陳　勁

一、前言

目前,起源于美國的“次貸危機(jī)”,已經(jīng)演變成一場席卷全球的金融危機(jī),在金融危機(jī)陰影正在向更廣的地區(qū)逐漸蔓延的情況下,世界各國政府紛紛展開進(jìn)一步救援行動(dòng),紛紛出臺(tái)救助方案,加大財(cái)政支持力度,力圖力挽頹局,抗擊不斷升級的金融風(fēng)暴.我國黨中央、國務(wù)院也決定投資4萬億撬動(dòng)內(nèi)需,以應(yīng)對國際金融危機(jī),剎住中國經(jīng)濟(jì)下滑的態(tài)勢,保證適度的增長速度。這一重大的戰(zhàn)略舉措給不景氣的世界經(jīng)濟(jì)帶來曙光,也給顯現(xiàn)出衰退端倪的中國經(jīng)濟(jì)注入了強(qiáng)大的興奮劑。再加上由此拉動(dòng)帶起的民間投資,在兩年間將有共12萬億資金進(jìn)入國內(nèi)建設(shè)市場。這筆龐大的國內(nèi)投資是建國以來罕見的。而運(yùn)用好這4萬億資金,4萬億元投資能否安全到位?投資管理部門如何加強(qiáng)反腐防腐,確保國家和人民財(cái)產(chǎn)安全,確保重點(diǎn)工程投資管理部門官員勤政廉政?則是很多人關(guān)注的焦點(diǎn)。

二、金融危機(jī)下政府投資安全策略

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

目前我國在轉(zhuǎn)變政府職能方面存在的問題仍然很多,這也將直接影響到4萬億投資的效率和安全,只有政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變,政府投資結(jié)構(gòu)才會(huì)趨向合理,投資決策才能更加科學(xué),投資管理才會(huì)不斷加強(qiáng),投資效率也才能不斷提高。從提高政府投資效率出發(fā),與轉(zhuǎn)變政府職能緊密聯(lián)系的一項(xiàng)舉措,就是必須劃清政府與市場的邊界,明確確定政府的投資范圍。政府投資是一個(gè)涉及面廣、政策性強(qiáng)的投資活動(dòng),必須遵循三大財(cái)政原則:一是國不與民爭利原則。凡是微觀主體有能力投資的競爭性、盈利性項(xiàng)目,政府應(yīng)堅(jiān)決退出。二是廣受益原則。凡是受益對象為廣大公眾,能夠滿足眾多社會(huì)成員需要的公益性投資項(xiàng)目,政府必須全力承擔(dān)。三是民主決策原則。市場經(jīng)濟(jì)投資的基本原則是“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”。而政府投資的決策主體是政府,但其資金來源是全體納稅人,受益者則是廣大公眾,最終風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者也是廣大公眾。因此,政府投資的決策與受益和風(fēng)險(xiǎn)沒有直接的聯(lián)系,很容易導(dǎo)致軟約束,最有效的辦法只能是“陽光作業(yè)”、民主決策,不然,很難保證政府投資的合理性。

2.合理確定政府投資計(jì)劃

作為對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有長遠(yuǎn)影響、規(guī)模龐大的政府固定資產(chǎn)投資,如果沒有一個(gè)科學(xué)合理的計(jì)劃,其結(jié)果一定是盲目投資,效率低下。目前,我國的政府投資由于部門分割、資金分散,缺乏統(tǒng)一計(jì)劃,主觀隨意性很大。加強(qiáng)政府投資管理應(yīng)從計(jì)劃入手。加強(qiáng)政府投資的計(jì)劃管理,必須把握以下幾個(gè)方面。(1)政府投資必須考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和財(cái)政供給能力的平衡,合理確定動(dòng)態(tài)的政府投資計(jì)劃,保障政府投資的規(guī)模效率。 (2)在合理界定政府投資范圍的基礎(chǔ)上,凡是政府性投資,都應(yīng)當(dāng)納入統(tǒng)一的政府投資計(jì)劃。只有這樣,才能對全部政府投資進(jìn)行統(tǒng)籌安排,改善政府投資結(jié)構(gòu)。(3)建立政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備制度,除少數(shù)特殊的或緊急的公共投資項(xiàng)目外,大多數(shù)政府投資項(xiàng)目都要在綜合評價(jià)的理念基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合評價(jià)和打分排序,以最終確定各政府投資方案的優(yōu)先級別。

(4)在政府投資計(jì)劃安排中,明確政府投資可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)則。即將是否有利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境改善,是否有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與自然環(huán)境和諧,是否有利于滿足居民的公共需求作為政府投資可持續(xù)發(fā)展原則的三個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn),并將政府投資逐漸從“經(jīng)濟(jì)效益型”向“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的綜合效率型”轉(zhuǎn)變。(5)因地制宜并量力而行地處理好“前瞻”型公共基礎(chǔ)設(shè)施投資問題。既要充分考慮公共基礎(chǔ)設(shè)施不斷增加的要求,防止公共基礎(chǔ)設(shè)施投資不足,又要防止投資過分超前,導(dǎo)致長期“閑置”或利用率太低。

3.完善政府投資決策機(jī)制

有效控制政府投資決策失誤主要有兩條途徑:(l)實(shí)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督分離。行業(yè)主管部門與建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)由投資主管部門、政府和人大決策后的建設(shè)實(shí)施工作。待成立統(tǒng)一的外部專業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)后,即可實(shí)行人大、政府和投資主管部門分層決策,行業(yè)主管部門和建設(shè)主管部門聯(lián)合執(zhí)行,以及專業(yè)稽查和行政監(jiān)察協(xié)同監(jiān)督的政府投資管理“三分離”體制。這樣可以限制各有關(guān)部門的權(quán)力,減少尋租的空間。(2)健全項(xiàng)目決策程序。項(xiàng)目決策過程中,相關(guān)機(jī)構(gòu)和公眾在項(xiàng)目決策中所起的作用分別為:受益或受損人群以及其他公眾,通過聽證和公示等途徑,表達(dá)自己對公共產(chǎn)品的選擇偏好;咨詢機(jī)構(gòu)本著客觀科學(xué)原則,在認(rèn)真調(diào)研基礎(chǔ)上,對項(xiàng)目提出單位委托的項(xiàng)目進(jìn)行可行性論證;評估機(jī)構(gòu)站在客觀公正的立場上,對咨詢機(jī)構(gòu)提出的可行性論證報(bào)告進(jìn)行獨(dú)立評估;投資管理機(jī)構(gòu)和國務(wù)院從有利于維護(hù)和增進(jìn)公眾利益的原則出發(fā),對項(xiàng)目進(jìn)行初步?jīng)Q策;人大受公眾委托,作為公眾利益的代表,對重大項(xiàng)目進(jìn)行最終決策。項(xiàng)目決策程序?yàn)?項(xiàng)目提出單位或使用單位經(jīng)過調(diào)研,并委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證后,向投資管理機(jī)構(gòu)提出項(xiàng)目;投資管理機(jī)構(gòu)委托中介機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目咨詢論證結(jié)果進(jìn)行評估,同時(shí)召開受益或受損人群、專家、相關(guān)部門管理人員共同參與的聽證會(huì)和專家評議會(huì),并向社會(huì)公示,聽取意見;投資主管部門在綜合咨詢評估意見、聽證意見、公示反饋意見的基礎(chǔ)上,決定項(xiàng)目是否可行;特別重大的項(xiàng)目,由投資主管部門或政府初審后上報(bào)人大決策,人大審議通過則交建設(shè)單位實(shí)施,不通過則取消或繼續(xù)論證。

4.靈活選擇投資方式

對于純公共產(chǎn)品的供給只能由政府直接投資,但對于一些準(zhǔn)公共產(chǎn)品和其它經(jīng)營性產(chǎn)品領(lǐng)域政府完全可以引入私人資本,而政府可以加大投資補(bǔ)助和貸款貼息力度來對社會(huì)投資活動(dòng)進(jìn)行調(diào)控。政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策、技術(shù)政策和落后地區(qū)開發(fā)政策,對下一級政府和企業(yè)投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公益性事業(yè)項(xiàng)目、國家鼓勵(lì)的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等,進(jìn)行一定數(shù)額的投資補(bǔ)助和對上述項(xiàng)目中的企業(yè)貸款給予適當(dāng)貼息。通過補(bǔ)助和貼息鼓勵(lì)非政府性資金向上述領(lǐng)域投資,充分發(fā)揮補(bǔ)助和貸款貼息的引導(dǎo)作用。除此之外,政府還可以采取多種手段有效利用社會(huì)資本。比如說大力推行各種項(xiàng)目融資模式,如特許經(jīng)營BOT/PPP及其演變形式如BOOT、BOO、BT等,由政府與私人簽訂長期協(xié)議,授權(quán)其在特許期內(nèi)建設(shè)、運(yùn)營、和管理基礎(chǔ)設(shè)施或公用事業(yè)項(xiàng)目,向用戶提供服務(wù)并收取適當(dāng)費(fèi)用,由此回收項(xiàng)目的投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)等成本,并獲得合理的回報(bào),特許期滿后項(xiàng)目移交政府。對于己建成的政府投資項(xiàng)目,具備條件的經(jīng)過批準(zhǔn)可以依法轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán),以回收的資金滾動(dòng)投資于社會(huì)公益等各類基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中去。

5.推行政府非經(jīng)營性項(xiàng)目的代建制。

對非經(jīng)營性政府項(xiàng)目實(shí)行“代建制”,即通過招標(biāo)等方式選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)學(xué)校、公園、體育場館、博物館、城市橋梁、道路等公益性設(shè)施建設(shè)。要求“代建”單位嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期。項(xiàng)目建成后,由政府組織對建成項(xiàng)目驗(yàn)收,合格后,交給使用單位。這種辦法既有利于降低非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目工程造價(jià)和運(yùn)營成本,大大提高公益性設(shè)施的效益,使有限的資金發(fā)揮最大的作用,也可以使政府公共事業(yè)部門從繁重的微觀項(xiàng)目建設(shè)管理事務(wù)中解脫出來,而把主要精力放在宏觀規(guī)劃、管理、監(jiān)督、協(xié)調(diào)工作上,提高管理效率。目前,要進(jìn)一步完善代建制,需要做到以下幾點(diǎn):(1)確立代建單位的法律地位。明確代建單位在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方的法律地位,并使之成為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人。只有這樣,在項(xiàng)目建設(shè)管理過程中才能得到建設(shè)管理部門如發(fā)改委、環(huán)保、質(zhì)檢等方面的認(rèn)可。(2)界定代建項(xiàng)目類別。除了建設(shè)任務(wù)較大,且具備一定專業(yè)人才和管理經(jīng)驗(yàn)的部門如交通、水利部門,以及公安、安全等涉密性較強(qiáng)的部門可哪常設(shè)基建機(jī)構(gòu)外,其他政府部門的政府投資項(xiàng)目,均通過公開招標(biāo)方式,擇優(yōu)選擇符合條件的代建機(jī)構(gòu)。(3)通過競爭程序產(chǎn)生代建單位。代建制旨在解決項(xiàng)目管理單位的專業(yè)知識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)不足及激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制不健全問題,通過市場競爭方式選擇代建機(jī)構(gòu),才能比較好地選擇有實(shí)力的代建機(jī)構(gòu),同時(shí)形成一定的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制。此外,對代建單位的代建內(nèi)容、代建經(jīng)費(fèi)來源(包括取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn))、獎(jiǎng)懲辦法、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與規(guī)避、代建單位的資質(zhì)管理等,應(yīng)有明確的政策和法規(guī)。同時(shí),有關(guān)代建的協(xié)議、合同等,也應(yīng)有規(guī)范性的示范文本。

6.完善政府投資監(jiān)督稽查機(jī)制

(l)強(qiáng)化投資決策部門的內(nèi)部監(jiān)督。政府投資管理部門內(nèi)的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所在部門投資決策階段,包括政府投資計(jì)劃制定、投資項(xiàng)目咨詢論證、評估、聽證、項(xiàng)目決策等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。要有效發(fā)揮行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)對投資決策的監(jiān)督職能,必須對投資決策程序、相關(guān)人員的權(quán)責(zé)等制定完善的和明晰的規(guī)章,使行政監(jiān)督具有可操作性。(2)應(yīng)建立專業(yè)的外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。政府投資管理尤其是在建設(shè)實(shí)施階段的管理涉及環(huán)節(jié)多、技術(shù)性強(qiáng),具有較強(qiáng)的專業(yè)性,僅依靠一般監(jiān)督機(jī)構(gòu)如審計(jì)署等,無法進(jìn)行有效的監(jiān)督,再加上我國政府內(nèi)部監(jiān)督由于種種制度原因不很得力,人大對政府投資的監(jiān)督又不專業(yè),所以建立一個(gè)獨(dú)立于政府投資管理部門的專業(yè)外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)十分有必要。(3)建立健全政府投資項(xiàng)目的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。在建設(shè)政府投資項(xiàng)目過程中,公眾和政府是委托和代理的關(guān)系,因此政府投資項(xiàng)目建設(shè)全過程必須要接受公眾監(jiān)督。目前,我國公共參與監(jiān)督政府投資決策、建設(shè)、驗(yàn)收、使用等環(huán)節(jié)的監(jiān)督還有待加強(qiáng),決策單位和建設(shè)單位以涉及經(jīng)濟(jì)安全為由拒絕公眾監(jiān)督的事清時(shí)有發(fā)生。無峰從對公眾委托負(fù)責(zé)還是防止腐敗角度,在我國都應(yīng)該大力推行社會(huì)監(jiān)督,暢通公眾、媒體監(jiān)督渠道,改進(jìn)監(jiān)督形式(4)對政府投資項(xiàng)目實(shí)施事前、事中、事后全過程監(jiān)督,重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目后評價(jià)制度。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)非常重視對政府項(xiàng)目的全過程監(jiān)督,在項(xiàng)目建設(shè)前通過媒體或者召開聽證會(huì)向公眾征求意見,向?qū)＜艺髟兛尚行越ㄗh;在項(xiàng)目建設(shè)過程中,相關(guān)監(jiān)督主體對招投標(biāo)管理、合同管理、財(cái)務(wù)管理進(jìn)行監(jiān)督;項(xiàng)目竣工后對建成項(xiàng)目實(shí)施后評價(jià)制度。

三、結(jié)語

長期以來,我國實(shí)行的是粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式,在投資項(xiàng)目領(lǐng)域里,因決策失誤、管理不善造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)與資源有限性的矛盾越來越尖銳。此次金融危機(jī),也給我們的投資體制改革提供了契機(jī),4萬億投資的成敗關(guān)乎中國經(jīng)濟(jì)能不能走出泥潭,關(guān)乎到經(jīng)濟(jì)能不能重拾經(jīng)濟(jì)兩位數(shù)增長的輝煌,關(guān)乎到千萬國民的就業(yè)問題,關(guān)乎到我們能不能從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,建設(shè)“節(jié)約型”社會(huì),因此必須進(jìn)一步優(yōu)化我國政府投資體制,確保政府投資安全。