(jīng)濟(jì)收入，自身沒有還款能力，不在《貸款通則》規(guī)定的借款人范疇內(nèi)，因此不但其本身沒有貸款資格，而且其對(duì)外擔(dān)保也應(yīng)屬無效，銀行發(fā)放此類貸款面臨著較大的信用風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。

地方小型銀行防范政府相關(guān)類貸款風(fēng)險(xiǎn)的幾點(diǎn)建議

穩(wěn)健發(fā)展是地方小型銀行長遠(yuǎn)發(fā)展的基石。筆者認(rèn)為，有效防范地方小型銀行的政府相關(guān)類貸款劇增風(fēng)險(xiǎn)，需政府銀行監(jiān)管部門三方的共同努力。

地方政府應(yīng)進(jìn)一步提高金融意識(shí)，遵循市場(chǎng)規(guī)律，該管的一定要管到位，不該管的堅(jiān)決不能管。地方政府要認(rèn)識(shí)到地方小型銀行的特殊性質(zhì)，正確地領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)地方小型銀行的經(jīng)營活動(dòng)，做到“到位”而不“越位”。地方小型銀行作為地方性金融機(jī)構(gòu)，一旦產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必影響地區(qū)金融穩(wěn)定，進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定，地方政府作為地方小型銀行的最大股東和地區(qū)金融穩(wěn)定的第責(zé)任人，也勢(shì)必要為所有問題“買單”。因此，各地方政府必須充分認(rèn)識(shí)到地方小型銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重性和自身應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，合理控制財(cái)政投資規(guī)模，防止過度負(fù)債，防止過度行政干預(yù)給地方小型銀行經(jīng)營帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

地方小型銀行應(yīng)該堅(jiān)持自主經(jīng)營的原則，創(chuàng)新處理與政府的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)銀政雙贏。一是銀行應(yīng)該認(rèn)識(shí)到信貸經(jīng)營管理是國家賦予銀行的權(quán)利，只要不違背法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，地方小型銀行有權(quán)利也有義務(wù)對(duì)行政干預(yù)進(jìn)行選擇和拒絕。但同時(shí)，地方小型銀行也要積極地、經(jīng)常地向地方政府宣傳介紹國家的信貸政策，使政府干部了解并主動(dòng)配合銀行工作，逐漸淡化和消除行政干預(yù)。二是要在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，有效支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方小型銀行要提高認(rèn)識(shí)，從主動(dòng)服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展的角度出發(fā)，及時(shí)建立一套完備的以財(cái)政收入能力為核心的政府相關(guān)類貸款風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，加強(qiáng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的分析和預(yù)測(cè)，適時(shí)把握對(duì)政府背景貸款投放的進(jìn)度，支持地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。三是切實(shí)加強(qiáng)貸款“三查”管理。要加強(qiáng)對(duì)政府項(xiàng)目資金使用、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程及收益的跟蹤監(jiān)測(cè)，確保貸款項(xiàng)目本身的第一還款來源有保證，避免形成對(duì)財(cái)政資金還貸的過分依賴，以弱化政府相關(guān)類貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

監(jiān)管部門應(yīng)加強(qiáng)與政府的聯(lián)系和溝通，加強(qiáng)對(duì)地方小型銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)提示，努力推進(jìn)地方小型銀行穩(wěn)健經(jīng)營。一是要積極向政府宣傳金融政策，通報(bào)金融形勢(shì)，積極向政府部門匯報(bào)地方小型銀行的經(jīng)營和風(fēng)險(xiǎn)情況，闡明行政干預(yù)對(duì)地方小型銀行造成的不良影響，通過溝通和匯報(bào)提高政府部門的金融意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、使政府部門自覺減少行政干預(yù)。二是要加強(qiáng)對(duì)地方小型銀行的監(jiān)督和管理。三是要通過窗口指導(dǎo)，風(fēng)險(xiǎn)提示等手段，使地方小型銀行的經(jīng)營管理者進(jìn)一步明確自己的權(quán)利和義務(wù)，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，規(guī)范經(jīng)營行為，增強(qiáng)自主決策的積極性和主動(dòng)性，增強(qiáng)做好經(jīng)營管理工作的責(zé)任感和使命感，自覺維護(hù)地方小型銀行的穩(wěn)健經(jīng)營和發(fā)展。