朱海兵　鄭　洪　陳　波

目前,舟山市將全市289個社區(qū)劃分成2464個網格,建立起基層社會管理服務新體系,實現“上面千條線”與“下面一張網”的有機銜接,試圖探索一條基層管理新路。

對舟山市普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)居民而言,鎮(zhèn)干部到家串門已漸成習慣。

桃花鎮(zhèn)200多名機關、社區(qū)干部和教師、醫(yī)生、民警等,分成40個網格管理服務小組,進村入戶走訪群眾,了解民情,傾聽民聲。這是舟山市推出的一個基層行政管理新模式。干部們說:“這個模式將傳統(tǒng)的聯系包干制度與現代的信息網絡技術結合起來,我們叫做網格化管理、組團式服務?！?/p>

干部們口中的“網格化管理、組團式服務”,落實到操作層面,就是按照“網格化定位、組團式聯系、多元化服務、信息化管理、全范圍覆蓋”的要求,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)大格局不變的基礎上,把每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)劃分成若干個單元網格,并組建一一對應的聯系服務團隊。

到目前為止,舟山市289個社區(qū)共建立了2464個網格。2464個網格,織成了一張覆蓋全市城鄉(xiāng)、遍及每家每戶的“大網”,猶如將血脈延伸至整個社會肌體的最末梢,使全市基層黨的建設和社會管理服務煥發(fā)出了蓬勃生機與無窮活力。

社會管理服務的“無縫對接”

一幢新落成的棕黃色兩層樓房里,普陀區(qū)展茅街道松山村村民沈平均一家人,正在忙碌著最后的室內裝修。他高興地給記者算了一筆賬:房子造好加裝修共要30萬元,正好與拆遷補償費用相抵,但舊房換新房,統(tǒng)一規(guī)劃的水、電、衛(wèi)生等設施都大不一樣了。

與沈平均一起因公路建設而搬遷過來的有16戶人家,分別來自同一街道的3個村?！耙婚_始大家都有顧慮,甚至有抵觸?！眮碜悦┭蟠宓牧中膭偨榻B說,網格團隊成員就像是“保姆”,分工明確,每一個細節(jié)都有人替他們著想,“有些我們沒想到的,網格團隊也都幫忙張羅好了。大伙兒都是開開心心搬家的?！?/p>

很多明明是百姓受益的好政策、好措施,為啥一到基層就變了樣?舟山市委、市政府經深入調研后認識到,這在很多時候并不是落實不力的問題,而是現有基層社會管理服務體系存在著“上面千條線,下面一根針”的缺位、越位、錯位等問題。

2008年8月,舟山在普陀區(qū)桃花鎮(zhèn)、勾山街道等地試點的基礎上,全面推開“網格化管理、組團式服務”工作。即以100至150戶為單元,將全市劃分為2464個網格,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)干部、社區(qū)工作者、民警、教師、醫(yī)生、黨員小組長或志愿者為網格團隊成員,以摸清網格“家底”為基礎,建立起基層社會管理服務新體系,從而使“上面千條線”與“下面一張網”實現有機銜接,實現了基層社會管理服務的“無縫對接”。

就這樣,網格開始成為舟山基層社會管理服務的“新單元”。這一新模式帶來的變化,被專家形象地概括為:每一寸土地都有人管理,每一戶人家都有人服務。

通過“網格化管理,組團式服務”,密切了干群關系,基層群眾的需求和困難及時反饋到了上級管理部門,社會和諧穩(wěn)定的基礎更加牢固了。

“千條線穿進一根針”

舟山市“網格化管理、組團式服務”的重要創(chuàng)新之處,在于為整合有效資源、強化協同合作搭建了一個新平臺。

展茅街道黨工委委員顧磊洲向記者說了一件事:有一次,第33網格團隊到大展社區(qū)走訪,在與居民張賽表的交談中了解到,因張家宕邊坡治理產生了噪音、揚塵和震動,周邊居民要求承包人停止作業(yè),否則就有可能集體上訪,而承包人的經營權是從張家經濟合作社獲得的。

于是,街道領導次日就會同相關部門負責人、網格團隊成員,察看現場,與承包人交涉,并召開了居民、婦女、黨員等7種不同對象座談會。最后,各方在街道召開的“民心凝聚推進會”上達成共識,承包人被責令控制爆破藥量,避開居民休息時段作業(yè),并派專人清掃周邊路面,以盡可能減少對居民的生活影響。

長期以來,村和社區(qū)都是自治組織,擁有的工作資源有限,鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的工作資源也相對貧乏。執(zhí)政的很多資源,掌握在縣(區(qū))以上工作部門。而這些部門,無法與基層保持最緊密的聯系,且條塊分割,因此執(zhí)政資源難以在基層實現最有效的集聚整合,從而出現了被老百姓比喻為“千條線穿不進一根針”的現象。

“網格化”管理,在整合“條塊”公共服務資源的基礎上,實現了網格化治理與現有行政管理的對接,將“各管各的”轉變?yōu)椤熬W格聯動”,提升了基層黨委、政府的管理水平和執(zhí)政能力。

三鹿問題奶粉引發(fā)的食品安全事件發(fā)生后,許多地方無法迅速掌握轄區(qū)內嬰幼兒情況,也就無法開展“一對一”式的社會服務。但普陀區(qū)憑借當時已建立的網格,迅速摸清并走訪了所有3周歲以下嬰幼兒,對患病嬰幼兒進行了跟蹤幫助,沒有遺漏一個人。

舟山市還建立起上至市屬各部門、下至村(社區(qū))的“網格化管理、組團式服務”信息管理系統(tǒng)和辦事平臺,運用現代信息網絡技術,“網格聯動”更為高效。

2009年清明期間,螞蟻島居民要過海去小螞蟻無人島掃墓,由于天氣狀況不好,許多群眾擔心起海上安全。網格服務組通過網上信息平臺,向區(qū)海洋與漁業(yè)局要求加派海上執(zhí)法監(jiān)管人員協助管理,僅過1小時,漁政船和6名工作人員就趕到螞蟻島。

舟山市葫蘆島90%以上居民是老人,急需一個托老所,此事多年得不到解決。網格服務組逐級反映情況,上級整合多個部門資源,在半年時間里建起一所設施齊全的村級托老所。

從“走上來”到“沉下去”

曾經擔任過村黨支部書記的桃花鎮(zhèn)塔灣社區(qū)居民孫福元,幾年前說起干群關系,常常抱怨:“以前干部群眾是魚水關系,現在干部群眾是油水關系。”如今,孫書記的這種擔憂解除了。

“為民、惠民、便民”,是舟山推行網格化管理服務的理念和宗旨所在。這一理念帶來的最明顯變化,就是變群眾“走上來”為干部“沉下去”。

據統(tǒng)計,“網格化管理、組團式服務”工作開展一年多以來,全區(qū)4200多名基層干部已走訪群眾近11萬戶,入戶率90%,累計幫助群眾解決實際問題3480件。教育部門對離島就讀經濟困難的431人次學生每年生活補貼2000元,沒有一個學生因貧困而失學。有關部門對持《特困職工證》、《殘疾人特困證》、《最低生活保障證》、《重點優(yōu)扶對象優(yōu)待證》的150人進行各種扶持,減免各種費用18.4萬元,極大地減輕了基礎困難群眾的負擔。

“干部們現在挨家挨戶走訪,聽取我們的意見,我覺得蠻好的。以前我們跟干部之間多少有些距離,現在,我們跟干部特別親。有什么困難,有啥難處,都跟干部溝通。前一陣我在家待業(yè),干部走訪得知了,馬上幫我聯系單位。現在工作已經安排好了。我希望這種有益于我們老百姓的做法能堅持下去?！敝凵绞衅胀訁^(qū)勾山街道南岙社區(qū)居民陳燕說。

周月琴是勾山街道蘆花社區(qū)干部,她所在的46網格組組長、鎮(zhèn)干部王玉芳經常約她在工作之余一起下戶走訪?！八龑ξ艺f,網格就像是自家的‘責任田,得盡心盡力才行?！?6網格組有一個無父無母的孤兒,在外讀大學,家里兩間平房成了危房,網格組就籌資幫他在臺風來襲前修好。

勾山街道黨工委書記劉明永介紹,街道調整了各社區(qū)(村)黨小組的設置,將黨小組與網格一一對應、相輔相成,使網格團隊的政策法規(guī)宣傳員、輿論道德評議員、社情民意反映員、鄰里糾紛調解員、群眾思想疏導員等“多角色”作用發(fā)揮得更加深入、到位?！爸灰盏轿涣?其他管理問題也就迎刃而解了。”劉明永說。

有關專家在深入調研舟山的做法后認為,“網格化管理、組團式服務”,密切黨群干群關系、完善為民辦實事長效機制、鞏固了基層黨的執(zhí)政基礎,可以說是基層社會管理服務理念的一次全面創(chuàng)新。

“網格化”管理還需不斷探索

舟山推行的“網格化管理、組團式服務”做法,如今已成為舟山基層黨的建設和社會管理服務的有效抓手。

舟山市委黨校經濟與行政管理教研室副主任丁友良認為,作為基層社會管理的創(chuàng)新模式,“網格化管理、組團式服務”有效整合了各方資源,暢通群眾訴求渠道,夯實了維穩(wěn)工作的群眾基礎。其成功經驗是寓管理于服務之中,做到服務全方位,信息全覆蓋,充分了解社情民意,及時化解矛盾糾紛,把不穩(wěn)定因素消除在萌芽之中,從而促進社會和諧穩(wěn)定。“這對于搞好基層社會管理工作具有一定的啟示意義。”

“這種模式能夠把握老百姓的真實需求,更能貼合群眾實際。”寧波大學MPA中心主任、公共管理系主任何翔舟教授接受記者采訪時說,“這體現了一種公共管理的思路和理念。以往,單純的行政管理可能會存有偏差,如今,在網格團隊成員中引入教師、社區(qū)工作者,甚至是一些志愿者,這樣就能夠避免以往政府官員由于受身份、時間限制,對基層情況了解不夠深入的尷尬局面?！?/p>

浙江工商大學法學院教授鄭春燕博士認為,從整體上說,“網格化”管理的思路契合了現代公共管理學倡導的改革理念,即變傳統(tǒng)的命令控制式的管理手段為靈活的、高效能的規(guī)制途徑,這是值得肯定的?！暗珡膱蟮赖膬热輥砜?改革的舉措更多地強調確立行政機關工作人員的服務理念,將‘網格化的模式作為行政機關便捷獲取信息的方式,作為以行政機關為主導、化矛盾于基層的新方法,改的仍只是‘形”。

鄭教授指出,事實上,“政府—利害關系人”網絡模式的更重要價值在于參與式合作,即在構建整個網絡過程中,行政機關只是其中一方,同時充分利用網格內各人自己的知識、經驗、財力等,共同協作,制定適用于本網格內的準則。這有些類似于歐共體在各成員國實施社會服務的“開放協調方式”。在特定情況下,網絡式的規(guī)制模式甚至完全排除了行政機關的直接執(zhí)法,而由網絡內的成員實施自我規(guī)制,行政機關只負責外圍的監(jiān)督。

“只有通過這樣的參與式合作,才能真正地獲得網絡內成員的支持,減少行政成本,提高行政效能。而如何設計參與方案,如何轉變行政機關的角色,這其中行政機關與個體的法律關系如何,正是新型行政法學面臨的重大挑戰(zhàn),還需要不斷地探索與研究?！编嵔淌谡f。