劉子富

當(dāng)前,我國(guó)已進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金期、社會(huì)矛盾凸顯期,同時(shí)進(jìn)入社會(huì)管理探索期。

近10多年來(lái),我國(guó)群體性事件呈直線上升趨勢(shì),處理稍有不慎,極易損害黨和政府的威信,甚至動(dòng)搖執(zhí)政基礎(chǔ)。這對(duì)執(zhí)政黨而言,既是全新的課題,也是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)階段各地群體性事件為什么此起彼伏,頻發(fā)高發(fā)?筆者長(zhǎng)期工作、生活在貴州,就以2008年震動(dòng)全國(guó)的“甕安事件”為例談?wù)効捶?。事件相關(guān)報(bào)道不少,但探究事件背后折射的地方政治生態(tài)、反映的體制機(jī)制癥結(jié)的卻不多。如今,事件雖過(guò)去了一年,但痛定思痛,筆者深感問(wèn)題仍有一定的普遍性,它再次敲響了基層政權(quán)真空化的警鐘——“基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖”。

【“全能政府”、“部門(mén)政府”、“無(wú)奈政府”、“空殼政府”】

甕安縣總?cè)丝?7萬(wàn),11萬(wàn)人外出打工,農(nóng)村只?！?199(兒童和老人)部隊(duì)”留守,基層建設(shè)后繼乏人。以該縣的木引槽鄉(xiāng)為例,該鄉(xiāng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、干部編制、部門(mén)上劃和權(quán)力真空現(xiàn)象,是現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)弱化、責(zé)權(quán)失衡的縮影。

木引槽鄉(xiāng)下轄9個(gè)行政村、72個(gè)村民組共9970人,鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府有18個(gè)公務(wù)員編制,實(shí)際在編僅13人,維持黨政機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難。鄉(xiāng)畜牧站、林業(yè)站、派出所、財(cái)政所、國(guó)土資源管理所等“七站八所”,大多上劃垂直管理了,鄉(xiāng)政府實(shí)際上成了空架子。鄉(xiāng)級(jí)多數(shù)部門(mén)只有2~3人,人員多的才4人,少的僅1人。國(guó)稅、地稅、信用合作社等部門(mén)甚至沒(méi)設(shè)機(jī)構(gòu),供銷(xiāo)合作社、糧管所幾乎垮掉。企業(yè)納稅要到玉山片區(qū)去,群眾存取款要到珠藏信用社去,就連低保也要到珠藏信用社領(lǐng)取,嚴(yán)重影響干部群眾生產(chǎn)、生活和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

近年來(lái),隨著農(nóng)業(yè)稅的免征和體制性問(wèn)題益愈突出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府普遍面臨諸多困難,成了權(quán)力有限、責(zé)任無(wú)限的“全能政府”,任務(wù)繁多、職能膨脹的“部門(mén)政府”,不管不行、管又管不了的“無(wú)奈政府”,或沒(méi)有財(cái)力、靠負(fù)債運(yùn)轉(zhuǎn)的“空殼政府”。

可以說(shuō),正是現(xiàn)行體制、政策等深層次原因,導(dǎo)致基層政權(quán)弱化、基層組織弱化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能弱化、社會(huì)建設(shè)弱化這“四大弱化”,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)日益面臨真空化危機(jī)。如何處置農(nóng)村基層權(quán)力的真空現(xiàn)象,將直接影響我國(guó)農(nóng)村未來(lái)政治和社會(huì)秩序的基本走向。

【重新認(rèn)識(shí)“條塊分割”體制的弊端】

目前基層政權(quán)真空化的主要原因,就在于管理體制上的條塊分割越來(lái)越嚴(yán)重。從鄉(xiāng)、縣、市 (州、地)直到省,工商、稅務(wù)、金融、藥檢、質(zhì)檢、煙草等部門(mén),幾乎都上劃垂直管理了,嚴(yán)重削弱了縣、鄉(xiāng)政府的統(tǒng)籌發(fā)展調(diào)控能力。在新的歷史條件下,需要重新認(rèn)識(shí)條塊分割體制的弊端。體制障礙如不掃除,統(tǒng)籌發(fā)展將難上加難。

長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)就對(duì)“條塊分割”體制的利弊爭(zhēng)論不休,收了放,放了收,“分久必合,合久必分”。近些年來(lái),中央或省垂直管理的部門(mén)越劃越多,由原來(lái)的十幾個(gè)增加到目前的工商、稅務(wù)、金融、煙草、電力、國(guó)土、公檢法司、質(zhì)檢、藥監(jiān)等20多個(gè)。其結(jié)果是,地方黨委、政府對(duì)垂直管理部門(mén)的業(yè)務(wù)干預(yù)減少了,但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有行政執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的部門(mén),手握項(xiàng)目審批、資金投放或稅費(fèi)征收、市場(chǎng)稽查權(quán)力的部門(mén),比較有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有調(diào)控實(shí)權(quán)的部門(mén)卻上劃了,體制決定它們必須首先對(duì)垂直管理部門(mén)負(fù)責(zé),這顯然對(duì)地方社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)不利影響。

多年的實(shí)踐證明,實(shí)行“條塊分割”的體制,盡管從理論上講,垂直部門(mén)要尊重地方黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo),但在實(shí)際工作中往往不是那回事,垂直部門(mén)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)從體制上對(duì)下級(jí)的人、事都管得著,對(duì)實(shí)際工作卻鞭長(zhǎng)莫及;地方黨委、政府在工作上與垂直部門(mén)天天打交道,無(wú)論是工作圈還是生活圈都看得見(jiàn)、摸得著,但對(duì)部門(mén)的人、事卻管不著、理不著。垂直部門(mén)工作好壞,它的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)每年檢查督促幾次便了事,對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不負(fù)直接責(zé)任;但工作的成效卻直接影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。地方黨委、政府對(duì)此最為揪心,但對(duì)垂直部門(mén)的人權(quán)、事權(quán)沒(méi)有話(huà)語(yǔ)權(quán),所以更談不上有制約手段。

在地方黨委、政府與垂直部門(mén)之間,在人權(quán)、事權(quán)、責(zé)任脫節(jié)的現(xiàn)行體制下,垂直部門(mén)越多,對(duì)地方黨委、政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙越大。事實(shí)上,體制上的障礙正在將地方黨委、政府接受上級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo),弱化得越來(lái)越抽象,而不得不服從垂直部門(mén)的指導(dǎo),卻變得越來(lái)越具體。使地方黨委、政府的執(zhí)政能力和權(quán)威性大打折扣。

煙草、工商、稅務(wù)、金融、藥檢、質(zhì)檢等部門(mén)上劃垂直管理了,在工作中與有關(guān)企業(yè)、生產(chǎn)單位、經(jīng)營(yíng)者和老百姓發(fā)生矛盾的事比較頻繁,利用手中特權(quán)吃拿卡要、雁過(guò)拔毛并非個(gè)別現(xiàn)象,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)出面協(xié)調(diào)也不頂用。老百姓把部門(mén)個(gè)人的行為當(dāng)成政府的行為,把對(duì)個(gè)人不滿(mǎn)的賬,統(tǒng)統(tǒng)記在政府身上。像煙草部門(mén)就比較典型。長(zhǎng)期以來(lái),由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一,一些地方政府離不開(kāi)“煙財(cái)政”的支撐,每到生產(chǎn)季節(jié),都要花很大力氣去發(fā)動(dòng)農(nóng)民種烤煙。到了收購(gòu)季節(jié),煙草部門(mén)在對(duì)農(nóng)民出售烤煙的等級(jí)上常與煙農(nóng)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí),個(gè)別收購(gòu)站甚至發(fā)生壓級(jí)壓價(jià)坑農(nóng)的現(xiàn)象。農(nóng)民抱怨“蹲著栽煙,跪著賣(mài)煙”,便把怨氣灑向發(fā)動(dòng)種煙的黨政干部身上,弄得黨群關(guān)系、干群關(guān)系很緊張。

如今,工會(huì)、共青團(tuán)、婦女等對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有“實(shí)權(quán)”的部門(mén)、無(wú)經(jīng)濟(jì)實(shí)力和不能創(chuàng)收的部門(mén),仍然留在地方;對(duì)社會(huì)治安、計(jì)劃生育和安全生產(chǎn)等責(zé)任重大、最令人頭痛的任務(wù),地方黨委、政府必須承擔(dān),必須確保一方平安。上劃垂直管理的部門(mén)越來(lái)越多,地方黨委、政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的調(diào)控手段越來(lái)越少,組織、協(xié)調(diào)和指揮發(fā)展經(jīng)濟(jì)的空間也越來(lái)越窄。黨委、政府缺乏具有調(diào)控手段的部門(mén)支撐,說(shuō)話(huà)不靈,辦事不力,權(quán)威降低,削弱了基層領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的能力。

【鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有限權(quán)力與無(wú)限責(zé)任】

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)站所一級(jí)也存在類(lèi)似的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)多的精力用于辦理上級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng),如鄉(xiāng)政府代表交通部門(mén)修路,代表稅務(wù)機(jī)關(guān)收稅,代表教育部門(mén)辦教育等,缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象嚴(yán)重。上級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)把考核指標(biāo)細(xì)化并分解下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn),并以“一票否決”的剛性約束形式,與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任狀,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以有限的權(quán)力承載著無(wú)限的責(zé)任。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于2005年深化農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》規(guī)定,嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù),從嚴(yán)核定和控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量,由省級(jí)政府實(shí)行總量管理,確保5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量只減不增。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制5年只減不增和設(shè)置的學(xué)歷門(mén)檻限制,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編現(xiàn)象日趨嚴(yán)重,維持運(yùn)轉(zhuǎn)困難,發(fā)展舉步維艱。與此形成強(qiáng)烈反差的是,從縣、市(州、地)直到省級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān),人浮于事的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮,人員、機(jī)構(gòu)從上到下形成了“倒金字塔”的畸形結(jié)構(gòu)。

“上面千條線,下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作,上要應(yīng)對(duì)上級(jí)政府若干部門(mén),下要面對(duì)千家萬(wàn)戶(hù),各項(xiàng)方針政策,全靠基層去貫徹落實(shí);各項(xiàng)工作任務(wù),全靠基層去完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基層政權(quán)是黨執(zhí)政的基礎(chǔ),只能加強(qiáng),不能削弱;而實(shí)際情況恰恰相反,不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)已被削弱到真空化的地步。一些規(guī)模較大的群體性事件,多發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣城,便是對(duì)基層政權(quán)建設(shè)弱化的一個(gè)警示。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制,有關(guān)專(zhuān)家主張削減。筆者認(rèn)為,一味削減鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員,脫離了我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的實(shí)際,是用弱化基層政權(quán)建設(shè)的政治風(fēng)險(xiǎn)來(lái)?yè)Q取減少財(cái)政開(kāi)支,實(shí)為得不償失。加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè),避免發(fā)生基層政權(quán)真空化危機(jī),提高地方黨委和政府的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展的能力,必須創(chuàng)新管理體制和激勵(lì)約束機(jī)制,創(chuàng)新政府職能部門(mén)和垂直管理部門(mén),讓它們都有有章可循、恪盡職守的制度規(guī)范,最大限度地將政府機(jī)關(guān)和垂直管理部門(mén)的積極性、創(chuàng)造性和工作潛能挖掘出來(lái)。