謝志輝

摘要:社會保障是社會穩(wěn)定的“安全網”,其發(fā)展需要政府、第三部門的共同努力。目前,我國內地社會保障領域第三部門發(fā)展不足,社會參與程度和水平不高。中國內地社會保障制度框架已經形成,現(xiàn)有社會保障制度改革和發(fā)展要有所突破,迫切需要第三部門的發(fā)展,制度內在變革的基本條件是存在的。中國內地社會保障領域第三部門發(fā)展的一般性條件已經具備,其為第三部門的發(fā)展提供了現(xiàn)實可能性。

關鍵詞:中國內地;社會保障;第三部門;民間非營利組織

中圖分類號:G913.7文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)23-0158-02

中國內地第三部門在參與社會保障領域中的貧困救濟、醫(yī)療救濟、殘疾人、孤兒照顧、災害援助等方面都起到了一定的作用。但是,內地社會保障領域中規(guī)模較大、擁有一定影響力的第三部門實際上都具有官方或半官方色彩,缺乏自主性。

一、中國內地社會保障領域第三部門存在的問題

(一)資金獲取渠道太少

在我國,政府沒有向民間非營利組織資助的制度。對于政府體制外的民間組織沒有任何資金上的支持;并且作為傳統(tǒng)計劃體制的遺產,在慈善救援的領域還衍生出了壟斷格局,通過壟斷的方式排斥政府體制外的民間組織獲得社會支持。目前,所有慈善渠道都由具有政府背景的組織控制,一方面在缺乏競爭的情況下,降低了辦事效率;另一方面,使民間組織缺乏有效的資金來源渠道,抑制了此類民間組織的發(fā)育和成長。

(二)缺乏有效的治理機制

民間非營利組織治理結構是指在非營利組織所有權、控制權、經營權分離的條件下,董事會(理事會)、執(zhí)行機構、監(jiān)事會的結構和功能,董事長與高層管理人員的權利和義務以及相應的聘選、激勵與監(jiān)督等方面的制度安排。

對于非營利組織的治理結構,我國只是零星地散見于有關的法律法規(guī)中。由于法律規(guī)定的不完善,缺乏規(guī)范運作的大環(huán)境,我國民間非營利組織尤其是新興的組織很難建立起合理有效的內部治理結構,從而導致其發(fā)展步伐緩慢[1] 。

(三)民間非政府組織人才的缺乏

民間非政府組織發(fā)展需要兩大基礎,一個是道德基礎,一個是專業(yè)基礎,其中人才是專業(yè)基礎的重要組成部分。一般而言,民間非政府組織職員包括三個部分,專職人員,兼職人員,志愿者;民間非政府健康發(fā)展需要以上三部分人員比例恰當,同時專職人員和兼職人員具有相當?shù)膶W歷和社會工作知識。根據(jù)清華大學NGO研究所在1999年首次在全國范圍內對NGO進行的問卷調查顯示,雖然近年來情況有所改觀,但我國目前民間非政府組織人才缺乏的現(xiàn)狀并沒有改變,一個是專職人員比例少,二個是文化程度不高,缺乏相應的專業(yè)訓練[2]。

(四)民間非政府組織相關法制不健全

民間非政府組織作為一種組織形態(tài),存在和發(fā)展于一定的政治、經濟及社會環(huán)境之中的,民間非政府組織需要國家法律法規(guī)的規(guī)范和保護。改革開放以來,我國對于民間非政府組織的法律法規(guī)進行了修訂,取得了一定的成績,在一定程度上使我國民間非政府組織發(fā)展的法制環(huán)境得到了很大的改觀;然而,從整體而言,我國關于民間非政府組織的法律制度還極不完善。

(五)財務制度不健全,支出不合理

透明的財務是民間非政府組織獲得社會公信力的重要因素之一;規(guī)范的財務制度、合理的經費支出結構對于民間非政府組織有序發(fā)展,實現(xiàn)組織目標是必備要素。財務不透明是目前我國民間非政府組織存在的突出問題,大部分具有一般規(guī)模的民間非營利組織在沒有特殊情況下,不作年度財務報告或者即使作年度財務報告,也無嚴格審計。此外,由于我國大部分民間組織規(guī)模較小,組織內部專業(yè)人士缺乏,沒有形成有效的內部治理機制,此類民間非政府組織對于社會捐款的接收、保管、支出都由一個或幾個主要負責人管理,且他們不對任何人負責,缺乏必要的監(jiān)管和制約,容易導致社會捐款使用不合理,甚至流入少部分人的腰包,損害捐款者和民間組織的利益。

二、中國內地社會保障領域第三部門發(fā)展緩慢的原因分析

目前,我國社會保障領域第三部門的發(fā)展缺乏一個有利的足夠寬松的制度環(huán)境。社會組織必然要受現(xiàn)行制度的約束,要遵循現(xiàn)行制度所設定的游戲規(guī)則和行為規(guī)范,符合現(xiàn)行制度的種種要求[3]。

第一,我國宏觀體制環(huán)境仍處于計劃經濟體制慣性之中。我國處于社會轉型的過渡時期,舊的體制對社會有著深遠的影響,社會本身也沒有充分發(fā)育成熟。

首先,是政府對社會保障領域服務的行政性壟斷。由于政府還沒有從傳統(tǒng)計劃體制思維下解放出來,部分社會保障服務的提供還存在行政性壟斷。目前所有慈善渠道都由具有政府背景的組織控制,即使這些渠道非常廉潔,在缺乏競爭的情況下,仍舊不能保證這是一種高效的渠道。

其次,市場經濟體制發(fā)育不成熟。雖然我國進行了市場經濟體制的改革,社會經濟自主權擴大,社會財富總體數(shù)量增加,社會獲得了越來越多的“自由流動資源”,但是,我國還處在市場經濟發(fā)展初期,大量的資源仍然掌握在國家手中,“自由流動資源”數(shù)量相對國家掌握的要少,民間非政府組織可以籌集的社會資源相對貧乏,資源籌措的渠道非常狹窄。

再次,政府在社會管理、公共產品提供中,缺少對民間非政府組織的重視,缺乏對其支持。同時,由于民間非政府組織的活動常常會牽涉到政府的利益,而為政府所敏感和疑慮。

第二,法制環(huán)境不完善。主要體現(xiàn)在:

首先,登記注冊限制過多。結社自由雖然是憲法賦予公民的基本權利,然而在現(xiàn)實中,政府壟斷著民間組織成立的決定權,公民并不真正能夠做到結社自由,國家主要通過設置了成立社團組織的“高門檻”來實現(xiàn)對社團組織的選擇。由于對資金、掛靠單位選擇的限制,使許多真正從民間自發(fā)形成的非營利組織未能在民政部登記獲得合法的身份。

其次,雙重管理體制控制過嚴。我國對社會團體及民辦非企業(yè)組織實行登記管理機關和業(yè)務主管機關雙重負責的管理體制,民間非營利組織的申請登記、財務和人事管理、對外活動以及活動開展都由政府嚴格控制,政府通過雙重管理體制將組織的成立、管理、運行以至于最后解體都納入政府管理體系。

最后,關于民間非營利組織具體管理措施的立法遠遠滯后于其發(fā)展要求。包括民間非營利組織管理、財務和稅務、收支管理、募捐與捐助政策、對志愿者及其活動的社會認可、對民間非政府組織的評價與監(jiān)督體系等方面都沒有建立有效的規(guī)章制度。因此民間非政府組織的運作與活動缺乏規(guī)范性,既不利于政府對民間非政府組織的統(tǒng)一管理,也不利于社會建立對民間非營利組織的信任支持以及監(jiān)督的責任與機制。

三、發(fā)展第三部門解決社會保障發(fā)展難題可行性分析

中國內地社會保障制度框架已經形成,現(xiàn)有社會保障制度改革和發(fā)展要有所突破,迫切需要第三部門的發(fā)展,制度內在變革的基本條件是存在的。中國內地社會保障領域第三部門發(fā)展的一般性條件已經具備,其為第三部門的發(fā)展提供了現(xiàn)實可能性。

第一,經濟體制改革促進了市場經濟的發(fā)展,社會經濟自主權擴大,社會財富總體數(shù)量增加,社會獲得了越來越多的“自由流動資源”,這為第三部門的發(fā)展提供了物質條件;同時,市場經濟的發(fā)展必然導致社會私部門的形成,對社會自我管理和社會監(jiān)督的需求不斷增高,必然催生第三部門的發(fā)展。

第二,隨著社會主義民主政治發(fā)展,中國政府對社會的管理逐步由直接管理向間接管理轉變。一定的利益群體和利益集團被允許存在,政府治理理念、政府職能等都發(fā)生了變革,為第三部門的發(fā)展奠定了寬松的政治環(huán)境。為適應市場經濟和社會發(fā)展趨勢,政府社會治理理念不斷發(fā)生變化,弱化某些經濟和社會管理職能,變革職能范疇,積極向“小政府大社會”轉變,政府把轉移出的職能交由社會部門來承接。

第三,改革開放也帶來了觀念的轉變,雖然公民文化的形成不會是一個短暫的過程。同時,改革開放,一批國際民間非營利組織登陸我國,展開扶貧、醫(yī)療救濟等社會服務;一些大的外國基金會也積極為內地第三部門的發(fā)展提供資金、人力資源、管理等方面的支持,為我國第三部門的發(fā)展提供了實踐經驗。

第四,國家不斷完善對第三部門管理和各項制度的建設。近年來,我國第三部門發(fā)展迅速,民間非營利組織短短十幾年增加了幾十倍,政府在不斷完善監(jiān)管制度,適當?shù)貫椴糠置耖g非營利組織提供財政支持,修改和頒布關于第三部門的法律法規(guī),為第三部門的發(fā)展提供各種支持,雖然這種支持遠遠不夠,但代表了政府的一種態(tài)度,即認可第三部門的重要性,政府是可以在短期內加大這種支持力度的。

參考文獻:

[1]康曉光.權力的轉移——1978—1998年中國社會結構的變遷[J].中國社會科學季刊,(香港)2000(夏季號),(30).

[2]鄧國勝.中國NGO問卷調查的初步分析[J].中國NGO研究,2001,(3):42.

[3]夏義坤.論第三部門與我國政府行政關系[J].湖北行政學院學報,2002,(2):44.