陳　波　陳文琴　劉　英

在世界銀行的研究報告中,“法治指數(shù)”是國家無形資產(chǎn)的重要組成部分;在聯(lián)合國主持的發(fā)展項目中,它被認為是國家政治穩(wěn)定的主要參數(shù)。杭州市余杭區(qū)“法治指數(shù)”已經(jīng)實施兩年,它給余杭法治建設帶來了哪些變化,本刊記者進行了實地走訪。

近日,杭州市余杭區(qū)發(fā)布2008年度“法治指數(shù)”,得分71.84分。這是余杭區(qū)繼2008年6月第一次發(fā)布“法治指數(shù)”之后的再一次指數(shù)發(fā)布,上次得分是71.6分,同比增加0.24分。

余杭區(qū)的“法治指數(shù)”具體可用“149”三個數(shù)字來概括:1個法治指數(shù);區(qū)本級、區(qū)級機關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū)在內(nèi)的4個“評估層面”;9種面向老百姓的調(diào)查問卷。

其中,法治指數(shù)構成來自4個方面:面對群眾發(fā)放的有效問卷調(diào)查結果占35%;由余杭區(qū)直接參與法律運作的機關人員組成“內(nèi)部組”評分占17.5%;包括教師、記者、律師、企業(yè)家在內(nèi)的“外部組”評分占17.5%;“專家組”評分占30%。

指數(shù)略增的背后,余杭區(qū)都發(fā)生了哪些變化?

“法治指數(shù)”:對法治工作的體檢

“余杭區(qū)首個‘法治指數(shù)出臺之后,余杭區(qū)委根據(jù)指數(shù)出臺過程中民意調(diào)查和專家評審意見建議,通過分析歸類,共梳理出20多個方面、涉及30余個職能部門的有待完善的地方,并將這些問題以交辦的形式反饋到各有關部門,要求落實整改措施,限期完成整改?！痹?009年8月中共浙江省委建設“法治浙江”工作交流電視電話會議的發(fā)言材料上,中共余杭區(qū)委有關負責同志寫道。

余杭發(fā)布“法治指數(shù)”的實驗,已經(jīng)度過了最為艱辛的兩年。

“余杭區(qū)的‘法治指數(shù)工作是一項長期性的工作?！ㄖ沃笖?shù)是對余杭法治工作進行的一次體檢。體檢之后,發(fā)現(xiàn)毛病,開藥去病,對發(fā)現(xiàn)的問題進行整改,認真查漏補缺,最終推動法治余杭不斷向前發(fā)展。”在接受記者采訪時,余杭區(qū)司法局毛新利局長說。

早在2006年,余杭區(qū)十二屆人大四次會議就作出了《關于推進法治余杭建設的決議》。此后,每年余杭區(qū)人代會上,余杭區(qū)人大代表都要審議區(qū)人民政府關于推進法治余杭建設決議年度實施情況的報告。

2009年3月,余杭區(qū)人大常委會專門聽取區(qū)人民政府關于推進法治余杭建設決議年度實施情況的專項報告,提出了進一步健全完善“法治余杭”量化考核評估體系的意見和建議。

“法治指數(shù)”工作啟動兩年來,余杭區(qū)把運用法治量化考核評估體系和“法治指數(shù)”作為推進“法治余杭”建設的一項重要內(nèi)容,把法治建設工作融入全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展大局。如在影響面廣、矛盾集中的重點工程建設中,制定了拆遷安置規(guī)范化協(xié)議、強制性拆遷流程圖、保護性施工流程圖,引導項目建設單位依法推進各重點項目等等。

此外,余杭區(qū)還以法治量化考核評估體系為標準,對各鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道和政府部門法治建設工作實行年度考核?？己私Y果按權重比例折算作為區(qū)年度綜合考評法治建設得分,直接與干部獎懲掛鉤。

“法治需要一些實際的抓手來推動。”浙江大學光華法學院教授、“法治余杭”評估體系課題組組長錢弘道說,“2008年,群眾可能并未理解‘法治指數(shù)是什么,會給自己帶來什么,2009年對指數(shù)有了較好的理解,對法治的認識提高了?！?/p>

“法治指數(shù)”推動“法治余杭”建設

確保公權有效行使和依法行政是余杭區(qū)“法治指數(shù)”評價體系中的重要方面。余杭區(qū)司法局局長毛新利向記者介紹,區(qū)本級、區(qū)級機關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村社區(qū)4個層面都有一個量化考核評估指標。以區(qū)級法治建設考核評估指標為例,有共性目標、加減分項以及個性目標三類,有詳細的評分標準。

“比如,區(qū)環(huán)保局,就通過了一個證據(jù)規(guī)則,以保證證據(jù)的真實性和可靠性?？諝馐橇鲃拥?你如何證明甲廠對空氣產(chǎn)生了污染?水也是流動的,活的,你怎么確認污染是由乙廠造成的?這些都需要通過證據(jù)保全的形式來確認?！泵吕珠L說。

此外,余杭區(qū)環(huán)保局還通過制度來加強內(nèi)部監(jiān)督。兩個分管副局長,一個分管立案,另一個分管處罰,這樣,權力得到了制約,也符合了考核評估指標中“建立和完善本部門內(nèi)部執(zhí)法檢查和監(jiān)督的運行機制”的要求。

刑法對量刑往往有一個自由裁量的空間,行政處罰也是如此。如何保證自由裁量權的有效行使,這也是余杭“法治指數(shù)”考量的一個維度。

余杭區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局的許科長告訴記者,在實施“法治指數(shù)”之前,行政處罰額度問題常常會是行政相對人申辯的焦點?！芭R平鎮(zhèn)上的理發(fā)店,在門口違章放置小燈箱,我們對店主進行了500元的罰款。他們就提出,是否可以從輕處理。如今,類似的問題少了很多?！?/p>

許科長說:“比如,對違法設置廣告,我們嚴格按照種類、面積、次數(shù)這三個指標來確定罰款額。5平方米的廣告牌面積與10平方米的廣告牌面積,面積不一樣,罰款自然也就不一樣。這樣就保證了處罰的公平、公正,行政相對人也無話可說?！?/p>

對照余杭區(qū)級機關法治建設考核評估指標,在針對余杭區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局的個性評估指標中,就清清楚楚地列著:依法集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境保護、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用管理、無照商販、侵占道路(人行道)行為等的全部行政處罰權,無因城管行政不作為或自由裁量權行使不當導致的惡性案件。這意味著,如果因自由裁量不當導致惡性案件的,行政執(zhí)法局就要以“每例2分”的標準被扣除分數(shù)。

政務公開也是考核評估指標中重要組成部分。“‘法治指數(shù)的一個重要作用,就是要保障老百姓的知情權,這就要抓政府信息公開。”毛新利局長說,“法治指數(shù)”工作開展以來,各政府部門主動在門戶網(wǎng)站公開政務信息。據(jù)統(tǒng)計,余杭區(qū)政府門戶網(wǎng)站點擊率由2007年的278萬余次上升到2008年的309萬余次。

2009年開始,余杭區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局實行“陽光執(zhí)法”系統(tǒng),案件處理全部在網(wǎng)上進行。受處罰人不僅可以查詢同一類型案件的處理情況,還可以通過個人信息查詢案件辦理進度?！耙酝?與處罰相關的紙質(zhì)文書只有內(nèi)部人員可以看到,現(xiàn)在,案件處理的過程和結果透明、公開,明明白白?！痹S科長說。

有專家認為,“法治指數(shù)”既可促使政府推進法治建設,同時也給了市民一個表達意見的途徑。確實,在參與“法治指數(shù)”評估的4個層面人員中,面向群眾的問卷調(diào)查占了最高的比重,達35%。這些調(diào)查問卷,內(nèi)容涉及黨風廉政建設、政府行政工作、司法工作、權利救濟、社會法治意識程度等方面。

“通過民意調(diào)查,老百姓知道政府在做哪些事情,也清楚他們該干什么,這樣也就能夠更好地進行監(jiān)督?！睎|湖街道胡橋村有位村民對記者說。

毛新利局長說,“法治指數(shù)”的推出,使村一級爭創(chuàng)民主法治村也有了標準?！巴ㄟ^健全村民評議村干部工資制度、重大項目建設村民旁聽制度、村級財務預決算制度等,村民的評議權、決策權、知情權和參與權得到了保障。”

余杭區(qū)南苑街道高地村,浙江省五星級“民主法治村”,現(xiàn)在,村干部的任期目標和村民公約都上了墻,村干部的誤工補貼和招待費用都貼在公開欄里,村民們隨時可以查看。

老百姓的知情權得到了保障,工作自然就順暢。高地村黨支部書記施雪龍介紹,2007年高地村征地460畝,拆遷戶128戶,不到2個月就拆下來,沒有一起政府強制性拆遷的,失地的540名農(nóng)民也沒有什么過激反應。

“法治指數(shù)”需提高含金量

“法治指數(shù)”一經(jīng)出臺,就引起了社會廣泛關注。2008年4月22日,司法部副部長張?zhí)K軍在余杭調(diào)研法治建設時指出,余杭區(qū)大膽探索實踐,在全國率先建立“法治量化考核評估體系”,希望余杭能成為全國法治實踐的“試驗田”。

中國社科院法學所所長李林認為,當前,我國法治建設面臨很多新問題和挑戰(zhàn),“余杭‘法治指數(shù)工作對其他地方法治建設很有啟示,但是,應當重點解決‘有什么用、‘怎么用的問題。”

在李林所長看來,著眼普及余杭法治經(jīng)驗這一問題也顯得很有必要?！坝嗪嫉慕?jīng)驗是余杭的,也是全國的。從去年起有80多批次的其他地區(qū)的人來杭州參觀學習。這是好事情,不過在普及的過程中,要注重要素的提煉。比如說建設一個法治城市,最基本的要素有哪幾條?”

上海交通大學副校長鄭成良則指出,目前發(fā)布的是余杭法治滿意度的指數(shù),并不是十分嚴格意義上的指數(shù)?！敖窈笠_發(fā)出一套具有更高可信度和有效性的法治指標體系,使得研究具有可信的聯(lián)系性,并能從波動中分析出一定的問題?！?/p>

毛新利局長告訴記者,今后的工作,是要重點總結“法治指數(shù)”實施以來的寶貴經(jīng)驗,并制定有效措施,將兩年來一些行之有效的東西繼續(xù)保持下去?！跋乱徊?行政職能部門要建立科學的決策體系,規(guī)范公權,合理有效使用公權。同時,要進一步清理、規(guī)范各項權限,制定權力運行流程圖。我們還將出臺余杭區(qū)行政決策暫行規(guī)定,以彌補行政權在行使過程中的程序規(guī)定不足問題。”

毛局長的看法和中國人民大學法學教授張志銘不謀而合。張教授指出,余杭“法治指數(shù)”這個事情既要堅持又要推進,但更重要的是要提高指數(shù)含金量?！艾F(xiàn)在是一個綜合的法治指標,里面涉及法治政府、依法執(zhí)政、公正司法,還有人民滿意度。是否可以在這個綜合的指標底下,進一步分解推出子指標。這樣,使一個綜合的指數(shù)有很多子系統(tǒng)意義上的指數(shù),然后逐漸推進不斷完善,提高指數(shù)的含金量。”

“71.84這個分數(shù)很正常。復雜的法治工程,一年里不可能有很大發(fā)展,略增也說明了政府部門的努力。還有很長的路、很艱巨的任務需要完成?！薄胺ㄖ斡嗪肌痹u估體系課題組組長錢弘道說。