劉平平

摘要:文章首先通過(guò)介紹項(xiàng)目招投標(biāo)及其在我國(guó)的應(yīng)用現(xiàn)狀,提出世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的項(xiàng)目招投標(biāo)管理有著積極的借鑒作用。其次,對(duì)我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)與世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理流程進(jìn)行了深入比較,并指出世行貸款管理流程對(duì)規(guī)范我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)管理的具體可借鑒之處。最后,對(duì)全文進(jìn)行了總結(jié),并指出招投標(biāo)管理要適合我國(guó)國(guó)情。

關(guān)鍵詞:世界銀行貸款;項(xiàng)目招投標(biāo);管理流程

中圖分類號(hào):F273 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1674-1145(2009)23-0090-03

項(xiàng)目招投標(biāo),顧名思義,是項(xiàng)目招標(biāo)與項(xiàng)目投標(biāo)的簡(jiǎn)稱。項(xiàng)目招標(biāo)是指項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,在一定范圍內(nèi)公開(kāi)貨物、工程或服務(wù)采購(gòu)的條件和要求,邀請(qǐng)眾多投標(biāo)人參加投標(biāo),并按照規(guī)定程序從中選擇交易對(duì)象的一種市場(chǎng)交易行為;項(xiàng)目投標(biāo)是指投標(biāo)人應(yīng)招標(biāo)人的邀請(qǐng),按照招標(biāo)的要求和條件,在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)向招標(biāo)人遞價(jià),爭(zhēng)取中標(biāo)的行為[1]。

“實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制度是投融資體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容”,這是國(guó)務(wù)院總理溫家寶對(duì)招投標(biāo)制度的高度評(píng)價(jià)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,特別是隨著我國(guó)加入WTO,以及與香港簽訂“更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排協(xié)議”(CEPA),招投標(biāo)成為投融資體制改革的重要內(nèi)容,在現(xiàn)代的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中發(fā)揮著極為重要的作用。由于招投標(biāo)制度在我國(guó)實(shí)施的時(shí)間比較短,在項(xiàng)目招投標(biāo)管理過(guò)程中潛藏著很多問(wèn)題,如:招標(biāo)前期準(zhǔn)備工作不夠規(guī)范、規(guī)章制度和運(yùn)作方式滯后、招標(biāo)文件不夠規(guī)范、形式參差不齊等,以至于在招標(biāo)程序及評(píng)標(biāo)方法等細(xì)節(jié)上漏洞較多,容易造成腐敗和欺詐活動(dòng)。為建立和完善更為公開(kāi)、公平、公正、有序的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序,促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展,在整個(gè)項(xiàng)目招投標(biāo)管理過(guò)程中,加強(qiáng)監(jiān)督審核力度、借鑒世界項(xiàng)目招投標(biāo)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、提高我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)的效益和安全性顯得尤為重要。

世行貸款的項(xiàng)目招投標(biāo)管理,代表了世界項(xiàng)目招投標(biāo)管理的領(lǐng)先水平。我國(guó)近幾年通過(guò)深化與世界銀行的合作,世界銀行的資金支持和智力資源對(duì)推動(dòng)我國(guó)觀念創(chuàng)新與體制改革、促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。截至2006年底,世行對(duì)我國(guó)的貸款總承諾額累計(jì)430.3億美元,用于支持27個(gè)項(xiàng)目,涉及交通、城建環(huán)保、農(nóng)業(yè)、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域[2]。因此,借鑒世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),對(duì)探討如何完善和規(guī)范我國(guó)的項(xiàng)目招投標(biāo)管理、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展很有必要。

一、世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理流程案例分析

我國(guó)南方A市污水處理項(xiàng)目(以下簡(jiǎn)稱B項(xiàng)目)是世界銀行貸款項(xiàng)目,具有長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)生命力。在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段,世行的程序主要是編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告,在技術(shù)、組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、社會(huì)、環(huán)境影響等方面論證項(xiàng)目的可行性。在該項(xiàng)目上,世界銀行三次來(lái)華,密切配合項(xiàng)目單位,深入細(xì)致地完成項(xiàng)目預(yù)評(píng)估工作。

待世界銀行同意成立貸款項(xiàng)目后,便邀請(qǐng)借款國(guó)派出代表到世行總部(華盛頓)就貸款協(xié)議進(jìn)行談判。世界銀行與申請(qǐng)貸款國(guó)就上述問(wèn)題達(dá)成協(xié)議,即形成“談判紀(jì)要”,并草擬或草簽“貸款協(xié)定”和“項(xiàng)目限定”。有關(guān)談判文件經(jīng)世界銀行執(zhí)行董事會(huì)議審議批準(zhǔn)后,借貸雙方將授權(quán)各自的代表正式簽署協(xié)議。此外,在談判階段,世界銀行與借款國(guó)還必須訂立一份財(cái)務(wù)合約,載明所有的財(cái)務(wù)目標(biāo),規(guī)定必要的收益率及其增長(zhǎng)幅度。如果有必要需建立一個(gè)新的項(xiàng)目機(jī)構(gòu)來(lái)管理項(xiàng)目或者協(xié)調(diào)有關(guān)各部門的活動(dòng),并在貸款文件上規(guī)定建立這個(gè)機(jī)構(gòu)的時(shí)間和方式,以及人員的配備等等。至此,世行項(xiàng)目正式進(jìn)入實(shí)施階段。

在項(xiàng)目協(xié)定和貸款協(xié)定獲得世行執(zhí)行董事會(huì)批準(zhǔn)后,由世行和借款國(guó)方面的代表在協(xié)議上簽字,項(xiàng)目正式生效,借款國(guó)即可使用世行貸款資金,項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段。

根據(jù)世行的政策,世行只負(fù)責(zé)項(xiàng)目的部分資金,其他配套資金由地方政府負(fù)責(zé),項(xiàng)目在A市本地實(shí)施,因此項(xiàng)目管理程序還應(yīng)符合A市的建設(shè)管理程序。A市污水治理世行貸款項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)如圖1。A市污水治理世行貸款項(xiàng)目的投資者是世界銀行和A市政府,項(xiàng)目執(zhí)行機(jī)構(gòu)是A市環(huán)保項(xiàng)目辦公室,項(xiàng)目業(yè)主是污水公司,項(xiàng)目建設(shè)管理單位是隧道公司。由隧道公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的具體管理、協(xié)調(diào)、推進(jìn)。在A市污水治理世行貸款項(xiàng)目中,咨詢單位是一家境外有實(shí)力的咨詢公司(按照世行導(dǎo)則的要求,在工程準(zhǔn)備和建設(shè)期間需聘請(qǐng)國(guó)際咨詢公司或?qū)＜疫M(jìn)行技術(shù)咨詢[3]),監(jiān)理單位是國(guó)外知名的監(jiān)理公司與本地監(jiān)理公司的聯(lián)合體,設(shè)計(jì)單位是本地的設(shè)計(jì)院,施工單位和設(shè)備供應(yīng)單位均是國(guó)內(nèi)單位,征地拆遷工作由區(qū)一級(jí)政府部門負(fù)責(zé)。

根據(jù)項(xiàng)目貸款協(xié)定,世界銀行將存入專用賬戶相當(dāng)于1000萬(wàn)美元的金額,用于項(xiàng)目的支付。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,世界銀行將會(huì)根據(jù)專用賬戶中資金的使用情況對(duì)專用賬戶進(jìn)行資金回補(bǔ),以保持專用賬戶中有足夠的資金能夠正常支付。

在B項(xiàng)目的實(shí)施階段,必須遵守世行的政策和程序,特別是關(guān)于采購(gòu)的政策和程序,這是世行項(xiàng)目管理中工作量最大的部分。中國(guó)世行貸款項(xiàng)目事前審查的采購(gòu)文件一般先報(bào)國(guó)內(nèi)有關(guān)機(jī)構(gòu)審查同意后,最后才報(bào)世行審查。世界銀行貸款項(xiàng)目采購(gòu)工作的依據(jù)是世行制定的《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款與國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》和《聘請(qǐng)咨詢專家指南》中規(guī)定的政策和程序。

A市B項(xiàng)目的“項(xiàng)目協(xié)定”規(guī)定: 合同分包在600萬(wàn)等值美元或以下的可以不采用資格預(yù)審的方式進(jìn)行招標(biāo);額度在700萬(wàn)等值美元或以上的土建工程合同分包與額度在50萬(wàn)等值美元或以上的貨物合同分包,這些合同包應(yīng)采用國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。根據(jù)采購(gòu)指南,國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)是指邀請(qǐng)所有世界銀行成員國(guó)合格廠家參加投標(biāo),經(jīng)過(guò)開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo),將合同授予最低評(píng)標(biāo)價(jià)的投標(biāo)商的整個(gè)程序和過(guò)程,它是世行項(xiàng)目最標(biāo)準(zhǔn)的管理程序。

二、我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)與世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理流程的比較

世界銀行自成立以來(lái)在貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理方面相繼制定了各種政策,用以指導(dǎo)貸款管理的各種機(jī)構(gòu)及其職員的工作,它在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)等方面的政策對(duì)貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理的成功有著重要影響。

由以上案例可知,世界銀行對(duì)其貸款的發(fā)放和使用有一套完備的程序,具體包括:借款國(guó)對(duì)項(xiàng)目的準(zhǔn)備、世界銀行對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估和審批、與借款國(guó)的談判、簽訂貸款協(xié)議、項(xiàng)目執(zhí)行、招標(biāo)、發(fā)放貸款、對(duì)貸款使用的監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收及對(duì)貸款項(xiàng)目的總結(jié)評(píng)價(jià)。世界銀行對(duì)所發(fā)放的貸款進(jìn)行全方位的審查,這不僅表現(xiàn)在對(duì)貸款項(xiàng)目的審批,還表現(xiàn)在對(duì)使用貸款的全部過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)的審批上,包括對(duì)借款人的采購(gòu)程序、采購(gòu)文件、評(píng)標(biāo)結(jié)論、授標(biāo)批準(zhǔn)、合同執(zhí)行等。這樣,便較為有效地保證了其資金使用的經(jīng)濟(jì)高效、公平合理和安全。

我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)與世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理流程的具體比較見(jiàn)表1(序號(hào)前帶星號(hào)處為區(qū)別所在)。

由表1可知,與世界銀行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理相比,我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)流程簡(jiǎn)單,環(huán)節(jié)過(guò)少,且監(jiān)控不足。而世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理從項(xiàng)目的決策立項(xiàng)開(kāi)始就納入了項(xiàng)目管理的軌道,通過(guò)對(duì)項(xiàng)目的前審、后審、跟蹤監(jiān)督和各種透明化的措施等,把項(xiàng)目的每一階段牢牢控制在投資方、銀行或?qū)ｉT的監(jiān)督管理部門的監(jiān)督之下,從而實(shí)現(xiàn)了科學(xué)的全過(guò)程管理、專業(yè)化管理,更重要的是在縝密的管理過(guò)程中真正實(shí)現(xiàn)了有效的管理與監(jiān)督。

三、世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理流程的借鑒

針對(duì)我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)管理實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,世界銀行貸款機(jī)制在項(xiàng)目招投標(biāo)管理方面有以下幾點(diǎn)值得我們借鑒:

第一,招標(biāo)前期準(zhǔn)備工作的規(guī)范化、制度化。比如,招標(biāo)中實(shí)行誰(shuí)投資誰(shuí)負(fù)責(zé),政府宏觀上監(jiān)督管理的制度;實(shí)行招標(biāo)單位、投標(biāo)單位、招標(biāo)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)資格認(rèn)證和審查制度;實(shí)行招標(biāo)文件審查確認(rèn)制度等。

第二,招標(biāo)文件的規(guī)范化、國(guó)際化。隨著國(guó)際招標(biāo)的發(fā)展,已基本上形成了招標(biāo)文件編制的慣例格式(如2006年最新版世界銀行工程采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件)。同時(shí),世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)的各種文件都是中英文對(duì)照,使得招標(biāo)過(guò)程更加國(guó)際化、標(biāo)準(zhǔn)化、透明化。

第三,招標(biāo)的程序、評(píng)標(biāo)方法等細(xì)節(jié)方面。在項(xiàng)目招投標(biāo)過(guò)程中,腐敗和欺詐活動(dòng)是必須要面對(duì)的難題。作為對(duì)策之一,世界銀行采取了“黑名單”制度。任何因在過(guò)去參加的世界銀行貸款項(xiàng)目中有欺詐活動(dòng)和腐敗活動(dòng)而被列入“黑名單”中的公司或個(gè)人,都沒(méi)有資格被授予由世界銀行資助項(xiàng)目的合同。這種“黑名單”制度是一種較為有效的威懾手段。

第四,在整個(gè)世行貸款項(xiàng)目招投標(biāo)管理的流程中,世界銀行進(jìn)行審批并出具“不反對(duì)”意見(jiàn)的環(huán)節(jié)貫穿始終。由此可見(jiàn),世界銀行對(duì)其貸款所采取的負(fù)責(zé)態(tài)度:對(duì)資金的具體使用也要嚴(yán)格審查管理。其中,世界銀行為了確保其資金的?？顚Ｓ?對(duì)資金的使用和監(jiān)督作了一系列嚴(yán)格的規(guī)定。例如,銀行的相關(guān)人員會(huì)定期到貸款項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行視察,考察該項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)。而對(duì)于劃款則更加慎重,要在貸款協(xié)議中有關(guān)貨物、工程和服務(wù)等條款都得到實(shí)施后再進(jìn)行。

綜上所述,世行貸款機(jī)制下的項(xiàng)目招投標(biāo)能較為有效地保證其資金使用的經(jīng)濟(jì)高效、公平合理和安全,對(duì)如何完善和規(guī)范我國(guó)的項(xiàng)目招投標(biāo)管理有著積極的借鑒作用。但需特別指出的是:在借鑒國(guó)外先進(jìn)招投標(biāo)管理經(jīng)驗(yàn)時(shí)也要注意是否適合我國(guó)國(guó)情的具體情況。例如,世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)的主體是貨物采購(gòu)的買方或工程項(xiàng)目主辦人,針對(duì)每個(gè)項(xiàng)目需建立一個(gè)招標(biāo)組織,臨時(shí)聘用專家,待招標(biāo)工作完成后招標(biāo)組織即自行解散。而在我國(guó)則是招標(biāo)人委托專職的招標(biāo)機(jī)構(gòu)代表招標(biāo)主體實(shí)施招標(biāo)職能。從我國(guó)的國(guó)情出發(fā),專職的招標(biāo)機(jī)構(gòu)信息來(lái)源多,可以防止企業(yè)因經(jīng)驗(yàn)不足,對(duì)國(guó)際市場(chǎng)行情及設(shè)備的技術(shù)先進(jìn)性等了解不夠而蒙受損失。另外,從招標(biāo)的方式看,我國(guó)有四種主要的方式即公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、議標(biāo)、分階段招標(biāo)等,這與世界銀行貸款項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)方式也略有區(qū)別[4]。

總之,通過(guò)總結(jié)我國(guó)項(xiàng)目招投標(biāo)管理發(fā)展中存在的問(wèn)題,借鑒國(guó)際上項(xiàng)目招投標(biāo)管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),取其精華棄其糟粕,以為今后我國(guó)的招投標(biāo)工作、完善我國(guó)招投標(biāo)管理制度提供借鑒與參考。

參考文獻(xiàn)

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[4]中國(guó)招投標(biāo)網(wǎng).http://www.infobidding.com/.